رای شماره ۱۸۰ مورخ ۱۳۸۸/۰۲/۲۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه: ۲۷ اردیبهشت ۱۳۸۸
شماره دادنامه: ۱۸۰
کلاسه پرونده: ۸۷/۲۹۹
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محسن مقدس
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره یک ماده ۵ آییننامه اجرایی تبصره ۶۶ قانون بودجه سال ۱۳۶۳ مصوب ۷/۵/۱۳۶۳ هیات وزیران
مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، نظربه اینکه تبصره یک ماده ۵ آییننامه اجرایی تبصره ۶۶ قانون بودجه سال ۱۳۶۳ کل کشور مورد استناد بعضی مراجع دولتی بوده و بنابه دلایل ذیل الذکر بر خلاف قوانین موضوعه مخصوصاً قانون معادن مصوب ۲۷/۲/۱۳۷۷ میباشد، ابطال تبصره مذکور مورد تقاضا است. اولاً، قانون معادن در مورخ ۲۷/۲/۱۳۷۷ به تصویب رسیده و به موجب این قانون اولویت در واگذاری معادن با توجه به ماده ۱۱ قانون مذکور صرفاً برای خانواده شهداء و ایثارگران و شرکتهای تعاونی و سهامی افراد واجد شرایط محلی در نظر گرفته شده است و هیچ اولویتی برای شهرداریها در این قانون ذکر نگردیده است. ثانیاً، هیات دولت در تبصره یک ماده ۵ آییننامه مذکور با ایجاد اولویت برای شهرداریها در واقع مقررات آمره وضع نموده که خارج از حدود اختیارات آنان در وضع مقررات دولتی میباشد که موید این موضوع قانون معادن مصوب ۱۳۷۷ است که با تعیین اولویت در ماده ۱۱ قانون مذکور بر این موضوع که ایجاد اولویت با مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون است صحه گذاشته و تاییدی بر این دلیل است. بنابراین ایجاد اولویت با استفاده از ماده ۱۱ قانون معادن نیازمند تصویب قانون از سوی مجلس شورای اسلامی است. ثالثاً، با تصویب قانون معادن در سال ۱۳۷۷ قانونگذار وزارت صنایع و معادن را به موجب ماده ۱۶ قانون مذکور مکلف به حمایت از بخش غیر دولتی نموده است که این موضوع مبین هدف قانونگذر است در اولویت بخشهای غیر دولتی در حالی که تبصره یک ماده ۵ آییننامه مورد تقاضای ابطال با ایجاد این اولویت بر خلاف هدف قانونگذار در سال ۱۳۷۷ است. رابعاً با توجه به سیاستهای اصل ۴۴ قانون اساسی، ابلاغ شده از سوی مقام معظم رهبری و مستفاد از این موضوع اولویت بخشهای خصوصی و تعاونی امری بدیهی و آشکار است و تبصره یک ماده ۵ آییننامه اجرایی تبصره ۶۶ قانون بودجه سال ۱۳۶۳ کل کشور که اولویت برای شهرداریها در نظر گرفته بر خلاف سیاستهای اصل ۴۴ قانون اساسی بوده و تقاضای ابطال تبصره مذکور با توجه به مستندات فوق مورد استدعا است. مشاور و مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۲۳۱۱۰۷/۵۲۱۱ مورخ ۱۰/۱۲/۱۳۸۷ ضمن ارسال تصویر نامههای شماره ۱۴۲۲۲۸/۸۲۵۴/۵۶ مورخ ۶/۹/۱۳۸۷ وزارت امور اقتصادی و دارایی و ۱۴۲۲۴۵ مورخ ۲۱/۱۰/۱۳۸۷ وزارت کشور اعلام نموده است، با توجه به ماده ۴ و تبصره ۳ ماده ۱۴ قانون معادن مصوب سال ۱۳۷۷ مفاد تبصره ۶۶ قانون بودجه سال ۱۳۶۳ و به تبع آن آییننامه اجرایی آن نسخ نشده و از سوی دیگر واگذاری فعالیتهای تصدی به موسسات عمومی و غیر دولتی در سیاستهای کلی اصل ۴۴ و نیز قانون اجرای آن پیشبینی شده است، در نامه معاون هزینه و خزانهدار کل کشور، وزارت امور اقتصادی و دارایی در رابطه با شکایت مذکور آمده است، چون امور مربوط به بهرهبرداری از معادن شن و ماسه معمولی و خاک رس معمولی بنابه صراحت مفاد ماده ۴ قانون معادن مصوب سال ۱۳۷۷ از مقررات این قانون مستثنی میباشد، لذا امور مربوط به مواد معدنی مذکور کماکان مشمول حکم تبصره ۶۶ فوقالذکر و آییننامه اجرایی آن بوده و خارج از شمول احکام قانون معادن (از جمله ماده ۱۱ آن) میباشد. علیهذا به نظر این معاونت تبصره یک ذیل ماده ۵ آییننامه اجرایی تبصره مذکور مغایرتی با ماده ۱۱ قانون معادن ندارد. در نامه سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور در پاسخ به شکایت فوقالذکر آمده است، ۱- بر خلاف ادعای شاکی ماده ۱۱ قانون معادن مصوب ۱۳۷۷ مغایرتی با تبصره یک ماده ۵ مورد شکایت ندارد. زیرا ماده ۱۱ قانون مذکور به طور عام و مطلق وزارت معادن را مکلف کرده است تا در صدور پروانه اکتشاف و بهرهبرداری از کلیه معادن برای خانواده شهدا و جانبازان و ایثارگران و شرکتهای محلی اولویت قائل شود. در حالی که بند (الف) تبصره ۶۶ قانون بودجه سال ۱۳۶۳ به نحو خاص کلیه امور مربوط به بهرهبرداری از معادن شن و ماسه معمولی و خاک رس معمولی را به وزارت کشور محول نموده است. بنابراین از آنجا که مطابق اصول مهم حقوقی قانون عام موخر ناسخ قانون خاص مقدم نمیشود. ماده ۱ قانون معادن نمیتواند ناسخ بند (الف) تبصره ۶۶ قانون بودجه سا ل۱۳۶۳ باشد زیرا قانونگذار از ابتدا نسبت به موضوع شن و ماسه در میان کلیه معادن و براساس نیاز شهرداریها و امور عمومی کشور به این محصول و به دید ویژه نگریسته است. بنابراین تبصره یک ماده ۵ آییننامه اجرایی مذکور نیز که مطابق بند (الف) تبصره ۶۶ قانون مذکور و در حدود اختیارات قانونی هیات وزیران صادر گردیده، دارای وجاهت قانونی است. ۲- بر خلاف ادعای شاکی تبصره مذکور بر خلاف ماده ۱۶ قانون معادن نیز نمیباشد، زیرا برخلاف تصور شاکی، شهرداریها نهاد عمومی غیر دولتی میباشند، بنابراین ماده ۱۶ قانون معادن که وزارت صنایع را مکلف به حمایت از بخش غیر دولتی نموده مغایرتی با واگذاری معادن به شهرداریها ندارد، زیرا شهرداریها نیز نهادی غیر دولتی هستند. ۳- تبصره مذکور با سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نیز مغایرتی ندارد، زیرا هرچند مطابق سیاستهای اصل مذکور واگذاری به بخش خصوصی در اولویت است ولی این امر به منزله واگذاری همه امور بخش خصوصی و تعطیلی نیازهای عمومی شهرداریها به عنوان نهاد عمومی غیر دولتی است، لذا نظر به موارد فوق رد شکایت شاکی مورد تقاضا است. هیات عمومی دیوان در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل در تاریخ فوق تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
به موجب بند (الف) تبصره ۶۶ قانون بودجه سال ۱۳۶۳ کل کشور از اول سال ۱۳۶۳ کلیه امور مربوط به بهرهبرداری از معادن شن و ماسه معمولی و خاک رس معمولی به وزارت کشور محول شده است. نظر به اینکه مقررات عام قانون معادن مصوب ۱۳۷۷ از جمله ماده ۱۱ آن قانون مخصص حکم خاص قانونگذار در باب وظایف و اختیارات وزارت کشور راجع به معادن شن و ماسه معمولی و خاک رس معمولی نمیباشد، بنابراین تبصره یک ماده ۵ آییننامه اجرایی مورد اعتراض موضوع الویت شهرداری در بهرهبرداری از معادن شن و ماسه و خاک رس معمولی با رعایت سایر مقررات مربوط مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی نمیباشد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری - رهبرپور