رای شماره ۱۴۱۳ مورخ ۱۴۰۰/۰۶/۰۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۱۳

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۰۶/۰۲

شماره پرونده: ۹۸۰۴۱۰۶

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت حمل و نقل بزرگ سپهر

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۵-۲۱/۵/۱۳۹۷ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۵-۲۱/۵/۱۳۹۷ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«کانون انجمن های صنفی شرکت های حمل و نقل کالا، که بر اساس ماده ۱۳۱ قانون کار به وجود آمده برای دفاع از منافع صنفی اعضا، به طور غیرقانونی اقدام به انعقاد قرارداد بیمه تکمیلی رانندگان کامیون در کل کشور با شرکت آتیه سازان حافظ نموده به شماره ۹-۱۴/۵/۱۳۹۷؛ در صورتی که اصولاً رانندگان عضو این کانون نمی‌باشند و برای خود انجمن وکانون جداگانه کارگری دارند. شورای عالی هماهنگی ترابری کشور در تاریخ ۲۱/۵/۱۳۹۷ (یعنی ۷ روز بعد از امضا آن قرارداد غیرقانونی) طبق مصوبه شماره ۲۰۵ شرکت‌های حمل و نقل را موظف به پرداخت حق بیمه مترتب بر این قرارداد، نموده و در واقع به یک قرارداد غیرقانونی وجهه رسمی و قانونی داده و شرکت ها موظف شده اند حق بیمه قراردادی را که غیرقانونی است بپردازند و اگر نپردازند، مدیران میانی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای با استفاده از « فورس حکومتی» آنها را به تعطیلی می کشانند زیرا عدم صدور حواله بارنامه به معنی تعطیل شدن یک شرکت است.

از نکات جالب توجه اینکه: ۱- طبق نامه شماره ۴۴۷۹۱/۴۰۱/۹۷-۶/۶/۱۳۹۷ بیمه مرکزی، شرکت آتیه سازان حافظ تحت نظر بیمه مرکزی فعالیت نمی‌نماید و فعالیت آن به عنوان بیمه گر در بخش بیمه تکمیلی، فاقد مجوز قانونی است. ۲- طبق نامه ۲۱/۱۱/۱۳۹۷ مدیرکل سازمان های کارگری و کارفرمایی وزارت کار، کانون شرکت‌های حمل و نقل کالا و شرکت آتیه سازان حافظ، فاقد صلاحیت در زمینه انعقاد چنین قراردادی می‌باشند. ۳-روزانه صدها میلیون تومان پول به دستور مدیران کل استانی، توسط شرکت های حمل و نقل بایستی به حساب کانون- شرکت آتیه سازان حافظ واریز شود، در صورتی که هیچ نوع کنترلی بر آن ندارند.»

شاکی در پاسخ به اخطار رفع نقص به موجب لایحه شماره ۲۸۰۱/۹۹-۵/۱/۱۳۹۹ اعلام کرده است که:

«هیچ قانونی وجود ندارد که بیمه تکمیلی درمان را اجباری کرده باشد و شورای عالی هماهنگی ترابری کشور در مقام قانونگذاری نیست. در عین اینکه طبق اصل ۲۶ قانون اساسی، عضویت در کانون اختیاری است، شرکت ها چه الزامی به تبعیت از قراردادهای غیر قانونی آن دارند؟ کانون صنفی انجمن های کارفرمایی شرکت های حمل و نقل که بر اساس ماده ۱۳۱ قانون کار به صورت داوطلبانه و برای دفاع از منافع صنفی اعضا شکل گرفته، نه فضولتاً، نه نیابتاً و نه وکالتاً حق نداشته که از طرف این شرکت و سایر شرکت های حمل و نقل چنین قرارداد تعهدآوری را امضا کند. حال که از طرف خود امضا کرده، خودش هم باید حق بیمه را بپردازد. شورای عالی هماهنگی ترابری کشور با این مصوبه خود، با اجباری کردن پرداخت حق بیمه این قرارداد غیرقانونی توسط شرکت ها، به آن وجهه قانونی داده است. مبلغ حق بیمه اخذ شده از شرکت ها در یک سال و نیم گذشته چندین بار تغییر کرده به نحوی که با یک حساب سرانگشتی، در سال دوم قرارداد (یعنی از مرداد ۱۳۹۸ تا مرداد ۱۳۹۹) حدود ۷۰ میلیارد تومان اضافه بر مبلغ قرارداد از شرکت ها اخذ می‌شود و معلوم نیست این پول کجا می رود. رانندگان و کامیون‌داران که عموماً به صورت خویش فرما هستند و تابع قانون تامین اجتماعی می‌باشند، اگر مایل به بیمه تکمیلی درمان وعمر باشند، باید خود اقدام کنند و کانون مذکور در این زمینه هیچ سمتی ندارد. مزید بر آن که هیچ رابطه کارگری و کارفرمایی بین شرکت های حمل و نقل و کامیونداران و رانندگان وجود ندارد.» متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

« ۲- پیشنهاد سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای در مورد برقراری پوشش بیمه تکمیلی رانندگان بخش بار برون شهری مطرح گردید و با توجه به گزارش دبیرخانه شورا مبنی بر توافق انجام شده بین سازمان یاد شده و کانون انجمن های صنفی شرکت ها و موسسات حمل و نقل داخلی کالا، به شرح زیر به تصویب رسید: « کلیه شرکت‌ها و موسسات حمل بار برون شهری موظفند در موارد انعقاد قرارداد بیمه تکمیلی رانندگان از سوی تشکل‌های صنفی کشوری یا استانی شرکت های مذکور، نسبت به پرداخت سهم حق بیمه مربوطه اقدام نمایند.»

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۷۳۰/۲۷۷۷۹-۲۴/۳/۱۳۹۹ به طور خلاصه توضیح داده است که:

«الف) مبانی قانونی مصوبه ۲۰۵: طبق بند (الف) ماده ۲ آیین‌نامه ترکیب شورای عالی هماهنگی ترابری کشور، بررسی و تصویب ضوابط پیشنهادی وزارت راه و ترابری در مورد روابط بین موسسات ترابری و کامیونداران و اتوبوس داران به شورای مذکور محول گردیده است و آن شورا نیز طبق صلاحیت خود اقدام به تصویب بند ۲ مصوبه ۲۰۵ نموده است و در نهایت با انعقاد قرارداد بین کانون انجمن های صنفی کارفرمایان موسسات و شرکت های حمل و نقل کالاهای داخلی کشور و شرکت بیمه آتیه سازان حافظ، بیمه تکمیلی رانندگان عملیاتی شده است.

ب) عدم انطباق خواسته ستون دادخواست با مندرجات آن: شاکی درخواست ابطال بند ۲ مصوبه ۲۰۵ را کرده است، اما در شرح شکایت خود، دلیلی دال بر غیرقانونی بودن مصوبه مذکور یا صلاحیت شورای عالی هماهنگی ترابری در تصویب آن را ارائه نکرده و صرفاً به نحوه اجرا و انتخاب شرکت بیمه گر بیمه تکمیلی رانندگان و مواردی از این قبیل اشاره کرده است. حال آن که نحوه اجرای مقررات نمی توانند منجر به ابطال آن شوند.

ج) پاسخ به اظهارات شاکی: شرکت بیمه آتیه سازان حافظ، زیر مجموعه سازمان بیمه سلامت ایران (با تامین از محل منابع مربوط) می‌باشد و در چارچوب قوانین از جمله قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی و طبق اساسنامه خود از سال ۱۳۸۰ در حوزه بیمه های تکمیلی درمان فعالیت می‌نماید. سازمان دخالتی در تعیین محاسبه مبالغ واریزی بابت بیمه تکمیلی رانندگان ندارد. این مبالغ طبق هماهنگی به عمل آمده بین «کانون انجمن های صنفی کارفرمایان موسسات و شرکت های حمل و نقل کالای داخلی کشور» و «شرکت بیمه آتیه سازان حافظ» از محل درآمد موسسات و شرکت های حمل و نقل بوده و طبق مصوبه در سامانه مدیریتی کنترل بارنامه از ۱۵/۵/۱۳۹۷ محاسبه می‌شود.

شاکی بیان کرده که مدیرکل سازمان های کارگری و کارفرمایی وزارت کار، کانون شرکت های حمل و نقل کالا را فاقد صلاحیت در زمینه انعقاد قرارداد بیمه تکمیلی دانسته است. ولی با توجه به اینکه هر صنفی طبق ماده ۱۳۱ قانون کار و اساسنامه خود فعالیت می کند، بنابراین اگر مدیرکل مذکور دلیلی بر این مدعا دارد باید ارائه نماید. شاکی مدعی شده که بیمه گر طرف قرارداد مجوز فعالیت از متولی کار را ندارد. حال آن که (همان طو رکه ذکر شد) بیمه گر از شرکت های زیرمجموعه بیمه سلامت ایران بوده و در چارچوب قوانین و مقررات فعالیت می‌کند. شاکی بیان کرده که عدم پرداخت حق بیمه رانندگان توسط شرکت های حمل و نقل منجر به غیرفعال شدن و تعطیلی شرکت های حمل و نقل می‌شود، حال آن که نامه مورد استناد شاکی (نامه مورخ ۱۹/۶/۱۳۹۷ معاونت حمل و نقل سازمان) صرفاً جنبه اطلاع رسانی داشته و نامه مورخ ۱۴/۹/۱۳۹۷ نیز صرفاً یادآوری می کند که عدم پرداخت حق بیمه به علت اینکه بارنامه های شرکت های حمل و نقل به صورت سیستمی صادر می‌شود باعث اختلاف در سیستم صدور بارنامه شده و صدور آن را امکان ناپذیر می‌نماید. در سال ۱۳۸۹ نیز بین کانون انجمن‌های صنفی کارفرمایان موسسات و شرکت های حمل و نقل داخلی کالای کشور و بیمه ایران، قرارداد بیمه تکمیلی منعقد شده بود. در آنجا کانون مذکور به عنوان کارگزاری عمل می‌کرد، ولی در قآرارداد جدید عنوان کارگزاری از آن سلب شده است و شاید یکی از دلایل بروز اعتراض همین موضوع باشد اما این قضیه مربوط به رابطه قراردادی کانون مذکور و شرکت بیمه می‌باشد. شایان ذکر است که سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای دارای شخصیت حقوقی می‌باشد و طبق تصویب نامه شورای عالی اداری به شماره ۵۸۸۲۷۱-۶/۴/۱۳۹۵) کلیه اختیارات مربوط به معاونت راهداری نیز به سازمان مذکور منتقل شده است.»

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی ارجاع شد و هیات مذکور پس از انجام بررسی های لازم، به موجب دادنامه شماره ۱۳۳۳-۳۰/۱۰/۱۳۹۹، بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۵ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. متعاقباً دادنامه مذکور در تاریخ ۱۹/۱۱/۱۳۹۹ به شرح زیر مورد اعتراض رئیس دیوان عدالت اداری قرار گرفت:

«به موجب نامه معاون حمل ونقل سازمان راهداری به اعضای هیات عامل به شماره ۷۴/۱۲۰۲۶۶-۱۴/۹/۱۳۹۷، مبالغ حق بیمه مربوط به بیمه تکمیلی رانندگان بخش کالا، از محل درآمد موسسات و شرکت های حمل و نقل می‌باشد و شرکت ها باید نسبت به پرداخت آن اقدام نمایند. در حالی که در رای مورد اعتراض، خلاف این تکلیف استدلال شده است.

۲- مطابق قوانین تجویز انعقاد قرارداد نباید موجب تکلیف به شرکت‌های حمل‌ونقل گردد. اما عدم تکلیف شرکت های حمل ونقل به انعقاد قرارداد، مجوز قانونی می خواهد که در موضوع مفقود است.

۳- پرداخت حق بیمه تکمیلی درمان طبق هیچ یک از قوانین بیمه کشور بر کارفرمایان تکلیف نشده است و باید بیمه شده اقدام به پرداخت حق بیمه مذکور نماید، مگر اینکه دستگاه اداری دارای ردیف بودجه مربوطه باشد، که شرکت های خصوصی از این امر بهره مند نبوده و اعتباری در این مورد دریافت نمی‌کنند تا در ازای آن اقدام به پرداخت حق بیمه تکمیلی درمان نمایند.

۴- مطابق مقررات، شورای عالی ترافیک اجازه دخالت در امور قراردادهای بیمه‌ای که دارای قوانین و مقررات خاص هستند، ندارد و تکلیف به پرداخت، نیازمند نص قانونی می‌باشد؛ حال آن که در رای مورد اعتراض به صورت استنباطی چنین امری بیان شده است، که با توجه به مدلول و منطوق متن مصوبه، چنین اختیاری حاصل نمی گردد.»

پس از ارجاع پرونده به هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی و رسیدگی مجدد در این هیات، متعاقب صدور نظریه، موضوع به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲/۶/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

صرف نظر از آثار مناسب توسعه قراردادهای بیمه تکمیلی که در راستای گسترش بیشتر حمایتهای بیمه‌ای منعقد می‌شود، انعقاد قراردادهای مزبور جنبه اجباری ندارد و هرچند براساس بند ۲۶ ماده ۵ اساسنامه کانون انجمنهای صنفی کارفرمایی موسسات و شرکتهای حمل و نقل داخلی کالای کشور مصوب ۱۰/۲/۱۳۹۲، «عقد هرنوع قرارداد در قالب انواع توافقات خصوصی و یا جمعی و عقود شرعی معین و غیرمعین اعم از خرید، فروش، صلح، اجاره و...» جزء وظایف و اختیارات کانون انجمنهای صنفی کارفرمایان، موسسات و شرکتهای حمل‌ و نقل داخلی کالای کشور است، ولی وجود صلاحیت فوق مجوزی برای شورای عالی هماهنگی ترابری کشور ایجاد نمی‌کند تا در فرض انعقاد قرارداد بیمه تکمیلی رانندگان توسط تشکلهای صنفی کشوری یا استانی شرکتهای مذکور، شرکتها و موسسات حمل بار برون شهری را موظّف به پرداخت سهم حق بیمه تکمیلی رانندگان نماید. بنا به مراتب فوق، اطلاق حکم مقرر در بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۵-۲۱/۵/۱۳۹۷ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور در حدی که ناظر بر الزام شرکتهای حمل و نقل به پرداخت حق بیمه تکمیلی رانندگان از محل منابع شرکتهای مذکور است، خارج از حدود اختیار شورای عالی هماهنگی ترابری کشور بوده و در نتیجه رای شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۳۳۳-۳۰/۱۱/۱۳۹۹ هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری که در مقام رد شکایت مطروحه به خواسته ابطال بند فوق صادر شده، مستند به بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ نقض می‌گردد و بر همین اساس اطلاق بند ۲ مصوبه شماره ۲۰۵ مورخ ۲۱/۵/۱۳۹۷ شورای عالی هماهنگی ترابری کشور مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

حکمتعلی مظفری- رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری