رای شماره ۱۹۸ مورخ ۱۳۹۸/۰۲/۱۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۹۸

تاریخ دادنامه: ۱۷؍۲؍۱۳۹۸

شماره پرونده: ۹۷؍۱۴۸۵

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امید محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخش ۱۵ کد ۱۲۰۶-۰۱۰۲۰۰۶ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی اسلامشهر

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخش ۱۵ کد ۱۲۰۶-۰۱۰۲۰۰۶ از دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۷ شورای اسلامی اسلامشهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« احتراماً، اینجانب امید محمدی در جهت تبیین خواسته به استحضار آن عالی مقام می ‌رساند، شورای اسلامی شهر اسلامشهر طی مصوبه ‌ای تحت عنوان تعیین و وصول «عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیرمنقول و ارزش سرقفلی» تحت عنوان خود ساخته «بهای خدمات ناشی از تغییر مالکیت»، مبادرت به وضع عوارض برای نقل و انتقال املاک نموده است. مطابق مصوبه مذکور عوارض نقل و انتقال و تفکیک اراضی و معاملات غیرمنقول و ارزش سرقفلی به شرح زیر تعیین شده است:

۱. عوارض تغییر مالکیت از هرمتر مربع عرصه و اعیان واحدهای مسکونی p ۱% با ضریب ۱

۲. عوارض تغییر مالکیت از هرمتر مربع عرصه و اعیان واحدهای تجاری و اداری و صنعتی p ۱% با ضریب ۵؍۱

۳. عوارض تغییر مالکیت از هرمتر مربع عرصه و اعیان سایر کاربریها p ۱% با ضریب ۵ %

نحوه محاسبه: ksp۱%

این در حالی است که با استناد به دلایل ذیل این مصوبه مغایر قوانین و مقررات می ‌باشد:

۱- ممنوعیت برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات توسط شوراها (ممنوعیت جمع مالیات و عوارض)

نظر به این که در ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۷؍۲؍۱۳۸۷، برقراری عوارض بر درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات ممنوع اعلام شده و در قانون مالیات‌های مستقیم از جمله مواد ۵۹ و ۵۲ برای نقل و انتقال قطعی املاک و واگذاری حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی بر املاک مالیات تعیین شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر اسلامشهر در تعیین عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی یا به قول خودشان بهای خدمات ناشی از تغییر مالکیت، مغایر قانون می‌ باشد. در ماده ۵ قانون تجمیع عوارض نیز تصریح شده بود که «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و... همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات،... توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌ باشد». از این رو مطابق مواد فوق شوراهای اسلامی و سایر مراجع اجازه ندارند نسبت به مواردی که برای آن‌ها پیش بینی اخذ مالیات شده است، اقدام به وضع عوارض نمایند. ماده ۵۲ قانون مالیات‌های مستقیم نیز که تحت عنوان مالیات بر درآمد املاک آمده، مقرر می‌ دارد: «درآمد شخص حقیقی یا حقوقی ناشی از واگذاری حقوق خود نسبت به املاک واقع در ایران پس از کسر معافیت‌های مقرر در این قانون مشمول مالیات بر درآمد املاک می‌ باشد». به علاوه ماده ۵۹ قانون مذکور (اصلاحی ۱۳۸۰) بیان می‌ نماید، «نقل و انتقال قطعی املاک به ماخذ ارزش معاملاتی و به نرخ پنج درصد (۵%) و همچنین انتقال حق واگذاری محل به ماخذ وجوه دریافتی مالک یا صاحب حق و به نرخ دو درصد (۲%) در تاریخ انتقال از طرف مالکان عین یا صاحبان حق، مشمول مالیات می‌ باشد...» و تبصره ۲ اخیرالذکر حق واگذاری محل از نظر آن قانون راحق سرقفلی یا حق تصرف محل با حقوق ناشی از موقعیت تجاری محل دانسته است. بر این اساس و به استناد مطالب فوق اخذ «مالیات» با «عوارض»، در اصل در یک امر واحد قابل جمع نیستند.

۲- آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری (رویه قضایی = ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری)

در دادنامه شماره ۷۹۹ مورخ ۲؍۱۱؍۱۳۹۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه‌ای مشابه از شورای شهر رشت را با شکایت سازمان بازرسی کل کشور باطل نموده این در حالی است در آن رای صراحتاً اعلام شده بود که اخذ چنین عوارضی از نقل و انتقال اراضی اشخاص مغایر صریح قانون است. در جدول ذیل می ‌توان آراء مرتبط دیگر را در این رابطه با همین مضمون و به نحو مختصر مشاهده نمود. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مصوب شورای اسلامی شهر اسلامشهر جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی‌رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور با بی‌ اعتنایی نسبت به اصل موضوع ابطالی توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم می‌ نماید.

رای هیات عمومی به شماره ۸۹۲ به تاریخ ۱۴؍۱۱؍۱۳۹۶: نظر به اینکه در تبصره ۱ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی‌ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال ۱۳۸۱، برقراری عوارض بر درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات ممنوع اعلام شده است و در قانون مالیاتهای مستقیم از جمله مواد ۵۹ و ۵۲ برای نقل و انتقال قطعی املاک و واگذاری حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی بر املاک مالیات تعیین شده است، بنابراین ماده ۲ شیوه محاسبه عوارض محلی عمومی مصوب سال ۱۳۸۳ وزارت کشور در تعیین عوارض بر معاملات غیرمنقول (زمین و ساختمان) مغایر قانون تشخیص و به استناد بند۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، حکم به ابطال آن صادر می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب موافقت نشد.

ابطالی‌ های عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی یا بهای خدمات ناشی از تغییر مالکیت در آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری در بخش ضمیمه آمده است.

با توجه به این که دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه اخذ چنین وجوهی از نقل و انتقال اراضی اشخاص در شهرهای دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده و به استناد ماده ۳۰۱ که مقرر می‌ دارد: «کسی که عمداً یا اشتباهاً چیزی را که مستحق نبوده است دریافت کند ملزم است که آن را به مالک تسلیم کند.» و ماده ۳۰۲ قانون مذکور که اشعار می‌ دارد: «اگر کسی که اشتباهاً خود را مدیون می‌دانست آن دین را تادیه کند حق دارد از کسی که آن را بدون حق، اخذ کرده است ‌استرداد نماید.» همچنین ماده ۳۰۳ در این رابطه تصریح دارد که: «کسی که مالی را مِن غیر حق، دریافت کرده است ضامن عین‌ و منافع آن است اعم از این که به عدم استحقاق خود عالم باشد یا جاهل‌.» شهرداری اسلامشهر نسبت به اخذ چنین مبالغی از نقل و انتقال املاک و سرقفلی مبادرت می‌ ورزد باید توجه داشت که آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبیّن این است که شهرداری‌ها اخذ چنین مبالغی را غیرقانونی ندانسته و در عبارات آن‌ها نیز بیم تجری نسبت به شهروندان مبنی بر اخذ مبالغ غیرقانونی مشاهده می‌ گردد؛ چرا که با عنایت به آرای ذکر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیرقانونی بودن اخذ عوارض نقل و انتقال املاک (مغایر قانون مالیات بر ارزش افزوده) اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می‌باشد. در این قانون دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیردولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود ممنوع شده و از آن‌جا که اخذ وجوهی به عنوان عوارض نقل و انتقال املاک و سرقفلی خلاف قانون مالیات بر ارزش افزوده دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. اصل عدالت و قبح ترجیح بلامرجح و حفظ حقوق شهروندی نیز اقتضاء می‌ کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندانِ بخشی از این سرزمین که در مغایرت با قانون شناخته شده نمی ‌توان اخذ همان وجه را از مردمان شهروندان دیگر جایز و قانونی قلمداد کرد چرا که این امر با اصل ۲۰ و بند ۱۴ اصل ۳ قانون اساسی مبنی بر یکسانی افراد در برابر قانون، مغایر است.

لذا به منظور پیشگیری از این امر تقاضای اعمال ماده۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ که مقرر می‌ دارد:

«چنانچه مصوبه ‌ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (۸۳) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب ‌کننده، در هیات عمومی مطرح می ‌نماید.» را از آن مقام دارم. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر اسلامشهر در خصوص «بهای خدمات ناشی از تغییر مالکیت» و «عوارض نقل و انتقال و معاملات غیرمنقول و ارزش سرقفلی» با قانون مالیات بر ارزش افزوده مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر اسلامشهر در تجویز اخذ عوارض مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌ باشد، لذا مستنداً به مواد ۱۳، بند ۱ ماده ۱۲، ۸۸ و ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اسلامشهر و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری اسلامشهر از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم. »

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

«در اجرای تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، عوارض پیشنهادی شهرداری جهت تصویب اعلام می‌گردد.

ردیف

کد

شرح

بهای خدمات ناشی از تغییر مالکیت

مستند قانونی

توضیحات

۱۵

۱۲۰۶

۰۱۰۲۰۰۶

بهای خدمات ناشی از تغییر مالکیت

از هر مترمربع عرصه و اعیان واحدهای مسکونی p ۱ % با ضریب ۱

بند ۱۶ ماده ۸۰ و ماده ۸۵ قانون موسوم به شوراها و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده

k×p = عوارض بر معاملات غیرمنقول

۱) نماد p عبارت است از آخرین ارزش معاملاتی ساختمان (عرصه و اعیان) موضوع ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم

۲) نماد k عبارتست از ضریب ثابت

از هر مترمربع عرصه و اعیان واحدهای تجاری و اداری و صنعتی p ۱ % با ضریب ۵/۱

از هر مترمربع سایر کاربریها p ۱ % با ضریب ۵/۰

نحوه محاسبه k×s×p×%۱

رئیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به موضوع را در اجرای ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ به هیات عمومی ارجاع کرد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۷؍۲؍۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان و نیز با حضور نماینده معرفی شده از طرف شکایت تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مقرر شده است که: «چنانچه مصوبه ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هرگاه مراجع مربوط مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده ۸۳ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در هیات عمومی مطرح می‌نماید.» نظر به اینکه در آراء شماره ۴۶۹-۲۳؍۱۱؍۱۳۹۳، ۵۳۱-۱۷؍۶؍۱۳۹۳ و ۷۹۹-۲؍۱۱؍۱۳۹۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات تعدادی از شوراهای اسلامی شهرهای کشور مبنی بر دریافت عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیرمنقول و ارزش سرقفلی به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر اسلامشهر در تصویب ردیف ۱۵ کد ۱۲۰۶-۰۱۰۲۰۰۶ دفترچه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۷ بهای خدمات ناشی از تغییر مالکیت وضع کرده است، بنابراین ردیف ۱۵ از تعرفه عوارض یاد شده به لحاظ مغایرت با آراء هیات عمومی با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون یاد شده و عطف اثر ابطال به تاریخ تصویب تعرفه مورد شکایت موافقت نشد.

محمدکاظم بهرامیرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری