رای شماره ۱۴۲۰مورخ ۱۴۰۱/۰۸/۱۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۲۰
تاریخ دادنامه: ۱۷؍۸؍۱۴۰۱
شماره پرونده: ۰۱۰۱۴۵۹
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سرپرست معاونت حقوقی و امور مجلس شورای عالی مناطق آزاد تجاریصنعتی و ویژه اقتصادی
موضوع شکایت و خواسته: رفع ابهام از آرای شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۲۸-۱۲؍۹؍۱۳۹۹ و ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۵۶۰-۷؍۱۰؍۱۴۰۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
گردش کار: ۱- هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مقام رسیدگی به ابطال بند ۳ تصویب نامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳ه--۱۶؍۱؍۱۳۸۲ هیات وزیران، به موجب دادنامه شماره ۱۰۲۸-۱۲؍۹؍۱۳۹۹ چنین رای صادر کرده است:
" با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال میباشند و مطابق ماده ۱۲ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاریصنعتی مصوب ۱۳۷۲ اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی به موجب آییننامه های مصوب هیات وزیران خواهد بود و هیات وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده ۱۱ و بند (ث) ماده ۱۲۴ قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده ۵ آییننامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳؍۱۰؍۱۳۸۸ هیات وزیران، ماموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مامور به انجام وظیفه خاصی گردیده و ماموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوقالعاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده ۱۸۸ قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند ۳ مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق الذکر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود "
۲- متعاقباً در پی شکایت از تصویب نامه شماره ۲۴۰۱۵؍ت۵۸۸۱۶ه--۴؍۳؍۱۴۰۰ هیات وزیران، هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۲۵۶۰-۷؍۱۰؍۱۴۰۰ اعلام کرده است:
"اولاً: براساس بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور مصوب ۱۰؍۱۱؍۱۳۹۵: «... سازمانهای مناطق آزاد منحصراً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره میشوند.» ثانیاً: به موجب رای شماره ۱۰۲۸-۳۰؍۹؍۱۳۹۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری اعلام شده است که: «با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال میباشند و مطابق ماده ۱۲ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی مصوب ۱۳۷۲ اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی به موجب آییننامههای مصوب هیات وزیران خواهد بود و هیات وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده ۱۱ و بند (ث) ماده ۱۲۴ قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده ۵ آییننامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳؍۱۰؍۱۳۸۸ هیات وزیران، ماموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مامور به انجام وظیفه خاصی گردیده و ماموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچگونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده ۱۸۸ قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند ۳ مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوقالذکر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود» و برمبنای رای مزبور، ماموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ به دستگاه های دیگر با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوقالعاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده و در قوانین و مقررات هیچگونه اختیاری در خصوص تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در رابطه با حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته است. بنا به مراتب فوق، تصویبنامه شماره ۲۴۰۱۵؍ت۸۸۱۶-۴؍۳؍۱۴۰۰ هیات وزیران که ماموریت کارمندان دستگاه های اجرایی را به سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی، بدون حفظ پست سازمانی و با دریافت حقوق و مزایا براساس سطح پست سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد از محل اعتبار سازمانهای یادشده و مطابق قانون حاکم بر نظام پرداخت دستگاه مبدا مجاز دانسته و متضمن تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر بوده، خارج از حدود اختیار و مغایر با قانون و مفاد رای شماره ۱۰۲۸-۳۰؍۹؍۱۳۹۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود. "
۳- در پی صدور آرای مذکور، سرپرست معاونت حقوقی و امور مجلس شورای عالی مناطق آزاد تجاریصنعتی و ویژه اقتصادی به موجب نامه شماره ۵۳۳۴؍۶۰؍۱۴۰۱۲-۱۹؍۷؍۱۴۰۱ به شرح زیر رفع ابهام از دادنامه های شماره ۱۰۲۸-۱۲؍۹؍۱۳۹۹ و ۲۵۶۰-۱۰؍۷؍۱۴۰۱ را خوستار شده است.
" پیرو جلسه مورخ ۱۶؍۷؍۱۴۰۱ در خصوص آرای صادره هیات عمومی به شماره ۱۰۲۸-۱۲؍۹؍۱۳۹۹ و ۲۵۶۰-۷؍۱۰؍۱۴۰۰ و رای اعمال ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۰۷۳۸-۱۴؍۴؍۱۴۰۱ پیرامون ابطال مصوبات هیات وزیران ناظر بر نحوه پرداخت حقوق و مزایای کارکنان دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مامور به سازمان های مناطق آزاد تجاریصنعتی همان گونه که استحضار دارید آرای هیات عمومی مذکور صرفاً پرداخت حقوق و مزایای کارکنان مشمول قانون به سایر دستگاههای غیر مشمول را به دلیل تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر بر اساس مقررات دستگاه مقصد مورد ابطال قرار داده ولیکن به نظر اصل ماموریت کارکنان مشمول قانون به سایر دستگاه اجرایی خارج از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری (سازمان های مناطق آزاد) از هرگونه ایراد قانونی مصون مانده است. همان طور که مصوبات مورد ابطال صرفاً در مقام بیان نحوه پرداخت حقوق و مزایای مامورین به سازمان های مناطق آزاد بوده و شاکی نیز در شکایت خود اساساً مقررات و ضوابط پرداخت حقوق و مزایا به مامورین را مورد شکایت خود قرار داده است. این در حالی است که: دستگاه های نظارتی (سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات) و سایر دستگاه های اجرایی که کارکنان خود را به سازمان های مناطق آزاد مامور نمودهاند ابطال اساس ماموریت به سازمان های مناطق آزاد را از آرای هیات عمومی استنباط نموده اند.
گرچه مداقه در آرای مذکور حکایت از پذیرفته شدن اصل ماموریت به سازمان های مناطق آزاد داشته و صرفاً ضوابط پرداخت حقوق و مزایای مامور در سازمان های مناطق آزاد مورد ابطال قرار گرفته است، دادنامه اصداری هیات تخصصی استخدامی نیز به شماره ۱۱۱۸-۱۶؍۹؍۱۴۰۰ پیرامون رد شکایت از بخشنامه دبیر وقت شورای عالی که ماموریت کارکنان دستگاه های مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به سازمان های مناطق آزاد را بر اساس ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری و آییننامه اجرایی آن مجاز دانسته موید این مطالب است که اجازه کلی ماموریت کارکنان دستگاه های مشمول قانون به سازمان های مناطق آزاد مورد خدشه واقع نگردیده است. علیهذا به منظور رفع ابهام و اختلاف حادث شده و جلوگیری از هرگونه برداشت متفاوت و اختلال بیش از پیش در روند امور جاری در سازمان های مناطق آزاد از باب تعیین تکیف کارکنان مامور خواهشمند است هیات عمومی دیوان عدالت اداری به عنوان صادر کننده آراء مزبور و مرجع رسمی تفسیر این آراء فارغ از اظهار نظر در خصوص هرگونه رعایت ضوابط نحوه پرداخت حقوق و مزایا به مامورین، اعلام نمایند آیا مراد از آرای صادره خصوصاً در دادنامه اخیرالصدور، ممنوعیت مطلق در اصل ماموریت کارکنان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری به سازمان های مناطق آزاد بوده است یا خیر؟"
۴- متعاقب درخواست مذکور، حسب دستور معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی، موضوع رفع ابهام از آرای مذکور برای بررسی به هیات تخصصی استخدامی ارجاع شد و پس از بررسی موضوع و صدور نظریه در آن هیات، رسیدگی به درخواست مطروحه در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۷؍۸؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً براساس ماده ۱۲۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲: «... موارد سکوت در این قانون به ترتیبی است که در قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب (در امور مدنی) و قانون اجرای احکام مدنی مقرر شده است» و به موجب ماده ۲۷ قانون اجرای احکام مدنی مصوب ۱؍۸؍۱۳۵۶: «اختلافات راجع به مفاد حکم همچنین اختلافات مربوط به اجرای احکام که از اجمال یا ابهام حکم یا محکومبه حادث شود، در دادگاهی که حکم را صادر کرده رسیدگی میشود» و برمبنای موازین قانونی مذکور، رفع ابهام از آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری در صلاحیت خود هیات عمومی است. ثانیاً برمبنای بند ۳ تصویبنامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳ ه- مورخ ۱۶؍۱؍۱۳۸۲ هیات وزیران مقرر شده بود که کلّیه کارکنان مامور از سایر دستگاه های دولتی به مناطق آزاد در مدت ماموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات قانون کار قرار دارند و هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس رای شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۲۸-۱۲؍۹؍۱۳۹۹ با این استدلال که: «...در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته و در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده ۱۸۸ قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند...»، حکم به ابطال بند ۳ تصویبنامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳ ه- مورخ ۱۶؍۱؍۱۳۸۲ هیات وزیران صادر کرد. ثالثاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۵۶۰-۱۰؍۷؍۱۴۰۰ اعلام کرد که تصویبنامه شماره ۲۴۰۱۵؍ت ۵۸۸۱۶ ه- مورخ ۴؍۳؍۱۴۰۰ هیات وزیران که ماموریت کارمندان دستگاه های اجرایی را به سازمانهای مناطق آزاد تجاری- صنعتی، بدون حفظ پست سازمانی و با دریافت حقوق و مزایا براساس سطح پست سازمانی مورد تصدی سازمان مقصد از محل اعتبار سازمان های یادشده و مطابققانون حاکم بر نظام پرداختدستگاه مبدا مجاز دانسته و متضمن تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر بوده، خارج از حدود اختیار و مغایر با قانون است و با همان استدلال مندرج در رای شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۲۸-۱۲؍۹؍۱۳۹۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری آن را ابطال کرد. بنا به مراتب فوق، مدلول آرای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری ناظر بر این است که مقام اداری و اجرایی نمیتواند با صدور یا تصویب مقرره، قانون حاکم بر نظام پرداخت حقوق و مزایای مستخدم مامور در منطقه آزاد را بدون اذن مقنّن تغییر دهد و در آرای شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۲۸-۱۲؍۹؍۱۳۹۹ و شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۵۶۰-مورخ ۷؍۱۰؍۱۴۰۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری اصل ماموریت کارکنان دستگاه های اجرایی به سازمان مناطق آزاد تجاری - صنعتی مشمول ممنوعیت قرار نگرفته است./
حکمتعلی مظفری
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری