رای شماره ۲۳۵۴ مورخ ۱۴۰۰/۰۸/۱۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۲۳۵۴

تاریخ دادنامه: ۱۸/۸/۱۴۰۰

شماره پرونده: ۰۰۰۰۶۵۵

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امیر شهری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره های ۶ و ۷ دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر گرگان موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره های ۶ و ۷ دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر گرگان موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" مطابق دو تبصره مورد شکایت ماخذ و مبنای اخذ جریمه کلیه بناهای ساخته شده قبل از ۱۳۸۰ مستند به دو تبصره فوق الاشاره ارزش معاملاتی سال ۱۳۸۰ می‌باشد ولی در ادامه آن داخل پرانتز آمده است (به غیر از کسری پارکینگ) و در تبصره ۷ آن نیز قید شده است ارزش معاملاتی فوق مشمول پرونده های وارده به کمیسیون ماده ۱۰۰ قبل این مصوبه و بناهای احداثی در سالهای قبل نمی‌باشد (به غیر از کسری پارکینگ)، شهرداری گرگان در توجیه وجود این دو تبصره اعلام نموده است: به دلیل عدم وجود ارزش معاملاتی موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها در سالهای قبل از ۱۳۸۰ در شهرداری گرگان این دو تبصره توسط شهرداری گرگان پیشنهاد و به تصویب شورای اسلامی شهر گرگان رسیده است و چون اساساً ارزش معاملاتی در قبل از سالهای ۱۳۸۰ وجود ندارد نمی توان نسبت به املاکی که قبل از سال ۱۳۸۰ دارای تخلف ساختمانی بوده و یا وارد کمیسیون ماده صد شده اند جریمه متناسب با سال وقوع تخلف در نظر بگیرد پس معیار و ماخذ مورد قبول برای شهرداری گرگان نسبت به املاکی که سال وقوع تخلفات و یا درخواست های آنها قبل از سال ۱۳۸۰ می‌باشد همین دو تبصره فوق الاشاره است و تا زمانی که این دو تبصره به قوت خود باقی و جاری است قابلیت اجرا دارد و شهروندان در صورت اعتراض می‌بایست در ابتدا درخواست ابطال تبصره های ۶ و ۷ دفترچه عوارض سال ۱۳۹۱ شهرداری گرگان موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها را از دیوان عدالت اداری درخواست نمایند ودر صورت ابطال این دو تبصره شهرداری گرگان چاره دیگری بیاندیشد. ضمناً شهرداری گرگان در لوایح دفاعیه خود در پرونده های گوناگونی که با همین موضوع در شعب مختلف دیوان عدالت اداری مفتوح است اظهار نموده اگر حتی فرض بگیریم شهروندان این دو تبصره را ابطال نمایند در صورت ابطال این دو تبصره به دلیل اینکه ارزش معاملاتی سالهای قبل از ۱۳۸۰ در شهرداری گرگان وجود ندارد رای صادره دیوان هم اساساً قابلیت اجرایی ندارد.

در پاسخ شهرداری گرگان باید گفت مطابق مستندات قانونی ذیل دو تبصره فوق فاقد وجاهت قانونی است:

۱- با در نظر گرفتن نظریه مورخ ۹/۳/۱۳۷۲ مقام معظم رهبری در پاسخ استفتاء شهرداری تبریز مبنی بر وصول میزان جریمه به تاریخ وقوع تخلف

۲- نظریه های مشورتی اداره حقوقی قوه قضاییه من جمله نظریه های مشورتی شماره ۷/۵۲۹۹- ۵/۷/۱۳۸۲ و ۲۹۵۴/۷- ۱۷/۵/۱۳۸۸ و ۳۵۶۷/۷- ۲۳/۵/۱۳۷۶ و ۳۳۲۷/۷- ۱۵/۱۱/۱۳۷۷ همگی با عنوان لزوم تعیین جریمه تخلفات ساختمانی به ماخذ ارزش معاملاتی ساختمان در سال وقوع تخلف.

۳- با عنایت به آرای متعدد وحدت رویه دیوان عدالت اداری از جمله شماره ۴۲- ۲۵/۲/۱۳۷۸ و ۲۱۰- ۲/۴/۱۳۸۷ که اشعار می دارد: « کمیسیون ماده صد مکلف به تعیین جریمه تخلفات ساختمانی به ماخذ ارزش معاملاتی ساختمان در تاریخ وقوع تخلف است که تحقق آن از طریق بررسی اسناد و مدارک معتبر و در صورت لزوم جلب نظر کارشناس متخصص در زمینه قدمت ساختمان و تاریخ وقوع تخلف میسور است.

۴- مفاد رای شماره ۱۲۰- ۱/۹/۱۳۷۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص قابلی تغییر ارزش معاملاتی در هر سال (تبصره ۱۱ ماده صد قانون شهرداری) و لزوم اعمال ارزش معاملاتی هر سال در تعیین جرایم تخلفات ساختمانی مربوط به همان سال می‌باشد.

۵- به عبارت دیگر می توان گفت زیان عدم مطالبه و اقدام به موقع تعقیب و پیگیری شهرداری را نباید متوجه اشخاص نمود. {قاعده اقدام: اقدام شهرداری علیه خود در تاخیر نسبت به پیگیری نظریه مشورتی شماره ۷/۳۵۶۷- ۲۳/۵/۱۳۷۶} حتی در برخی از آراء دیوان عدالت اداری صدور رای جریمه بدون جلب نظر کارشناس رسمی مبنی بر سال وقوع تخلف، از موجبات نقض رای می‌باشد. (دادنامه شماره ۱۶۸۵- ۱۰/۷/۱۳۹۲ شعبه ۳۳ دیوان عدالت اداری)

۶- اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران « قضات دادگاه ها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هر کس می‌تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.»

۷- ماده ۴ قانون مدنی: « اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اینکه در خود قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد.» در واقع اصل عطف بماسبق نشدن قوانین ومقررات مانع اجرای تسری ارزش معاملاتی زمان حال به تخلفات گذشته است و مقررات زمان وقوع تخلف از جمله ارزش معاملاتی حاکم خواهد بود. علاوه بر ماده ۴ قانون مدنی به عنوان مستند قاعده در قسمت اخیر تبصره ماده ۱۴ آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراها سال ۱۳۷۸ مقرر گردیده « وضع عوارض جدید و افزایش عوارض قبلی عطف بماسبق نمی شود.» "

متن تبصره های مورد شکایت به شرح زیر است:

" تبصره ۶- کلیه بناهای ساخته شده در سنوات قبل از سال ۱۳۸۰ که قابل طرح در کمیسیون ماده صد بوده با ارزش معاملاتی سال ۱۳۸۰ محاسبه گردد. (به غیر از کسری پارکینگ)

تبصره ۷- ارزش معاملاتی فوق مشمول پرونده های وارده به کمیسیون ماده ۱۰۰ قبل از این مصوبه و بناهای احداثی در سال های قبل نمی‌باشد. (به غیر از کسری پارکینگ) "

در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار شهر گرگان و رئیس شورای اسلامی این شهر به موجب لوایح شماره ۱۲۳۳۰- ۵/۴/۱۴۰۰ و ۱۴۰۰/۰۱/۷۴۵- ۹/۴/۱۴۰۰ توضیح داده اند که:

" مقنن در ماده ۱۰۰ و تبصره های ذیل آن راجع به تخلفات ساختمانی و نحوه برخورد و جریمه را مشخص نموده است بدون اینکه راه و روش و یا آیین دادرسی برای آن تعیین نماید و با توجه به اینکه یکی از روشهای برخورد با تخلفات ساختمانی تعیین جریمه توسط اعضای کمیسیون می‌باشد که اختیار اعضای کمیسیون در تعیین ضرایب تعیین شده در تبصره های ماده ۱۰۰ می‌باشد لیکن این ضرایب با ارزش معاملاتی موضوع تبصره ۱۱ ماده صد قابلیت اجرا را داشته و تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ مبنای قیمت و ارزش بنا بوده که پس از تعیین ضرایب توسط اعضای کمیسیون مبلغ جریمه مشخص می‌شود پس بنابراین تعیین تکلیف پرونده ها در کمیسیون ماده ۱۰۰ پس از اینکه برای اعضای کمیسیون رعایت ضوابط ۳ گانه مسلم شده باشد به دو عامل اصلی بستگی دارد: ۱- وجود ارزش معاملاتی که پس از پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر قابلیت اجرا را دارد. ۲- تعیین ضریب موضوع تبصره ۲، ۳، ۴ و ۵ ماده ۱۰۰ که توسط اعضای کمیسیون مشخص می‌شود و در صورتی که یکی از این دو شرط وجود نداشته باشد اساساً تبصره های ماده ۱۰۰ قابلیت اجرا نخواهد داشت و اینکه خواهان راجع به تبصره ۶ و ۷ موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ایراد وارد نموده و بیان داشته که چون جریمه می‌بایست به سال ساخت باشد پس بنابراین موضوع تبصره ۶ و ۷ ارزش معاملاتی سال ۱۳۹۱ غیر قانونی است در پاسخ به عرض می‌رساند که با توجه به بررسی به عمل آمده در این خصوص ارزش معاملاتی برای قبل از ۱۳۸۰ وجود نداشته و نمی توان ساختمان هایی که قبل از سال ۱۳۸۰ احداث شده اند را به دلیل عدم وجود ارزش معاملاتی موضوع تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ در کمیسیون ماده ۱۰۰ بلاتکلیف گذاشت و قطعاً به دلیل امتناع از انجام وظیفه و یا عدم تعیین تکلیف تبعات حقوقی برای مسئولین مربوطه به وجود خواهد آمد لذا به منظور رفع مشکل و با توجه به اینکه ساختمان هایی که قبل از سال ۱۳۸۰ احداث شده اند ودر سال ۱۴۰۰ به شهرداری مراجعه و درخواست تعیین تکلیف نموده‌اند بیش از ۲ سال بدون اینکه به قانون احترام گذاشته باشند و بیش از ۲۰ سال از ساختمان استفاده و بهره برداری نموده‌اند و بدون اینکه حقوق شهرداری را پرداخت نموده باشند. ۲۰ سال از ساختمانی که بدون پروانه احداث شده استفاده و بهره برداری نموده‌اند و این ظلم به شهرداری است که پس از ۲ سال مراجعه به شهرداری، کمیسیون مبنای ارزش معاملاتی جریمه را به ساخت فرضاً سال ۱۳۷۹ تعیین نماید چرا که بر فرض اینکه شخصی در سال ۱۳۷۹ بنایی با مساحت ۱۰۰ مترمربع بدون اخذ مجوز از شهرداری احداث نموده باشد و اگر در همان سال جهت تعیین تکلیف مراجعه می نمود بر فرض ۰۰۰/۵۰۰ ریال جریمه تعیین می شد قطعاً در همان سال با مبلغ فوق شهرداری می توانست قسمتی از هزینه ها را جبران نماید لاکن بعد از ۲۰ سال مراجعه اگر مبنای جریمه همان سال ساخت باشد نه تنها ظلم زیادی به شهرداری است بلکه حقوق شهروندان نیز در این خصوص نادیده گرفته خواهد شد. البته تعیین سال ۱۳۸۰ در تبصره های ۶ و ۷ بنا به توضیحات فوق نبوده بلکه به دلیل عدم وجود ارزش معاملاتی برای سالهای قبل از ۱۳۸۰ چنین پیشنهادی صورت پذیرفته و شورای اسلامی شهر آن را تصویب و فرمانداری نیز آن را تایید نموده است."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۸/۸/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

برمبنای تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، آیین‌نامه ارزش معاملاتی ساختمان پس از تهیه توسط شهرداری و تصویب انجمن شهر در مورد اخذ جرایم قابل اجرا است و این ارزش معاملاتی هر سال یک بار قابل تجدیدنظر خواهد بود. بنا به مراتب فوق، تبصره‌های ۶ و ۷ دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۱ شهرداری گرگان که به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده و ارزش معاملاتی بناهای موضوع مقررات مزبور را به گذشته تسری داده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری