رای شماره ۱۴۹۸ و۱۴۹۹ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۳۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۹۹-۱۴۹۸

تاریخ دادنامه: ۳۰/۱۰/۱۳۹۹

شماره پرونده: ۹۸۰۲۹۳۴-۹۸۰۰۹۱۶

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای محسن محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲ از فصل سوم تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر یزد تحت عنوان عوارض زیر بنای ساختمان های مسکونی غیر آپارتمانی بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه

گردش کار: ۱- شاکی به موجب درخواستی ابطال بند ۲ از فصل سوم تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر یزد تحت عنوان عوارض زیر بنای ساختمان های مسکونی غیر آپارتمانی بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« ۱- با در نظر گرفتن تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، همچنین بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن، مفاد ماده ۱۴ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی و ماده ۳۰ آیین‌نامه مالی شهرداریها افزایش و تصویب عوارض شهرداری یزد، به خصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تراکم و عوارض زیربنای مسکونی تقاضای ابطال مصوبه شورای شهر در این زمینه دارم.

۲- قانونگذار به موجب ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره های آن، بین عوارض و جرایم موضوع این ماده تفکیک قائل شده و بر اساس ماده ۵۰ و ۵۳ قانون مالیات بر ارزش افزوده، شوراها حق وضع عوارض در خصوص ماخذ مشمول جرایم موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری را ندارند. بنابراین، وضع عوارض در این خصوص توسط شوراها مغایر با بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ و ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ می‌باشد.

۳- هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه های شماره ۳۵۴ الی ۳۵۸-۱۴/۱۱/۱۳۸۰، ۱۲۸-۱۱/۱۰/۱۳۸۴، ۴۳۷ و ۴۳۸-۲۵/۶/۱۳۸۶، ۸۴۸-۱۱/۱۲/۱۳۸۷، ۷۷۰-۲/۱۱/۱۳۹۱، ۴-۱۴/۱۱/۱۳۹۱، ۲۲۹-۲۵/۳/۱۳۹۵، ۳۵۰-۲۵/۳/۱۳۹۴، ۷۵۷-۳۰/۹/۱۳۹۵، ۱۸۱۸-۶/۱۱/۱۳۹۳، ۱۳۵۵-۱۷/۱۲/۱۳۹۵، ۱۵۲۹-۲۴/۹/۱۳۹۳ و ۲۴۲-۱/۴/۱۳۹۵ عوارض مصوب شوراهای اسلامی شهرهای مختلف را به دلیل عدم امکان وصول عوارض از ماخذ مشمول جرایم کمیسیون ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ابطال کرده است. از همین رو، مقررات مورد شکایت که بر خلاف مفاد آرای یاد شده به تصویب رسیده اند، مشمول حکم مقرر در ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری می‌باشند.

۴- قانونگذار به شرح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره های آن ضمن احصاء انواع تخلفات ساختمانی و تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی اعم از تخریب، تعطیل و اعاده به وضع مجاز و یا تعیین جریمه را در صلاحیت کمیسیونهای مقرر در ماده مزبور قرار داده است.

۵- طبق ماده ۵۰ قانون ارزش افزوده و تبصره ۱ آن، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد. با توجه به اینکه تکلیف جرایم تخلفات ساختمانی و مرجع رسیدگی آن و تعیین میزان جرایم آن در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره های آن مشخص است لذا شورای اسلامی در این خصوص فاقد اختیارات لازمه جهت وضع عوارض می‌باشد.

۶- وضع عوارض خارج از موضوع ماده ۱۰۰ و پس از اخذ جریمه و حکم به ابقا، از مصادیق عوارض مضاعف بوده که غیر قانونی و سبب تضییع حقوق شهروندان می‌گردد.

با عنایت به مراتب فوق تقاضای ابطال ردیف ۲ فصل سوم موضوع عوارض پروانه ساختمان های مسکونی تک واحدی بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه مصوبه شورای شهر را در خصوص ۵/۱ برابر محاسبه نمودن عوارض اضافه ساخت بعد از حکم ابقای ماده ۱۰۰ و پرداخت عوارض آن، از آن مرجع دارم.»

۲- متن تعرفه مورد اعتراض به شرح زیر است:

« ۲- عوارض زیربنای ساختان‌های مسکونی غیر آپارتمانی بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه عوارض زیربنای ساختمان های بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه برابر است با ۵/۱ (یک و نیم) برابر عوارض صدور پروانه بر اساس مساحت کل زیربنا محاسبه می‌گردد.

توضیحات: در صورتی که واحد مسکونی بدون پروانه بر روی همکف تجاری احداث شده و کمیسیون ماده صد با ابقای آن موافقت نموده باشد، چنانچه زیربنای مسکونی در یک طبقه و حداکثر یک واحد باشد، بر مبنای ردیف مسکونی غیر آپارتمانی و در غیر این صورت بر مبنای ردیف آپارتمانی عوارض محاسبه می‌گردد.»

۳- در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر یزد به موجب لایحه شماره ۹۸۱۰۰۲۰۳۵-۲۴/۵/۱۳۹۸ اعلام کرده است که:

« با عنایت به بند ۲۶ ماده ۵۵ قانون شهرداریها یکی از وظایف شهرداریها پیشنهاد برقراری یا الغاء عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن اعم از عوارض کالاهای وارداتی و غیره و ارسال یک نسخه از تصویب نامه برای اطلاع وزارت کشور است که در اجرای این بند قانونی شهرداری می‌بایست تعرفه عوارض پیشنهادی خود را برای اجرا در سال بعد به شورای اسلامی شهر ارائه و شورا نیز در اجرای بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تعرفه پیشنهادی شهرداری را بررسی و تصویب کند. در ما نحن فیه مقررات مزبور دقیقاً رعایت شده است و با التفات به تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۷/۲/۱۳۸۷ به شوراهای اسلامی شهر اجازه وضع عوارض محلی داده شده است و تا زمانی که این عوارض از طرف فرمانداری مورد اعتراض واقع نشده و هیات حل اختلاف استان آن را تغییر نداده یا حسب ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها به وسیله وزیر کشور لغو و اصلاح نشده به قوت خود باقی است و قابل وصول می‌باشد. مضافاً اینکه همانگونه که مستحضرید شهرداری ها مکلف به تامین بودجه خود می‌باشند و از آنجایی که شهرداری امور خدماتی از جمله ایجاد و تنظیف معابر و دفن زباله ها و تسهیل تردد و... را ارائه می‌نماید برای تامین هزینه های مربوطه قانوناً شوراها مجاز به وضع عوارض و بهای خدمات مزبور می‌باشند.

از آن جا که شاکی بر خلاف اصول شهرسازی و پروانه صادره با احداث طبقات اضافه و ایجاد تراکم غیر مجاز در ساخت و سازها حسب سوابق موجود فقط در یک طبقه ۲۴۶ متر مربع ساختمان احداث نموده که با توجه به موقعیت محل و نوع سازه با تجاوز به حقوق عمومی منافع چند میلیاردی عاید خود می‌نماید و مضرات و آثار سوء آن سالها در شهر باقی می ماند. لذا قطع نظر از آرای وحدت رویه شماره ۴۸-۳/۲/۱۳۸۵ و ۲۱۰-۲/۴/۱۳۸۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری که نحوه محاسبه جریمه را بر اساس قیمت سال احداث و عوارض آن را بر اساس سال پرداخت اعلام نموده و اخذ عوارض متعلقه را قانونی دانسته محاسبات صورت گرفته فاقد اشکال بوده و استناد نامبرده به رای هیات عمومی پیوست دادخواست که در موضوع آپارتمان های مسکونی و مجتمع ها صادر گردیده قابل تسری به موضوع دادخواست ابزاری (ساخت و ساز به صورت تک واحدی ویلایی پذیرفته شده) نمی‌باشد.

نکته قابل ذکر دیگر اینکه چنین عوارضی از سال ها قبل حتی قبل از تشکیل شوراهای اسلامی شهر نیز برقرار بوده و از مصادیق عوارض محلی می‌باشد. بنابراین اگر وضع این گونه عوارض محلی در تعرفه های سالیانه مصوب شوراهای اسلامی شهر را غیر قانونی بدانیم اصولاً وجهی برای تامین بودجه شهرداری که لازمه انجام خدمات عمومی و عمرانی به شهروندان می‌باشد باقی نمی ماند.

النهایه همانگونه که مستحضرید با وجود قوانین خاص و اختیارات شوراهای اسلامی بر وضع این قبیل عوارض و بهای خدمات اقدام شورای اسلامی شهر یزد مبنی بر وضع عوارض مزبور کاملاً قانونی بوده است و چنانچه با قبول درخواست شاکی تعرفه های مذکور ابطال گردد این شهرداری و سایر شهرداریهای استان با توجه به عدم بهره مندی از بودجه دولتی به هیچ وجه امکان و توان مالی جهت ارائه خدمات عمومی به شهروندان و از همه مهمتر اجرای طرحهای عمرانی و عمومی و خدماتی را ندارند. لذا با عنایت به مراتب فوق در خاتمه از محضر قضات دانشمند و محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری که اعلام رای و نظر ایشان قاطعیت داشته و ایجاد رویه قضایی می‌نماید با صبغه عدالت خواهی و در نظر گرفتن منافع عموم شهروندان و با عنایت به این که در صورت ابطال مصوبات و تعرفه های مورد تقاضا قطعاً مبلغ قابل توجهی از بودجه شهرداری کسر می‌گردد. لذا استدعای رسیدگی و صدور حکم بر رد درخواست شاکی را می‌نماید. »

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۰/۱۰/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هر چند طبق مقررات قانونی و آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های ۵۸۷-۲۵/۱۱/۱۳۸۳ و ۷۸۶-۹/۸/۱۳۹۶ عوارض اضافه بناهای احداثی بدون مجوز قانونی و بعد از ابقاء در کمیسیون های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها تجویز شده است لیکن افزایش آن به میزان ۵/۱ برابر و بیش از عوارض قانونی، واجد اشکال قانونی و خارج از حدود اختیارات قانونی بوده و دادنامه های هیات عمومی به شماره های ۱۰۳۰-۱۲/۱۰/۱۳۹۶، ۳۲۷-۲۵/۲/۱۳۹۷، ۳۱-۲۱/۱/۱۳۹۷ و ۱۰۱-۳/۲/۱۳۹۸ نیز موید همین امر می‌باشد، بنابراین بند ۲ از فصل سوم از تعرفه سال ۱۳۹۷ تحت عنوان عوارض زیربنای ساختمان های مسکونی غیر آپارتمانی بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه (مازاد بر یک برابر) مصوب شورای اسلامی شهر یزد مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری