رای شماره ۱۴۱۴ مورخ ۱۳۹۸/۰۷/۰۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۴۱۴
تاریخ دادنامه: ۹؍۷؍۱۳۹۸
شماره پرونده: ۹۶؍۶۳۵
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم ها زهرا و زهره قادری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شصت و چهارمین جلسه رسمی مورخ ۱۳۸۶/۰۸/۰۶ شورای اسلامی شهر قم در خصوص «صورتجلسه کمیسیون تعیین بهای خدمات تفکیک اراضی موضوع اصلاح تبصره های ۱ و ۲ ماده ۶-۲۴ تعرفه عوارض مصوب ۱۳۸۵/۰۶/۰۸ شورای اسلامی شهر قم»
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شصت و چهارمین جلسه رسمی مورخ ۶؍۸؍۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر قم در خصوص «صورتجلسه کمیسیون تعیین بهای خدمات تفکیک اراضی موضوع اصلاح تبصره های ۱ و ۲ ماده ۶-۲۴ تعرفه عوارض مصوب ۸؍۶؍۱۳۸۵ شورای اسلامی شهر قم» را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« احتراماً بدین وسیله به استحضار می رساند اینجانبان زهره قادری و زهرا قادری طبق سند شماره ۶۵۰۰۸۶ الف۸۹ به پلاک ثبتی ۱۰۷۳؍۵۹۴؍۱۰۴۹۳ مالک به قطعه زمین به مساحت ۲۵؍۱۴۷ متر واقع در بخش یک قم ساکن می باشیم جهت اخذ پروانه ساختمانی به شهرداری مراجعه نمودیم پس از محاسبه عوارض متوجه شدیم به جز عوارض مربوطه مبلغی به عنوان کمیسیون توافقات به مبلغ ۰۰۰؍۶۴۵؍۲۲ میلیون تومان معادل دویست و بیست و شش میلیون و چهارصد و پنجاه هزار ریال به عنوان عوارض بهای خدمات است که باید پرداخت شود. از چگونگی موضوع سوال نمودیم که اعلام شد با توجه به اینکه پلاک ثبتی مذکور به قطعات مختلف تقسیم شده سهم شهرداری به میزان ۵۰% کل ملک پرداخت نشده لذا طبق نظر کمیسیون توافقات شهرداری که به صورت پیشنهاد به شورای اسلامی فرستاده شده و تصویب شده است که مبلغی با ضریب p ۵۰ به عنوان بهای خدمات ناشی از تفکیک پرداخت شود که بالغ بر ۰۰۰؍۴۵۰؍۲۲۶ ریال میباشد که اینجانبان نیز مطلع نبودیم که این مصوبه برخلاف قانون بوده و طی فیش شماره ۹۴۱۲۰۱۹۶۶ آن مبلغ مذکور را پرداخت نمودیم. شورای اسلامی شهر قم مصوبه ای تصویب کرده است که هیچ گونه توجیه قانونی ندارد که طی آرای متعدد وحدت رویه و نظر هیات عمومی (نظریه وحدت رویه و اینکه مطابق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ اخذ هرگونه وجه کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه های شماره ۴۹۲-۴؍۱۱؍۱۳۸۹، ۴۵۹-۲۰؍۱؍۱۳۸۹، ۳۹۳-۲۹؍۹؍۱۳۸۹، ۲۱۸-۹؍۱؍۱۳۸۷، ۹۶۱-۱۱؍۹؍۱۳۸۰ مصوبات شوراهای اسلامی تعدادی از شهرهای کشور مبنی بر دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن به ازای هزینه خدمات تفکیک و افراز را ابطال کرده است، بنابراین با توجه به حکم قانونی یاد شده و با وحدت ملاک از آراء مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری با استناد به بند ۱ ماده ۱۹ و ۴۹ قانون دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه مورد اعتراض که متضمن دریافت قسمتی از اراضی مورد درخواست تفکیک است رای می دهد) در حالی که شهرداری پس از تفکیک طبق ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها فقط مالک شوارع ناشی از تفکیک میباشد و لاغیر با عنایت به اینکه طبق دادنامه ۲۸۳۰-۱۵؍۱۰؍۱۳۸۵ به کلاسه پرونده های ۹۴۰۴۰۵-۹۴۱۳۱۱ شعبه ۳۰ و دادنامه شماره ۱۴۸۰-۸؍۶؍۱۳۹۵ به کلاسه پرونده ۹۴۰۷۰۵ شعبه ۳۱ که رای به نفع شاکیان صادر کرده است در حالی که قاضی شعبه ۳۳ در دادنامه شماره ۲۲۷۳-۱۴؍۷؍۱۳۹۵ به شماره پرونده ۹۴۲۰۶۰ رای به قرار عدم صلاحیت صادر کرده است و تعارض آراء محرز است و طبق ماده ۸۹ قانون دیوان عدالت اداری هرگاه در موارد مشابه، آراء متعارض از یک یا چند شعبه دیوان صادر شده باشد، رئیس دیوان عدالت اداری موظف است به محض اطلاع موضوع را ضمن تهیه و ارائه گزارش در هیات عمومی دیوان مطرح نماید. هیات عمومی پس از بررسی و احراز تعارض و اعلام رای صحیح نسبت به صدور رای اقدام مینماید این رای برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است. اثر آراء وحدت رویه مذکور نسبت به آینده است و موجب نقض آراء سابق نمی شود لکن در مورد احکامی که در هیات عمومی مطرح و غیر صحیح تشخیص داده شده شخص ذینفع ظرف یک ماه از تاریخ درج رای در روزنامه رسمی حق تجدیدنظر خواهی را دارد. در این صورت پرونده به شعبه تجدیدنظری که قبلاً در پرونده دخالت نداشته ارجاع میشود و شعبه مذکور موظف به رسیدگی و صدور رای بر طبق رای مزبور است. حال با توجه به اینکه زمین فوق ۵۸؍۳۳۶۳۸ مترمربع بوده که تقریباً ۹۵۰۰ متر در مسیر کوچه و خیابان قرار گرفته و مابقی آن به ۱۶۳ قطعه تفکیک شده است. تقاضای رای وحدت رویه را داریم به این دلیل که ۱۶۰ نفر دیگر حق آنها ضایع شده و بتوانند با رای وحدت رویه و جهت جلوگیری از اطاله دادرسی و به نتیجه رسیدن سریع که باعث احقاق حق آنها گردد. با توجه به آراء وحدت رویه به شماره دادنامه های ۷۵۷-۳۰؍۹؍۱۳۹۵ به کلاسه پرونده ۶۶۵، ۷۵۳-۳۰؍۹؍۱۳۹۵ به کلاسه پرونده ۶۲۵ تقاضای اعمال ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ را داریم (چنانچه مصوبه ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده ۸۳ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در هیات عمومی مطرح مینماید.) علی ای حال با عنایت به مراتب فوق از ریاست دیوان تقاضای رسیدگی و ایجاد رای وحدت رویه و صدور رای مبتنی بر ابطال مصوبه شصت و چهارمین جلسه شورای اسلامی شهر قم و صورتجلسه تفکیک اراضی به شماره ۲۰۶۰۸؍۱-۱۹؍۷؍۱۳۸۶ را داریم. لازم به ذکر است پلاک ثبتی فوق قبلاً فرعی آن ۳۰ الی ۳۶؍۱۰۴۹۳ بوده است که سازمان ثبت اسناد فرعی آن را تغییر داده است. با عنایت به دادنامه شماره ۲۲۷۳-۱۴؍۷؍۱۳۹۵ شعبه ۳۳ به شماره بایگانی ۹۴۲۰۶۰ که پرونده اینجانبان در آن شعبه مطرح بوده و قاضی پرونده نسبت به درخواست ابطال مصوبه و استرداد وجه پرداختی بهای خدمات قرار عدم صلاحیت را صادر کرده است در حالی که طبق ماده ۳۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اگر ضمن یک دادخواست شکایات متعدد مطرح شود که با یکدیگر ارتباط نداشته باشد (ابطال مصوبه استرداد وجه پرداختی) شعبه دیوان نتواند ضمن یک دادرسی به آنها رسیدگی کند شکایات مطرح شده را به صورت جداگانه رسیدگی می کند و به آنچه که صلاحیت ندارد قرار عدم صلاحیت صادر نماید در صورتی که نسبت به ابطال مصوبه، قاضی می توانست به پرونده ورود نماید. لازم به ذکر است که بابت پرداخت بهای خدمات هیچ گونه توافق و یا قراردادی وجود ندارد که قاضی به آن اشاره کرده است لذا مستدعی است از مقام ریاست دیوان تقاضای رسیدگی مجدد به پرونده اینجانبان و اعمال ماده ۹۲ قانون تشکیلات وآیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبذول گردد.
متن مصوبه مورد اعتراض جناب آقای احمد بافنده شهرداری قم: احتراماً عطف به لایحه شماره ۳۲۷۰۴-۲۸؍۷؍۱۳۸۶ موضوع درخواست تصویب ضریب پیشنهادی کمیته مقرر در تبصره های ۱ و ۲ اصلاحی ماده ۶-۲۴ تعرفه عواض مصوب ۵؍۶؍۱۳۸۵ در خصوص بهای خدمات ناشی از تفکیک پلاک ثبتی شماره ۳۰ الی ۳۷؍۱۰۴۹۳ اصلی بخش یک قم که در جلسه مورخ ۳؍۸؍۱۳۸۶ کمیسیون برنامه و بودجه و حقوقی مطرح و مورد تایید قرار گرفته بود موضوع جهت تصویب نهایی در شصت و چهارمین جلسه رسمی و علنی روز یکشنبه مورخ ۶؍۸؍۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر مقدس قم که به صورت عادی در محل سالن جلسات شورای اسلامی شهر مقدس قم تشکیل گردید مطرح پس از ارائه گزارش مخبر کمیسیون مذکور به بحث و تبادل نظرات و استماع پیشنهادات و بررسیهای لازم و اعلام کفایت مذاکرات موضوع به رای گذاشته شد. در نتیجه پیشنهاد مذکور به شرح یک برگ تصویر صورتجلسه شماره ۰۶۰۰؍۲؍۱-۱۹؍۷؍۱۳۸۶ با تعیین ضریب پنجاه به ازای هر مترمربع از پلاک فوق به عنوان بهای خدمات به انفاق آراء اعضاء حاضر در جلسه به تصویب رسید و مقرر شد شهرداری قم با رعایت کامل موازین قانونی به ویژه در نظر گرفتن ضوابط و آییننامه مالی شهرداریها اتفاق آراء اعضاء حاضر در جلسه به تصویب رسید و مقرر شد شهرداری قم با رعایت کامل موازین قانونی به ویژه در نظر گرفتن ضوابط و آییننامه مالی شهرداریها نسبت به اجرای مصوبه اقدام نماید.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:
« بسمه تعالی
صورتجلسه کمیسیون تعیین بهای خدمات تفکیک اراضی موضوع اصلاح تبصره های ۱ و ۲ ماده ۶-۲۴ تعرفه عوارض مصوب ۸؍۶؍۱۳۶۵
در روز چهارشنبه مورخ ۱۸؍۷؍۱۳۸۶ کمیته موضوع تبصره ۲ اصلاحی ماده ۶-۲۴ تعرفه عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر قم به منظور تخاذ تصمیم و تعیین ضریب بهای خدمات ناشی از تفکیک پلاک ثبتی ۳۰ الی ۳۷؍۱۰۴۹۳ اصلی بخش یک قم با حضور امضا کنندگان ذیل تشکیل شده است.
با عنایت به درخواست مالکین مثبوت به شماره ۳۸۶۰۲-۳۰؍۱۰؍۱۳۸۶ مبنی بر اعلام تمایل جهت پرداخت بهای خدمات ناشی از تفکیک پلاک ثبتی فوق الذکر و ملاحظه گزارش مشروح منطقه به شماره ۲۰۴۶۱؍۱-۱۸؍۷؍۱۳۸۶ شهرداری قم از وضعیت پلاک ثبتی مذکور تصمیم کمیته به شرح ذیل اعلام میگردد:
تصمیم کمیته:
نظر به اینکه پلاک ثبتی ۳۰ الی ۳۷؍۱۰۴۹۳ اصلی بخش یک قم در تاریخ قبل از سال ۱۳۸۶ قطعه بندی گردیده و میزان ۱۰۰ درصد برابر مستندات و مدارک رسمی به غیر واگذار گردیده است و با عنایت به اینکه برابر نامه شماره نقشه تایید شده مورخ سال ۱۳۸۳ حوزه معاونت شهرسازی و معماری، شوارع و معابر پلاک مذکور مغایرت اساسی با طرح تفصیلی ندارد و در نتیجه شرایط مقرر در تبصره ۱ اصلاحی ماده ۶-۲۴ تعرفه عوارض و بهای خدمات محرز و مسلم میباشد، لذا با در نظر گرفتن موقعیت ملک و قیمت منطقه ای و قیمت روز آن ضریب ۵۰- p به منظور محاسبه بهای خدمات ناشی از تفکیک پلاک فوق تعیین و اعلام میگردد. این ضریب پس از تصویب شورای اسلامی شهر قابل اجرا میباشد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره ۸۰۷۱؍د-۱۷؍۱۰؍۱۳۹۶ توضیح داده است که:
« مدیر دفتر محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
با احترام عطف به کلاسه پرونده ۹۶؍۶۳۵ موضوع دادخواست خانم ها زهره و زهرا قادری مبنی بر درخواست ابطال مصوبه شصت و چهارمین جلسه شورای اسلامی شهر قم و صورتجلسات آن به استحضار می رساند: ۱- نامبردگان دادخواستی عیناً با همین مضمون به خواسته ابطال مصوبه شصت و چهارمین جلسه شورای اسلامی شهر قم تقدیم شعبه ۱۲ دیوان عدالت اداری نمودهاند که به کلاسه ۹۶۰۴۵۷ تحت رسیدگی است. ۲- مصوبه مورد شکایت نامبردگان مصوبه شصت و چهارمین جلسه رسمی شورای اسلامی شهر قم میباشد که به شماره ۳۹۵۲-۹؍۸؍۱۳۸۶ به شهرداری قم ابلاغ شده است که این مصوبه مستند به تبصره های ۱ و ۲ ماده ۶-۲۴ تعرفه مصوب عوارض شهرداری قم میباشد که بنا به دلایل آتی الذکر شکایت نامبردگان بلادلیل و مردود میباشد زیرا:
اولاً: ماده ۶-۲۴ تعرفه مصوب عوارض شهرداری قم که مستند و مبنای مصوبه مورد شکایت در این پرونده میباشد از سوی هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری مورد تایید قرار گرفته و مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر قم دانسته نشده است توضیح آن که سازمان بازرسی کل کشور در پرونده ه ع؍۸۹؍۳۳۷ هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد هیات عمومی درخواست ابطال اصلاح تبصره ۱ بند ۶-۲۴ ماده ۲۴ تعرفه مصوبه عوارض شهرداری قم را به عمل آورده که هیات تخصصی پس از رسیدگی مفصل و استماع توضیحات نمایندگان شاکی و نمایندان شورای اسلامی شهر قم و ملاحظه مستندات و بررسی مبانی قانونی مصوبه فوق الذکر طی دادنامه شماره ۲۶-۳۱؍۲؍۱۳۹۶ بدین شرح اقدام به صدور رای نموده است: «طبق تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک و اراضی واقع در طرح های دولتی و شهرداریها مصوب ۱۳۶۷ در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تاسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی حداکثر تا ۲۰% از اراضی آنها را برای تامین عوض اراضی واقع در طرح های موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرح های نوسازی و بهسازی شهری به طور رایگان دریافت نمایند. همچنین طبق ماده ۱۰۱ قانون شهرداری معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث میشود متعلق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن به هیچ عنوان وجهی به صاحب آن پرداخت نخواهد کرد و با توجه به اینکه مالکین اراضی مصوبه مورد شکایت سرانه های مقرر در تبصره مذکور و شوارع و معابر را به طور کامل تامین نکرده و ۲۰% از کل زمین را به طور رایگان به شهرداری نداده اند و طبق محاسبات انجام شده بهای خدمات تعریف شده از نصابهای قانونی بیشتر نبوده است مضافاً اجرای مصوبه منوط به تمایل مالکین شده و اجبار و الزامی در آن وجود ندارد، بنابراین اصلاح تبصره ۱ بند ۶-۲۴ ماده ۲۴ از تعرفه عوارض شهرداری قم در سال ۱۳۸۷ مصوب شورای اسلامی شهر قم مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات نبوده و به استناد مواد ۱۲ و ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رای به رد شکایت صادر میشود، این رای ظرف بیست روز پس از صدور قابل اعتراض از سوی ریاست دیوان و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری میباشد» رای موصوف مورد اعتراض قرار نگرفته و قطعیت یافته است.
ثانیاً: همان گونه که در متن رای هیات تخصصی تصریح گردیده و در صورتجلسات استنادی شکایت نیز به صراحت آمده است اجرای مصوبه منوط به تمایل مالکین بوده و هیچ اجبار و الزامی در آن وجود ندارد جهت مزید استحضار تصویر دادنامه شماره ۹۶۹۹۷۰۹۰۳۸۰۰۴۰۶-۱۸؍۴؍۱۳۹۶ شعبه ۳۸ دیوان عدالت اداری نیز تقدیم میگردد که در مورد شکایتی مشابه بر همین مبنا استدلال کرده و مرقوم داشته است: نظر به اینکه پرداخت مبلغ مد نظر شاکی حسب مفاد صورتجلسه کمیسیون تعیین بهای خدمات تفکیک اراضی بر اساس درخواست مالکین بوده و در لایحه شهرداری و شورای شهر نیز عنوان گردیده که الزامی به پرداخت آن وجود ندارد و بنا به درخواست آنها بوده و شورای شهر پیشنهاد پرداخت و توافق بر اساس آن را با شهرداری تصویب کرده است لذا ابطال آن فاقد توجیه قانونی میباشد و تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری حکم به رد شکایت شاکی صادر میگردد.
با عنایت به مراتب موصوف و نظر به اینکه مصوبه مورد شکایت مستند به تبصره های ۱ و ۲ ماده ۶-۲۴ تعرفه مصوب عوارض شهرداری قم میباشد و نظر به اینکه مستندات اخیرالذکر به شرح دادنامه صادره از سوی هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورا دانسته نشده است و نظر به اینکه اجرای مصوبه مورد شکایت موکول به درخواست و تمایل مالکین بوده و الزامی و اجباری در آن وجود ندارد. لذا صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شکات مورد استدعاست.»
رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ تشخیص نشد.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۹؍۷؍۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
مطابق بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آییننامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و موسسات عمومی غیر دولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص میشود، از جمله صلاحیتها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه مصوبه مورد شکایت متضمن وضع قاعده الزام آور عام الشمول نیست و در خصوص پلاک خاصی به تصویب رسیده است، بنابراین از مصادیق مقررات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ قانون یاد شده و قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد و جهت رسیدگی موردی به شعبه دیوان ارجاع میشود.
محمدکاظم بهرامیرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری