رای شماره ۱۷۰۶ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۱۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۷۰۶
تاریخ دادنامه: ۱۴/۱۱/۱۳۹۹
شماره پرونده: ۹۸۰۰۷۶۰
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای رضا علیخانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۵ تعرفه شماره ۱۲ عوارض سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر محلات
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تعرفه شماره ۱۲ و تبصره های ۲، ۳ و ۵ آن مصوب شورای اسلامی شهر محلات را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« با سلام و احترام، در اجرای ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال تعرفه شماره ۱۲ عوارض سال ۱۳۹۸ شهرداری محلات و تبصره های شماره ۲، ۳ و ۵ آن تعرفه در خصوص اخذ عوارض ارزش افزوده تغییر کاربری از آن حیث که مواردی را علاوه بر مصوبات کمیسیون ماده ۵ مشمول دانسته و اخذ عوارض ورود به محدوده و اخذ عوارض مضاعف از املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها که مغایر با آرای ۱۸۳۶ و ۱۸۳۷-۹/۱۱/۱۳۹۷ و بند ۴ و ۹ دادنامه ۱۸۴۷-۲۰/۹/۱۳۹۷ و ۱۴۴۷-۲۴/۱۲/۱۳۹۵ و ۴۳۷-۴۳۸ مورخ ۲۵/۶/۱۳۸۶ میباشد را استدعا دارم. در عنوان تعرفه شماره ۱۲ عوارض سال ۱۳۹۸ شهرداری محلات آورده شده است: «عوارض ارزش افزوده اقتصادی و مزایای کاربری های جدید که بر اساس طرح های توسعه شهری (طرح جامع و تفصیلی) و یا پس از صدور مجوز توسط کمیسیون ماده ۵ ایجاد میگردد.» که به واسطه این تعرفه، عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری به کلیه تغییراتی که در طرح جامع و تفصیلی فعلی نسبت به طرح جامع و تفصیلی سابق صرفاً به استناد تصویب طرح و نه اجرای طرح در کاربری ها ایجاد شده است بدون آن که اثر تصویب این طرح ها در افزایش یا کاهش ارزش افزوده املاک صرفاً بر اثر تصویب طرح مد نظر قرار گیرد تسری داده شده است.
مطابق بند ۳ ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب سال ۱۳۵۲، طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر، نحوه استفاده از زمین های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها تعیین میشود مالکین املاک در زمان صدور پروانه ساختمانی براساس طرح تفصیلی جدید مطابق مقررات ملزم به پرداخت عوارض صدور پروانه ساختمانی بر اساس کاربری مصوب میباشند و مستفاد از بند (الف) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، در صورتی شهرداری مجاز به اخذ عوارض ارزش افزوده از املاک و اراضی میباشد که ارزش افزوده آن ناشی از اجرای طرح های مصوب باشد و نه صرفاً برمبنای تصویب طرح ها، بنابراین اخذ عوارض دیگری تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از صرفاً تصویب و نه اجرای طرح های جامع و تفصیلی، عوارض مضاعف تلقی و فاقد وجاهت قانونی و خارج از حدود اختیارات شورای شهر میباشد و از آن حیث که اطلاق مصوبه مذکور ناظر بر مواردی غیر از تصویب کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است مغایر با آرای ۱۸۳۶ و ۱۸۳۷-۹/۱۱/۱۳۹۷ هیات عمومی میباشد. این عوارض پس از ابطال رای یا آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله شماره ۴۳۷ و ۴۳۸-۲۵/۶/۱۳۸۶ و ۵۶۴-۱۴/۶/۱۳۹۶ در خصوص ابطال این عوارض در شهر محلات میباشد. لذا از آن حیث که اطلاق تعرفه شماره ۱۲ اصلاحیه عوارض سال ۱۳۹۸ شهرداری محلات و تبصره های ۲، ۳ و ۵ آن برای اخذ ارزش افزوده بر تغییر کاربری ناظر بر مواردی غیر از تصویب کمیسیون ماده ۵ و مواردی بدون لحاظ ایجاد یا عدم ایجاد ارزش افزوده و صرفاً با تصویب طرح جامع و تفصیلی و نه اجرای طرح های توسعه شهری و حتی بدون درخواست مالکین و مواردی در خصوص انتفاع مالکین از املاک واقع طرح های دولتی و شهرداری ها را شامل گردیده است. ابطال آنها مورد استدعاست. »
متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:
« ۱۲- عنوان: عوارض ارزش افزوده اقتصادی و مزایای کاربری های جدید که براساس طرح های توسعه شهری (طرح جامع و طرح تفصیلی) و یا پس از صدور مجوز توسط کمیسیون ماده ۵ ایجاد میگردد.
تبصره۵: مالکین املاکی که در راستای ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و غیره مصوب سال ۱۳۵۸، بهره مندی از حقوق مالکانه را تقاضا داشته و به صورت ماده واحده ای از شهرداری پروانه ساختمانی دریافت نمایند و در بازنگری طرح جامع و تفصیلی، کاربری آن ها به مسکونی تغییر یابد، معمول پرداخت عوارض تغییر کاربری این تعرفه می گردند.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر محلات به موجب لایحه شماره ۳۵۵۲/۰۱/۰۲/۹۸-۱۵/۷/۱۳۹۸ توضیح داده است که:
« اولاً: پس از گذشت و سپری شدن افق ۱۰ ساله طرح های جامع، روال قانونی بر این است که بازنگری طرحهای جامع، در دستورکار متولی قانونی قرار گیرد که متعاقب تصویب طرح بازنگری شده، ضوابط طرح تفصیلی، تهیه شده و توسط کمیسیون ماده ۵ استان به تصویب آن مرجع ذیصلاح، خواهد رسید. بنابراین مسلم است چه درحالتی که مالک تغییر کاربری ملک را تقاضا نموده باشد و چه آن که متعاقب تصویب و بازنگری طرح جامع، طرح تفصیلی تهیه گردد، در هر ۲ حالت میبایست مراتب تغییر کاربری املاک، به تصویب کمیسیون ماده ۵ استان برسد. محرز است مطابق با بند (الف) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه کشور تبدیل عوارض تغییر کاربری در زمان صدور پروانه ساختمانی به عوارض و بهای خدمات بهره برداری از واحدهای احداثی این کاربری ها، پیش بینی و تجویز شده است. همان گونه که مستحضرید حسب ماده ۷ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۲۲/۱۲/۱۳۵۱ شهرداری ها مکلف گردیده اند مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را طبق ماده ۲ آن قانون، اجرا نمایند. به موجب دادنامه صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۳۰۹-۹/۵/۱۳۹۷ به خواسته «ابطال تعرفه شماره ۲ فصل تعرفه عوارض شهرداری اراک... در خصوص عوارض کاربری با قابلیت تجاری مصوب شورای اسلامی شهر اراک مشهود است آن مرجع به موجب دادنامه صدرالذکر « وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک بعد از کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران» را مغایر و خارج از حدود اختیارات شورای شهر اراک، تشخیص نداده است. همچنین حسب دادنامه دیگر به شماره ۲/۱۵۸۵-۲۴/۷/۱۳۹۷ (موضوع ابطال تعرفه شماره ۲-۲ عوارض کاربری تجاری مصوب شورای اسلامی شهر خمین) مشاهده میگردد اخذ عوارض ارزش افزوده از تغییر کاربری بر اساس مصوبه کمیسیون ماده ۵ تجویز شده است. النهایه با عنایت به اینکه مصوبه معترض عنه، در راستای اجرای قوانین و مقررات جاریه و همچنین مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و آراء صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصویب شده خواهشمند است در راستای رد شکایت شاکی اقدام لازم صورت پذیرد. »
در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع میشود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۰۰۶۵-۳۱/۲/۱۳۹۹ تبصره ۲ و ۳ تعرفه شماره ۱۲ سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر محلات تحت عنوان ارزش افزوده اقتصادی و مزایای کاربری جدید که بر اساس طرح های توسعه شهری و یا پس از صدور مجوز توسط کمیسیون ماده ۵ ایجاد میگردد را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴/۱۱/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هر چند طبق آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح های توسعه شهری و تغییر کاربری در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص نشده است لکن طبق ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان توسط کمیسیون مندرج در آن انجام میشود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ یا بدون اخذ مجوز از مراجع ذیربط قانونی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است. بنابراین اطلاق تبصره (۵) تعرفه شماره (۱۲) تحت عنوان عوارض ارزش افزوده اقتصادی و مزایای کاربری های جدید که بر اساس طرح های توسعه شهری (طرح جامع و طرح تفصیلی) و یا پس از صدور مجوز توسط کمیسیون ماده ۵ ایجاد میگردد مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری