رای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۰۲۴۴۷۲ مورخ ۱۴۰۳/۰۵/۰۲ هیات عموعی دیوان عدالت اداری
شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۰۲۴۴۷۲
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۰۵/۰۲
شماره پرونده: ۰۲۰۸۳۱۲
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت ایران ایرتور با وکالت آقای هادی شفیعی شیب ده
طرف شکایت: هیات وزیران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۱ و ۳ و ردیف ۱۹ جدول پیوست از تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران
گردش کار: آقای هادی شفیعی شیب ده به وکالت از شرکت ایران ایرتور به موجب دادخواستی ابطال بندهای ۱ و ۳ و ردیف ۱۹ جدول پیوست از تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" شرکت ایران ایرتور در سال ۱۳۵۱ زیر مجموعه هواپیمایی هما به عنوان یک شرکت دولتی فعالیت خود را آغاز و در سال ۱۳۸۹ به ترتیب ذیل به بخش خصوصی و تعاونی واگذار میشود.
هیات وزیران در اجرای بند الف ماده ۱۴ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، تنفیذی در ماده ۹ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوبه شماره ۸۵۴۱۵/ت ۳۸۲۱۷ه- مورخ ۱۳۸۶/۰۸/۱۸ را در خصوص واگذاری سهام شرکت ایران ایرتور تصویب می نماید. متعاقباً هیات واگذاری در یکصد و هشتادمین جلسه در تاریخ ۱۳۸۹/۰۸/۲۲ به استناد گزارش ارزیابی صورت گرفته، قیمت پایه هر سهم ایران ایرتور را ۱۰۰۰ تومان جمعاً معادل مبلغ ۷.۲۱۵.۰۰۰.۰۰۰ تومان (ارزش اسمی) تعیین مینماید، تا مطابق مصوبه یکصد و هفتاد و چهارمین جلسه هیات واگذاری، ۱۰۰ درصد سهام ایران ایرتور از طریق فرابورس عرضه شود.
نهایتاً سهام ایران ایرتور بعد از عرضه در فرابورس از تاریخ ۱۳۸۹/۱۲/۰۷ به شرکت تعاونی چندمنظوره هسایار (۸۰ درصد) و شرکت احیاء صنایع خراسان (۱۵ درصد) و کارکنان شرکت ایران ایرتور (۵ درصد سهام ترجیحی) واگذار و این شرکت خصوصی میشود.
هیات وزیران تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ه- مورخ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ را تصویب می نماید.
رییس مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۱تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ را مغایر با قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی دانسته است.
رییس هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین (رییس مجلس شورای اسلامی) در تاریخ ۱۳۹۲/۰۸/۰۷ رای مقدماتی خود را تحت شماره ۴۸۹۶۹ه-/ب به دولت اعلام مینماید و نهایتاً به موجب رای شماره ۶۹۱۰۴ ه-/ب مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۱ نظریه خود را اعلام و در روزنامه رسمی منتشر می کند.
در تاریخ ۱۳۹۲/۱۲/۲۶ بعد از گذشت ۲ ماه از ابلاغ رای رییس هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین علیرغم امکان قانونی، نظر رییس هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین در خصوص بند(۲) رای سابق الصدور به این شرح تغییر پیدا می کند: «با توجه به نامه شماره ۷۲۱۹۶/۲۰۶۹۹ مورخ ۱۳۹۲/۱۱/۱۳ واصله از حوزه معاونت حقوقی ریاست جمهوری در خصوص تصویب نامه هیات وزیران به شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ بند(۲) مندرج در مصوبه مبنیاً بر ایراد اعلامی در فوق مغایر قانون است نظر به این که ایراد وارده نسبت به مصوبه صرفاً ناظر به ردیف (۱۳) جدول منضم به مصوبه میباشد، علی هذا ایراد بند (۲) مذکور در رای ایراد تبعی بوده و نه اصلی و مفاد این عبارت نیز، صرفاً ناظر به ردیف (۱۳) منضم به مصوبه بوده و قابل تعمیم و تسری به دیگر بندها نمیباشد». ملاحظه میشود؛ ایرادات اعلامی از جهت مغایرت مصوبه با ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و بند ۲-۳-۲۴ قانون بودجه ۱۳۹۱ بوده که این ایرادات نسبت به تمامی شرکت های مندرج در جدول پیوست مصوبه وارد است و شرکت ردیف ۱۳ از حیث این ایرادات هیچ وجه تمایزی با سایر شرکت های مصوبه ندارد لذا تغییر نظر صورت گرفته دلیل و مبنای قانونی ندارد و محل بسی تامل است که چه منعی در شرکت ردیف ۱۳ بوده و در سایر شرکت ها وجود نداشته که اعلام مغایرت نسبت به شرکت ردیف ۱۳ تصویب نامه کماکان پابرجا مانده اما نسبت به بقیه برطرف شده است.
علاوه بر این، تغییر نظر رییس هیات بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین، تاثیری در لغو اثر صورت گرفته از تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ه- هیات وزیران ندارد چرا که به موجب ماده واحده و تبصره ۴ قانون نحوه اجرای اصول هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، پس از اعلام نظر رییس هیات بررسی و تطبیق مصوبات با قوانین، و انقضای یک هفته مقرر در این قانون، تمامی مصوبه مذکور ملغی الاثر میشود لذا تغییر نظر که بعد از رای مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۱ صورت گرفته، موثر در احیای مجدد تصویب نامه مزبور نیست. این مهم با نظریه تفسیری شماره /۹۱/۳۰/۷۳۲ م شورای نگهبان کاملاً منطبق میباشد. لازم به توضیح است هیات وزیران می توانست بعد از برطرف کردن موارد مغایرت نسبت به طرح مصوبه جدید و تصویب آن اقدام کند.
هیات تخصصی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۹۳۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۲۲۹ مورخ ۱۳۹۳/۰۷/۲۶ با موضوع درخواست ابطال مصوبه شماره ۶۳۱۶۵/ت۴۸۴۸۵ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران، توسط شرکت واگن سازی کوثر، رای شماره ۶۹۱۰۴ه-/ب مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۱ رییس مجلس شورای اسلامی را تایید و اعلام می نماید: «با توجه به انتفاء موضوع شکایت موجبی جهت رسیدگی به خواسته شاکی وجود ندارد».
به دلیل مشکلاتی که در خصوص مفهوم حقوق مالکانه در مصوبات رد دیون حادث شده بود، هیات وزیران ضمن تعریف مفهوم حقوق مالکانه، ۲۲ تصویب نامه از جمله تصویب نامه موضوع شکایت را در جلسه مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۱۸ به موجب مصوبه شماره ۱۵۵۸۰۸/ت ۵۲۳۰۴ ه- از زمان تصویب، لغو نمود. لازم به توضیح است با اتمام سال ۱۳۹۲ به دلیل عدم تکرار بند مربوط به تنفیذ رد دیون و از تاریخ ۱۳۹۳/۰۴/۰۱ بعد از تصویب قانون اصلاح مواد ۱ و ۶ و ۷ قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و مصوبه دویست و هفتاد و هشتمین جلسه هیات واگذاری، انتقال سهام بابت بدهی دولت به موسسات عمومی غیردولتی نیز ممنوع گردیده است. لذا هیات وزیران به منظور تعریف حقوق مالکانه و تعیین تکلیف این حقوق تصویب نامه را وضع می نماید.
دبیر هیات دولت در تاریخ ۱۳۹۴/۱۲/۲۵ طی نامه ای خطاب به وزیر امور اقتصادی و دارایی اعلام می کند؛ نظر به این که در ردیف ۱۷ جدول پیوست تصویب نامه شماره ۱۵۵۸۰۸/ت ۵۲۳۰۴ه- مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۲۶ نام شرکت ایران ایرتور و. .. به اشتباه تحریر شده است مراتب برای اصلاح اعلام میشود. اقدام دبیر هیات دولت بدین سبب است که؛ وزیر مربوطه اقدام به طرح پیشنهاد در هیات وزیران می کند لذا این نامه خطاب به وزیر امور اقتصادی و دارایی نگاشته شده تا موضوع اصلاح تصویب نامه شماره ۱۵۵۸۰۸/ت ۵۲۳۰۴ه- را در هیات وزیران مطرح نماید.
مطلبی که دبیر هیات دولت در نامه خود به وزارت امور اقتصادی و دارایی (فارغ از این که این نامه منجر به اصلاح تصویب نامه در هیات وزیران نشد) اعلام می کند موافق با واقعیت نیست. در پیش نویس تنظیم شده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی نام شرکت ایران ایرتور در جدول برای لغو مصوبه رد دیون وجود دارد لذا نمی توان پذیرفت که نام ایران ایرتور در تصویب نامه شماره ۱۵۵۸۰۸/ت ۵۲۳۰۴ه- به اشتباه تحریر شده است.
در تاریخ ۱۴۰۲/۰۹/۱۴معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی به موجب نظریه شماره ۷۴۳۵۲، در خصوص شمول قانون بودجه ۱۳۹۱ کل کشور به شرح ذیل اعلام نظریه حقوقی نموده است:
اولاً برابر جزء (۳-۲۴) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور به دولت اجازه داده شده است هرگونه سهام، سهم الشرکه، اموال، دارایی ها و حقوق مالی و نیروگاه های متعلق به خود و موسسات و شرکت های دولتی تابعه و وابسته را واگذار نماید. این حکم صرفاً شامل سهام، سهم الشرکه، اموال، دارایی ها و حقوق مالی دولت است. بنابراین سهام دولت در شرکت ها و بنگاه هایی که قبلاً آن سهام واگذار شده اند، متعلق به دولت نبوده و تخصصاً از موضوع حکم جزء (۳-۲۴) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور خارج میباشند. ثانیاً احکام و قوانین بودجه سنواتی موقتی است و برای اجراء در سال مربوطه تصویب میشود و تسری و اجرای آن در سال های بعد، بدون اجازه مقنن وجاهت قانونی ندارد. بنابراین استمرار واگذاری و رد دیون دولت که در سال ۱۳۹۱ به استناد مقرره مذکور آغاز شده و در سال ۱۳۹۲ مورد تنفیذ قرار گرفته است در سال های بعد از ۱۳۹۲ به استناد قوانین بودجه مذکور موجه نیست.
ثالثاً اصلاح اشتباهات تحریری و نیز اصلاحات تایپی و رفع اشکالات نگارشی مصوبات هیات دولت بدون دخل و تصرف در ماهیت احکام و ضوابط که اصلاح مصوبه تلقی نشود، توسط نامه اصلاحی دبیر هیات دولت بلامانع است. بدیهی است اصلاحات ماهوی این مصوبات نیازمند طی فرآیند تصویب در هیات دولت است.
نظام سیاسی و حقوقی کشور عزیزمان ایران اسلامی، به منظور شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، ارتقای کارآیی بنگاه های اقتصادی و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت های اقتصادی، همگام با سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی ابلاغی مقام معظم رهبری، خصوصی سازی را به عنوان یک اصل سرنوشت ساز در پیشرفت کشور عزیزمان تاکید کرده است. لذا قانونگذار به منظور نیل به اهداف سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و در ادامه ریل گذاری قبلی خود در قوانین برنامه های پنج ساله توسعه کشور، در تاریخ ۱۳۸۶/۱۱/۰۸ اقدام به وضع «قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی» می نماید.
در اهمیت این قانون می توان به مفاد مواد ۸۹ و ۹۲ آن اشاره کرد. قانونگذار در ماده ۸۹، این قانون را از شمول ماده ۱۶۱ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مستثنی کرده، و در ماده ۹۲، نسخ مواد این قانون را در صورتی معتبر دانسته که صریحاً و با ذکر نام و ماده مورد نظر، بی اعتباری آن در آینده مقرر شود. لذا قوانین موخر بر این قانون میبایست در اجرای این قانون وضع و اهداف قانونگذار (کاهش تصدی گری دولت در اقتصاد) را تامین نمایند.
به موجب قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، قلمرو فعالیت های اقتصادی هر یک از بخش های دولتی، تعاونی و خصوصی در کشور مان، تعیین شده است. از مواد ۲و ۳ این قانون موارد ذیل مستفاد میگردد.
بر اساس بند الف ماده ۳، مالکیت، سرمایه گذاری و مدیریت برای دولت در آن دسته از بنگاه های اقتصادی که موضوع فعالیت آن ها مشمول گروه یک ماده ۲ این قانون است به هر نحو و میزان ممنوع است و بر اساس تبصره ۱ همین بند دولت مکلف است تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ]سال۱۳۹۰[ سهام و حقوق مالکانه، حق بهره برداری و مدیریت خود را در شرکت ها، بنگاه ها و موسسات دولتی و غیردولتی را به بخش های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی واگذار نماید.
عبارات ذکر شده در سطر دوم «مستقیماً با قیمت مصوب به وزارت مذکور واگذار نماید» و سطور چهارم و پنجم «راساً به وکالت از وزارت یاد شده» و سطور ششم و هفتم «نسبت به انتقال سهام با قیمتی که به تصویب رسیده است با رعایت مقررات مربوط به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح اقدام خواهد نمود» بند ۳ تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران با موارد ذیل مغایرت دارد.
۱-۱ عبارات فوق الذکر که در مقام واگذاری سهام بنگاه ها، اموال، و دارایی های موضوع تصویب نامه که متعلق به دولت است به بخش دیگری در دولت (یعنی وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح) صورت گرفته و این امر برای شرکت های گروه یک ماده ۲ قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی به معنای تداوم مالکیت، مشارکت و مدیریت دولت محسوب شده و برای شرکت های گروه دو ماده ۲ قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی به معنی تداوم مالکیت دولت محسوب شده و در هر دو حالت مغایر با بندهای الف و ب ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی میباشد.
۲-۱ عبارات فوق الذکر که انتقال عین سهام به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح (دولت) را مقرر نموده است، با تبصره ۱ ماده ۶ قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در مغایرت میباشد.
لازم به توضیح است؛ قبل از اصلاح مواد ۱و۶ و۷ قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در تاریخ ۱۳۹۳/۰۴/۰۱تنها موردی که دولت می توانست برای تسویه بدهی های قانونی خود، عین سهام را واگذار نماید، مورد ذکر شده در تبصره ۱ ماده ۶ قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب ۱۳۸۶/۱۱/۰۸ بوده است. لذا در تاریخ تصویب نامه، دولت صرفاً برای تادیه بدهی های خود به موسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی و شرکت های تابعه و وابسته آن، می توانست عین سهام را واگذار نماید و تادیه بدهی دولت به دولت با واگذاری سهام بنگاه ها (به استثنای گروه سه ماده ۲) مجاز نبوده است. (از تاریخ ۱۳۹۳/۰۴/۰۱ واگذاری عین سهام به موسسات عمومی غیردولتی نیز ممنوع گردید.)
در صدر تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران، به جزء الف بند ۵-۳-۲۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور اشاره شده است، در حالی که از عبارت « موارد مربوط» در صدر بند ۵-۳-۲۴ و صدر قسمت (الف) آن، و مندرجات قسمت های پ و ت همان بند «مهار آب های مرزی - بابت مقاوم سازی» ملاحظه میگردد که قانونگذار در این بند درصدد معرفی و تعیین دایره شمول اشخاص طلبکار نیست و صرفاً موارد دارای اولویت را تعیین می نماید. لذا نمی توان تصویب نامه مورد شکایت را منبعث از بند ۵-۳-۲۴ قانون بودجه ۱۳۹۱ تلقی کرد. در نتیجه قانونگذار در قانون بودجه ۱۳۹۱ اجازه ای به هیات وزیران برای وضع تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ با موضوع واگذاری سهام شرکت های دولتی و خصوصی به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح نداده است.
علاوه بر عدم اختیار هیات وزیران در تصویب مصوبه فوق الذکر، موارد مغایرت آن با قانون بودجه ۱۳۹۱ عبارتند از:
مغایرت با جزء ۲-۲۴ قانون بودجه ۱۳۹۱، مغایرت با جزء ۲-۲۴ قانون بودجه ۱۳۹۱ و عدم رعایت بند ۲-۳-۲۴ قانون بودجه ۱۳۹۱
مصوبه مورد شکایت بدون رعایت بند ۲-۳-۲۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۱ تصویب شده است. مطابق این بند دولت زمانی می توانست در اجرای بند ۲۴-۳-۱ اقدام کند که سازمان حسابرسی مطالبات و تعهدات را تایید می نمود. برابر مستندات قانونی به دست آمده سازمان حسابرسی در خرداد ۱۳۹۲ مطالبات را تایید نموده است. (بعد از پایان اعتبار قانون بودجه سال ۱۳۹۱) لذا هیات وزیران در اقدامی غیرقانونی بدون رعایت بند ۲-۳-۲۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۱ مصوبه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ه- را تصویب نموده است.
همان گونه که مستحضرید؛ دولت برای پرداخت بدهی های خود ملزم به رعایت چهارچوب های قانونی است. یکی از مهم ترین این چهارچوب ها پرداخت دیون از منابع تعیین شده است و با توجه به اصل عدم صلاحیت در حقوق عمومی، باید به قدر متیقن اکتفاء نمود و نمی توان دایره منابع پرداخت را بدون حکم صریح قانونی توسعه داد و در همین راستا ماده ۶۶ برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر می دارد: «دیون دولت به دستگاه های موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور و صندوق ها و اشخاص حقوقی دولتی و عمومی به استثناء دیون مربوط به سهم قانونی دولت از حق بیمه، از محل منابع ناشی از اجرای احکام این قانون محاسبه و تهاتر میگردد».
لذا بندهای ۱ و ۳ تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران که مشعر واگذاری عین سهام شرکت ها، بابت دیون دولت به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح (دولت) میباشد مغایر با ماده ۶۶ قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (پرداخت از محل منابع) می باشد.
تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران با مبانی قانونی تشکیل شرکت های دولتی مغایرت دارد.
لذا عبارت ذکر شده در سطور اول و دوم بند ۱ تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران «همچنین وکالت از خریداران به واسطه عدم ایفای تعهدات قراردادی» که مبین واگذاری سهام بنگاهها، اموال و دارایی شرکت های خصوصی مقرر در ردیف ۱۸ الی ۲۱ جدول پیوست تصویب نامه میباشد، به دلیل ماهیت خصوصی شرکت های موضوع آن، با حکم قانونی ماده ۴ قانون محاسبات عمومی و تبصره ۱ ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری که تبدیل یک شرکت به شرکت دولتی را تنها با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز دانسته، مغایر میباشد. لذا هیات وزیران در تصویب نامه مورد شکایت برخلاف ماده ۴ قانون محاسبات عمومی و تبصره ۱ ماده ۴ قانون مدیریت خدمات کشوری و همچنین تبصره ۱ ماده ۷ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اقدام کرده است.
از طرفی دیگر چنان چه تصویب نامه مذکور، قابلیت اجرایی پیدا می کرد، در عمل تعدادی از شرکت های دولتی (ردیف های ۱ تا ۱۷) از یک وزارتخانه (دولت) منفک و به یک وزارتخانه دیگر (دولت) منتقل می شدند و وزارتخانه انتقال گیرنده (وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح) مکلف بوده تا سهام شرکت های انتقال گرفته را ]با توجه به حکم ماده ۳ قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی[ به بخش خصوصی و تعاونی (غیردولتی) واگذار نماید. بسی واضح است این نتیجه علاوه بر این که با موازین قانونی مخالف است، فایده عقلایی ندارد و در کنار تحقق یک جرم (تصرف غیرقانونی در اموال عمومی که در جزء ۳-۲۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور بدان اشاره شده است) باعث افزایش هزینه دولت (هزینه های دوبار واگذاری من جمله ارزش گذاری و. ..) می گردید. در خصوص شرکت های خصوصی (ردیف ۱۸ تا ۲۱) دولت بدون مجوز قانونی و برخلاف کلیه موازین شرعی و قانونی از جمله قاعده تسلیط و مبانی تشکیل شرکت های دولتی در اثر اجرای این تصویب نامه شرکت خصوصی را به شرکت دولتی تبدیل می کرد. (دولتی سازی)
هیات وزیران در زمان تصویب نامه مالکیتی در شرکت ایران ایرتور نداشته است. لذا اقدام هیات وزیران در واگذاری سهام شرکت ایران ایرتور که، متعلق به دولت نبوده و حقی هم در آن برای دولت متصور نبوده بر خلاف اصول کلی حقوقی میباشد.
در تاریخ تصویب نامه، سازمان خصوصی سازی مجوز قراردادی و قانونی که بتواند به موجب آن سهام شرکت ایران ایرتور را به غیر منتقل نماید، نداشته است. لذا اقدام هیات وزیران خارج از حدود و اختیارات قانونی و مغایر با اصول کلی حقوقی از قبیل تسلیط، و مواد ۶۶۰ و ۶۶۳ قانون مدنی میباشد.
سهام شرکت ایران ایرتور نه تنها مورد هدف قانونگذار در قانون بودجه سال ۱۳۹۱ نبوده بلکه به واسطه شخصیت خصوصی آن و عدم وجود هر گونه حق [وکالت] قابل اعمال در زمان تصویب قانون بودجه، قابلیت قرار گرفتن در جداول شماره ۱۷ و ۱۸ و جزء ۳-۲۴ قانون بودجه را نداشته است. نکته حایز اهمیت این که؛ قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی دولت را به خروج از عرصه فعالیت های گروه یک و دو ماده ۲ قانون مکلف کرده، و برای عدم اجرای این حکم مسیولیت کیفری نیز پیش بینی کرده حال چگونه می توان پذیرفت که دولت با وضع تصویب نامه مجدداً مالکیت یک شرکت خصوصی را برای خود حکم کند و سهم خود در اقتصاد را بدون ضرورت و مجوز قانونی افزایش دهد.
لذا در این خصوص نیز تقاضای رسیدگی و صدور حکم به ابطال بندهای ۱ و ۳ و ردیف ۱۹ جدول پیوست از تصویب نامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران از زمان تصویب را داریم."
متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:
"مصوبه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران
وزارت امور اقتصادی و دارایی- وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح
وزارت صنعت معدن و تجارت- وزارت نفت
هیات وزیران در جلسه مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۷ به استناد جزء (الف) بند (۵-۳-۲۴) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور تصویب نمود:
۱- سهام بنگاه ها، اموال و دارایی های دولت و متعلق به دولت و همچنین وکالت از خریداران به واسطه عدم ایفای تعهدات قراردادی مطابق جدول پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است، توسط سازمان خصوصی سازی پس از کسر سهام ترجیحی تا سقف مبلغ مندرج در جدول ذیل بابت رد دیون دولت به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح با رعایت بند (۲- ۳- ۲۴) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور به شرکت های تابع وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح واگذار میشود.
دستگاه بستانکار- مبلغ - میلیون ریال
وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح - ۰۰۰/۰۰۰/۶۰
.........
۳- سازمان خصوصی سازی سهام بنگاه ها، اموال و دارایی های مندرج در جدول یادشده را که قبلاً عرضه شده و فروش نرفته است مستقیماً با قیمت مصوب به وزارت مذکور واگذار نماید و برای بنگاه هایی که تاکنون برای واگذاری عرضه نشده، با رعایت شرایط عمومی واگذاری ها و راساً به وکالت از وزارت یادشده، به صورت رقابتی عرضه نموده و وجوه حاصل از آن بابت تامین دیون محقق اختصاص یابد و در صورتی که سهام عرضه شده مورد تقاضا قرار نگیرد، سازمان خصوصی سازی مستقیماً نسبت به انتقال سهام با قیمتی که به تصویب رسیده است با رعایت مقررات مربوط به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح اقدام خواهد نمود.
........
- معاون اول رییس جمهور
ردیف ۱۹ از جدول پیوست تصویب نامه مورد شکایت:
ردیف- شرکت مادرتخصصی - نام شرکت - درصد سهام قابل واگذاری - ارزش برآوردی کل سهام قابل واگذاری - ریال
۱۹ - به وکالت از خریداران - ایران ایرتور - %۲۸-۸۶ - ۷۷۶/۱۲۴/۲۴۱/۴۴۱ "
در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۴۱۵۳/۵۴۸۷۷ مورخ ۱۴۰۳/۰۴/۰۳ توضیح داده است که:
" نظر به این که در خصوص این مصوبه، پیشتر در دیوان عدالت اداری به جهت مغایرت بخشی از آن با قانون طی پرونده کلاسه ۹۲۰۰۵۳۶ طرح دعوا شده و آن مرجع، به موجب دادنامه شماره ۹۳۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۱۲۲۹ مورخ ۱۳۹۳/۰۷/۲۶، شکایت شاکی را به جهت عدم اعتبار مصوبه و بنا بر انتفاء موضوع شکایت مشمول ماده (۸۵) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری دانسته و قرار رد درخواست صادر نموده است، لذا در پرونده حاضر نیز با توجه به وحدت موضوع شکایت، رسیدگی به آن سالبه به انتفاء موضوع به نظر میرسد. بنا به مراتب فوق، تصمیم شایسته دایر بر شکایت مطروحه براساس ماده (۸۵) قانون دیوان عدالت اداری، درخواست میگردد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۰۵/۰۲ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هرچند رییس مجلس شورای اسلامی در اجرای ماده واحده قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و براساس رای شماره ۶۹۱۰۴ ه-/ب مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۱ خود اعلام کرده بود که ردیف ۱۳ جدول پیوست تصویبنامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران خلاف قانون است و سایر بندهای آن نیز مبنیاً بر ایراد وارد بر ردیف مذکور، با قانون مغایرت دارد و علی رغم اینکه این ایراد رییس مجلس با توجه به حکم مقرر در تبصره ۴ الحاقی به ماده واحده قانون نحوه اجرای اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به واسطه عدم ترتیب اثر به آن توسط هیات وزیران در مهلت مقرر، به لحاظ حقوقی باید جنبه اجرایی یافته و اصولاً به ملغی الاثر شدن مقررات مورد ایراد منتهی میشد، ولی رییس مجلس شورای اسلامی متعاقباً و براساس نامه مورخ ۱۳۹۲/۱۲/۲۶ اعلام نمود که مفاد رای شماره ۶۹۱۰۴ ه-/ب مورخ ۱۳۹۲/۱۰/۲۱ صرفاً شامل ردیف ۱۳ جدول پیوست تصویبنامه هیات وزیران بوده و به بندهای دیگر آن نباید تسری یابد و در عمل همین نامه بعدی رییس مجلس شورای اسلامی مبنای اتّخاذ تصمیم توسط مجریان امر قرار گرفته است. از سوی دیگر هرچند هیات وزیران براساس تصویبنامه شماره ۵۲۳۰۴/۱۵۵۸۰۸ ه- مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۲۶ مقرر کرده است که ردیف های ۱، ۲، ۳، ۴، ۵، ۶، ۷، ۸، ۱۰، ۱۱، ۱۲، ۱۳، ۱۴، ۱۶، ۱۷، ۱۸، ۱۹، ۲۰ و ۲۱ جدول پیوست تصویبنامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران از تاریخ تصویب لغو میشود، ولی دبیر هیات دولت متعاقباً و به موجب نامه شماره ۵۲۳۰۴/۱۶۹۴۳۳ مورخ ۱۳۹۴/۱۲/۲۵ اعلام نموده است که نام شرکت ایران ایرتور در ردیف ۱۷ جدول پیوست تصویبنامه شماره ۱۵۵۸۰۸/۵۲۳۰۴ ه- مورخ ۱۳۹۴/۱۱/۲۶ هیات وزیران به اشتباه درج شده و اصلاح میگردد و با وجود اینکه این اقدام دبیر هیات دولت ظاهراً در چهارچوب اعمال صلاحیت مشخصی صورت نگرفته، ولی در عمل نیز مورد ایراد دولت واقع نشده و مبنای اقدامات بعدی دولت قرار گرفته است و در نتیجه، مجموعه موارد مزبور بیانگر این واقعیت است که مقررات مورد شکایت (شامل بندهای ۱ و ۳ و ردیف ۱۹ جدول پیوست تصویبنامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران) از نظر رییس مجلس و دولت در حال حاضر لازم الاجرا است و همین موضوع یعنی برخورداری مقررات یادشده از جنبه اجرایی، موجب طرح شکایت به خواسته ابطال این مقررات شده است و لذا هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر این اساس که بندهای ۱ و ۳ و ردیف ۱۹ جدول پیوست تصویبنامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران در حال حاضر دارای حیات حقوقی است، شکایت مطروحه به خواسته ابطال مقررات یادشده را قابل رسیدگی تشخیص میدهد.
ب. در ماهیت امر، اولاً مستند اصلی وضع تصویبنامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران (آنگونه که در صدر این تصویبنامه ذکر شده)، جزء (الف) بند ۳-۲۴ از قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور است و برمبنای جزء مذکور مقرر شده است که: «به دولت و دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (۵) قانون محاسبات عمومی اجازه داده میشود با رعایت قوانین و مقررات مربوطه در سقف سیصد و سی و پنج هزار میلیارد (۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۳۳۵) ریال با فروش سهام، سهمالشرکه، اموال، دارایی ها و حقوق مالی و نیروگاه های متعلّق به دولت و موسسات و شرکت های دولتی تابعه و وابسته، منابع حاصله را به حساب خاصی نزد خزانه واریز نمایند...» و با وجود حکم قانونی فوق الذکر، هیات وزیران در بندهای ۱ و ۳ تصویبنامه مورد شکایت به توسعه حکم مقرر در بند ۳-۲۴ از قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور اقدام نموده و مقرر کرده است که: «سهام بنگاه ها، اموال و دارایی های دولت و متعلّق به دولت و همچنین وکالت از خریداران به واسطه عدم ایفای تعهدات قراردادی مطابق جدول پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است، توسط سازمان خصوصی سازی پس از کسر سهام ترجیحی تا سقف مبلغ مندرج در جدول ذیل بابت رد دیون دولت به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح با رعایت بند (۲- ۳- ۲۴) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور به شرکت های تابع وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح واگذار میشود» و «سازمان خصوصی سازی سهام بنگاه ها، اموال و دارایی های مندرج در جدول یادشده را که قبلاً عرضه شده و فروش نرفته است مستقیماً با قیمت مصوب به وزارت مذکور واگذار نماید و برای بنگاه هایی که تاکنون برای واگذاری عرضه نشده، با رعایت شرایط عمومی واگذاری ها و راساً به وکالت از وزارت یادشده، به صورت رقابتی عرضه نموده و وجوه حاصل از آن بابت تامین دیون محقّق اختصاص یابد و در صورتی که سهام عرضه شده مورد تقاضا قرار نگیرد، سازمان خصوصی سازی مستقیماً نسبت به انتقال سهام با قیمتی که به تصویب رسیده است با رعایت مقررات مربوط به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح اقدام خواهد نمود» و در نتیجه، عبارت «به وکالت از خریداران» در بند ۱ تصویبنامه مورد اعتراض که در جریان وضع حکم مقرر در بند ۳ تصویبنامه مذکور نیز مبنا قرار گرفته، موردی است که دولت علاوه بر موارد مقرر در بند ۳-۲۴ از قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور (یعنی سهام، سهم الشرکه، اموال، دارایی ها و حقوق مالی و نیروگاه های متعلّق به دولت و موسسات و شرکت های دولتی تابعه و وابسته) آن را نیز به مواردی افزوده است که اجازه واگذاری سهام آنها را به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح دارد و به بیان روشن تر، هیات وزیران از این طریق دایره شمول حکم قانونگذار را توسعه داده است و در نتیجه عبارت «وکالت از خریداران» در بند ۱ تصویبنامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران و همچنین آن قسمت از بند ۳ تصویبنامه مذکور که مبتنی بر عبارت یادشده تنظیم گردیده، به دلیل توسعه حکم قانونگذار خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است. ثانیاً فعالیت شرکت های هواپیمایی (جز در حوزه حاکمیتی مربوط به این موضوع یعنی سازمان هواپیمایی کشوری) جزو فعالیت های اقتصادی گروه دوم در ماده ۲ قانون اجرای سیاست های کلّی اصل چهل و چهارم قانون اساسی است و دولت مکلّف است تا ۸۰ درصد سهام خود را در این حوزه به بخش غیردولتی واگذار نماید. بر همین اساس هیات وزیران برمبنای تصویبنامه شماره ۸۵۴۱۵/ت ۳۸۲۱۷ ه- مورخ ۱۳۸۶/۰۸/۱۸ مقرر نموده است که سهام شرکت های هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (هما) و ایران ایرتور از شرکت های زیرمجموعه وزارت راه و ترابری از طریق بورس در سال ۱۳۸۷ واگذار گردد و هیات واگذاری نیز در تاریخ ۱۳۸۹/۰۸/۲۲ با واگذاری سهام شرکت ایران ایرتور موافقت کرده و در نهایت سهام این شرکت در تاریخ ۱۳۸۹/۱۲/۰۷ طی قراردادی به شرکت های هسایار، احیاء صنایع خراسان و کارکنان این شرکت فروخته شده و لذا در تاریخ ۱۳۸۹/۱۲/۰۷ مالکیت شرکت ایران ایرتور به بخش خصوصی واگذار گردیده است. با این حال، هیات وزیران در تاریخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ به وضع مقررات مورد شکایت در این پرونده اقدام کرده و به موجب جزیی از ردیف ۱۹ جدول پیوست تصویبنامه مورد اعتراض، سهام شرکت ایران ایرتور را بابت رد دیون به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح واگذار کرده است که این اقدام از این جهت خلاف قانون است که با توجه به عدم مالکیت دولت بر شرکت ایران ایرتور، تنها مستند حقوقی هیات وزیران برای انجام این کار همان احکام مقرر در بندهای ۱ و ۳ از تصویبنامه مورد شکایت (مبنی بر صلاحیت دولت برای فروش اموال خریداران به وکالت از آنها در صورت عدم ایفای تعهدات ایشان) بوده که به شرحی که گذشت این احکام به دلیل توسعه حکم قانونگذار خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و به دلیل مغایرت با قانون و مستند به حکم مقرر در اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران قابلیت استناد توسط قضات هیات عمومی دیوان عدالت اداری را ندارد. در نتیجه با توجه به اینکه آنچه که قانونگذار در بند ۳-۲۴ از قانون بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور واگذاری سهام آن را به وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلّح از بابت تادیه دیون دولت مجاز اعلام کرده، فروش سهام، سهم الشرکه، اموال، دارایی ها و حقوق مالی و نیروگاه های متعلّق به دولت و موسسات و شرکت های دولتی تابعه و وابسته است و بنا به شرحی که ارایه شد دولت در زمان وضع تصویبنامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ مالکیتی بر شرکت ایران ایرتور نداشته و در واقع مالکیت این شرکت را در تاریخ ۱۳۸۹/۱۲/۰۷ به بخش خصوصی واگذار کرده است، بنابراین ذکر نام «شرکت ایران ایرتور» در ردیف شرکت هایی که دولت سهام آنها را در راستای رد دیون به وزارت دفاع واگذار مینماید، با توجه به محرز شدن این موضوع که ذکر عبارت «به وکالت از خریداران» در تصویبنامه مورد شکایت خلاف قانون بوده، هیچگونه مبنای قانونی نداشته و با اصل تسلیط و اصل چهل و هفتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که براساس آن مالکیت مشروع باید محترم شمرده شود، مغایرت دارد و با توجه به مراتب فوق، عبارت «به وکالت از خریداران» در بند ۱ و آن قسمت از بند ۳ تصویبنامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران که مبتنی بر وجود عبارت فوق تعیین تکلیف کرده و همچنین آن قسمت از ردیف ۱۹ جدول پیوست تصویبنامه شماره ۶۳۱۶۵/ت ۴۸۴۸۵ ه- مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ هیات وزیران که براساس آن «شرکت ایران ایرتور» در ردیف شرکت هایی قرار گرفته که دولت سهام آنها را در راستای رد دیون خود به وزارت دفاع واگذار مینماید، خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۰۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری