رای شماره ۱۴۴۵ مورخ ۱۴۰۰/۰۶/۰۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۴۴۵
تاریخ دادنامه:۱۴۰۰/۰۶/۰۶
شماره پرونده: ۹۹۰۱۲۹۹
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت آب منطقه ای مرکزی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱- ماده ۱۴ دفترچه تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اراک
۲- ماده ۵ دفترچه تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر اراک
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۴ سال ۱۳۹۸ و ماده ۵ سال ۱۳۹۹ از دفترچه تعرفه عوارض محلی شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«شهرداری اراک اخیراً بدون مراعات مقررات، پیشنهاد اخذ عوارضی تحت عنوان « عوارض حفاری» از شرکتهای خدمات رسان را در دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ پیش بینی و به تصویب شورای شهر رسانده است. عنوان عوارض حفاری اولین بار در ماده ۱۴ دفترچه تعرفه سال ۱۳۹۸ شهرداری اراک گنجانده شده که در ماده ۵ دفترچه سال ۱۳۹۹ نیز تکرار شده است. این در حالی است که در دفترچه عوارض سال های قبل از ۱۳۹۸ اراک، صرفاً به عنوان « پذیره تاسیسات شهری» مثل منبع آب اشاره شده که اساساً شامل لوله آبرسانی نخواهد شد، چرا که از زیرزمین عبور می کند و اعیانی و ساختمان تاسیساتی در روی زمین ایجاد نمی کند. در ماده ۳۱ دفترچه عوارض سال ۱۳۹۷ اراک نیز با عنوان « بهای خدمات و ترمیم حفاری» به اخذ خسارت شکستن آسفالت اشاره شده و مربوط به مواردی است که شهرداری راساً عملیات ترمیم و اعاده وضع سابق را انجام دهد و هزینه ها و بهای خدمات ارائه شده خود را به حساب شرکت حفار منظور کند. تحت همین عنوان، در دفترچه های تعرفه سال ۱۳۹۸ (ماده ۲۹) و سال ۱۳۹۹ (ماده ۲۷) شهر اراک نحوه و میزان پرداخت بهای خدمات ترمیم حفاری ذکر شده است. به عبارتی نظر به اینکه آسفالت معابر و خیابانها و میادین و تامین هزینه های مربوط به ارائه خدمات مزبور و حفظ و نگهداری و مرمت آنها و همچنین جلوگیری از سد معبر در موارد ضروری در محدوده شهر به موجب بندهای ۱ و ۲ و تبصره ذیل بند ۲ ماده ۵۵ قانون شهرداری، به عنوان وظایف و مسئولیتهای شهرداری تصریح شده است، شرکت های خدمات رسان میبایست هزینه هایی که شهرداری برای مرمت نوار حفاری متحمل میشود، در قالب بهای خدمات به شهرداری پرداخت کنند.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره ۶۶ الی ۸۶-۲/۲/۱۳۹۲ و آراء متعدد دیگری با این استدلال که « مطابق ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای ارائه خدمات که در قانون مزبور تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده، توسط شوراهای اسلامی شهرها ممنوع است و در بند (الف) ماده ۳۸ قانون اخیرالذکر نرخ عوارض شهرداری ها و دهیاریها در رابطه با کالا و خدمات مشمول این قانون علاوه بر نرخ مالیات موضوع ماده ۱۶ قانون، یک ونیم درصد تعیین شده است و تدارک و تامین آب، برق، گاز، تلفن وخطوط فاضلاب از ناحیه ادارات ذیربط، از مصادیق ارائه خدمات است. بنابراین وضع عوارض مجدد در این گونه موارد وجاهت قانونی ندارد و با عنایت به اینکه طرح دریافت حق الارض از شرکتهای خدماتی- تاسیساتی توسط عده ای از نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطرح و به تصویب نرسیه است، دلالت بر عدم وجود نص قانونی در این زمینه دارد» برقراری هرگونه عوارض با ماهیت حق الارض را که تحت عناوین دیگری مثل حق بهره برداری و امثالهم، وضع شده، غیرموجه تشخیص داده و ابطال نموده است.
بنابر مراتب مذکور از آنجا که ساز و کار عملیات حفاری در معابر با پیش بینی مسئولیت پرداخت هزینه ها، مطابق مقررات آییننامه هماهنگی اقدامات عمرانی موسساتی که خدمات آنها در داخل محدوده شهرها مستلزم حفاری معابر و احداث تاسیسات میباشد (مصوب ۱۳۶۶ هیات وزیران) و دستورالعمل مربوطه، صورت گرفته و چنانچه موجبی برای تعیین عوارض بود، در مقررات مذکور پیش بینی می شد و از آنجا که ملاحظه رویه قریب به اتفاق سایر شهرداری های کشور نیز حکایت از آن دارد که عوارضی تحت عنوان عوارض حفاری برای شرکت های خدمات رسان عمومی در نظر گرفته نمی شود و موضوع حفاری در فصل بهای خدمات مطرح شده است نه در فصل عوارض، لذا با توجه به آراء هیات های عمومی و تخصصی دیوان و مردود شناختن وضع عوارض حق الارض و انواع حقوق ارتفاقی (حق عبور و مجرا) برای شهرداری، مصوبات مورد نظر شورای اسلامی شهر اراک در مورد تعیین عوارض حفاری برای شرکت های خدمات رسان که با پیشنهاد شهرداری اراک صورت گرفته و ماهیتاً همان عوارض حق الارض بوده و به « عوارض حفاری» تغییر عنوان داده است، مخالف آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری بوده و تجاوز از حدود اختیارات قانونی است و به اعتبار آراء مذکور و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، ضمن درخواست اعمال اختیار ماده ۹۲ قانون مذکور ابطال آنها را از زمان تصویب و ابلاغ تعرفه استدعا دارد.»
متن تعرف های مورد شکایت به شرح زیر است:
الف- ماده ۱۴ دفترچه تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اراک:
«ماده ۱۴: عوارض حفاری (سال ۹۸)
اشخاص حقیقی و حقوقی هنگام حفاری معابر سطح شهر مکلفند عوارض حفاری به شرح ذیل را پرداخت نمایند.
حفاری
آسفالت و قطعات بتنی
خاکی
سایر اشخاص
۰۰۰/۲۰۰/۱ ریال به ازای هر متر مربع
۰۰۰/۸۰۰ ریال به ازای هر متر مربع
شرکتهای خدمات رسان (حفار)
۰۰۰/۸۰۰/۱ ریال به ازای هر متر مربع
۰۰۰/۲۰۰/۱ ریال به ازای هر متر مربع
در صورت ترمیم نوار حفاری توسط شهرداری، بهای آن مطابق با تعرفه بهای خدمات محاسبه و اخذ میگردد.»
ب- ماده ۵ دفترچه تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۹ شورای اسلامی شهر اراک:
«ماده ۵: عوارض صدور مجوز حفاری (سال ۹۹)
اشخاص حقیقی و حقوقی هنگام حفاری معابر سطح شهر مکلفند عوارض حفاری به شرح ذیل را پرداخت نمایند.
حفاری
آسفالت و قطعات بتنی
خاکی
سایر اشخاص
۰۰۰/۲۰۰/۱ ریال به ازای هر متر مربع
۰۰۰/۸۰۰ ریال به ازای هر متر مربع
شرکتهای خدمات رسان (حفار)
۰۰۰/۱۰۰/۲ ریال به ازای هر متر مربع
۰۰۰/۵۰۰/۱ ریال به ازای هر متر مربع
در صورت ترمیم نوار حفاری توسط شهرداری، بهای آن مطابق با تعرفه بهای خدمات محاسبه و اخذ میگردد.
چنانچه عملیات حفاری توسط شهرداری بهای آن مطابق با تعرفه بهای خدمات محاسبه و اخذ میگردد.
چنانچه عملیات حفاری توسط شرکتهای خدمات رسان (حفار) در مهلت مقرر در مجوز صادره به اتمام نرسد به ازای هر روز تاخیر ۵ درصد مبلغ عوارض که روزانه از مبلغ ۰۰۰/۵۰۰ ریال کمتر نباشد محاسبه و دریافت گردد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار و رئیس شورای اسلامی شهر اراک به موجب لوایح شماره ۴۲۴۸۸-۲۷/۸/۱۳۹۹ و ۱۲۴۶/۹۹-۲۷/۸/۱۳۹۹ توضیح داده اند که:
«اولاً: ماده ۱۴ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک در سال ۱۳۹۸ و ماده ۵ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۹ مربوط به عملیات حفاری و کندمان میباشد که به موجب آن اشخاص حقیقی و حقوقی هنگام حفاری معابر میبایست پرداخت نمایند و موضوعاً با عوارض حق الارض متفاوت میباشد، به بیان دیگر عوارض حق الارض به جهت حق عبور تاسیسات از معابر عمومی وضع گردیده و علت وضع و موضوع آن با ماهیت عوارض حفاری مفاوت میباشد. ثانیاً: با وجود تفاوت موضوعی عناوین یاد شده شایسته ذکر است هیات عمومی دیوان در بند (الف) رای شماره ۱۴۷۷ الی ۱۴۸۱-۱۲/۱۲/۱۳۸۶ وضع و برقراری عوارض به واسطه خسارت وارده بر آسفالت و استفاده از معابر و خیابان ها و میادین واقع در محدوده شهر و حفاری در آنها به منظور اجرای برنامه های مربوط به شرکتهای آب و فاضلاب، برق، مخابرات، گاز را منطبق با موازین قانونی تشخیص داده است. ثالثاً: هیات وزیران در ماده ۱۳ دستورالعمل نحوه هماهنگی و صدور مجوز حفاری در سطح شهرهای کشور و وصول عوارض بابت اقدامات حفاری از سوی موسسات را به عنوان بخشی از بودجه کمیسیون های هماهنگی شهر و شهرستان در نظر گرفته که مقررات مصوبه مذکور نشانگر جواز اخذ عوارض بابت اقدامات یاد شده میباشد. رابعاً: مطابق حکم مقرر در ماده ۱۰۳ قانون شهرداری کلیه وزارتخانه ها و موسسات دولتی و خصوصی موظفند قبل از هرگونه اقدامی نسبت به کارهای عمرانی واقع در مناطق مندرج در ماده ۹۷ و ۹۸ از قبیل احداث شبکه تلفن و برق و آب و سایر تاسیسات و همچنین اتصال راه های عمومی و فرعی رعایت نقشه جامع شهرسازی را بنمایند و این قبیل اقدام باید با موافقت کتبی شهرداری انجام گیرد. خامساً: هیات عمومی دیوان عدالت اداری با توجه به حکم مقرر در ماده ۱۰۳ قانون شهرداری به موجب دادنامه شماره ۱۷۶-۵/۵/۱۳۸۲ ماده ۱۰ دستورالعمل اخیرالذکر با عنوان نحوه هماهنگی و صدور مجوز حفاری در سطح شهرهای کشور را منطبق با موازین قانونی تشخیص داده است. سادساً: بر اساس بند ۲۲ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی، وضع مقررات و نظارت بر حفر مجازی و مسیرهای تاسیاست شهری از جمله وظایف و مسئولیت های شورای اسلامی محسوب میشود و از همین رو هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان به موجب دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۴۸۶-۲۱/۷/۱۳۹۸ با استناد به مقرره قانونی یاد شده (بند ۲۲ ماده ۸۰ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی) و همچنین مواد ۹۷ و ۹۸ و ۱۰۳ از قانون شهرداری دستورالعمل صدور مجوز حفاری را منطبق با موازین قانونی تشخیص داده است. سابعاً: هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامههای شماره ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۰۶-۳۱/۱/۱۳۹۸ و ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۱۰۲-۲۴/۳/۱۳۹۹ که موخر بر آراء مورد استناد شاکی میباشند، عوارض پذیره تاسیسات شهری را با در نظر گرفتن بند (ب) رای شماره ۷۹-۲۱/۲/۱۳۹۵ هیات عمومی دیوان منطبق با موازین قانونی تشخیص داده است.»
با توجه به اینکه درخواست شاکی مبنی بر اعمال ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پذیرفته نشد، پرونده در اجرای ماده ۸۴ قانون پیش گفته به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و پس از بررسی و صدور نظریه در این هیات به هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع شد.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲/۶/۱۴۰۰با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به اینکه عوارض حفاری در واقع همان عوارض حقالارض است و در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره ۶۶ الی ۸۶ مورخ ۲/۲/۱۳۹۲ و شماره ۲۷۳ الی ۲۷۷ مورخ ۳۰/۳/۱۳۹۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض حقالارض توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده ۱۴ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۸ و ماده ۵ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۹ شهرداری اراک که به تصویب شورای اسلامی شهر اراک رسیده، به دلایل مندرج در آرای فوقالاشاره هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.
حکمتعلی مظفری- رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری