رای شماره ۲۶۵۵ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۰۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۶۵۵

تاریخ دادنامه: ۷؍۱۰؍۱۴۰۰

شماره پرونده: ۰۰۰۰۹۹۶

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت تعاونی فروشندگان کتاب و نوشت افزار صحاف مشهد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۴۱۷؍۱۰۱- ۸؍۱۱؍۱۳۹۹ وزارت آموزش و پرورش با موضوع فروش و توزیع کتاب های تحصیلی سال ۱۴۰۰-۱۴۰۱

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۴۱۷؍۱۰۱- ۸؍۱۱؍۱۳۹۹ وزارت آموزش و پرورش با موضوع فروش و توزیع کتاب های تحصیلی سال ۱۴۰۰-۱۴۰۱ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است‌که:

" احتراماً نظر به اینکه قریب ۴۰ سال است که توزیع کتاب درسی مدارس توسط کتاب و لوازم التحریر فروشان انجام می شده که متاسفانه دو سال است که وزارت آموزش و پرورش قبل از شیوع ویروس کرونا تاکنون در اقدامی ناعادلانه و برخلاف قانون توزیع کتاب و همچنین اصل ۴۴ قانون اساسی از تحویل کتاب به صنف کتاب و لوازم التحریر فروشان و تعاونیهای توزیع کتاب سراسر کشور (بیش از ۵۰۰۰ واحد صنفی و تعاونی در سراسر کشور) خودداری نموده و خود از طریق ادارات آموزش و پرورش و مدارس اقدام به فروش و توزیع کتاب می‌نماید که این امر برخلاف وظیفه ذاتی آموزش و پرورش که همانا تمرکز بر تعلیم و تربیت دانش آموزان این مرز و بوم است می‌باشد. نظر به اینکه این عمل وزارت آموزش و پرورش مغایر قانون می‌باشد و نارضایتی گسترده ای طی دو سال گذشته بین صنف کتاب فروشان، مدیران و عوامل اجرایی آموزش و پرورش، دانش آموزان و والدین آنها به دنبال داشته است تقاضای ابطال بخشنامه و الزام آموزش و پرورش به تحویل کتابهای درسی به کتاب و لوازم التحریر فروشان را دارم. "

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" بخشنامه شماره ۴۱۷؍۱۰۱-۸؍۱۱؍۱۳۹۹

در راستای توسعه دولت الکترونیک و به منظور تسهیل دسترسی دانش آموزان به کتاب های درسی، نظارت نظام مند بر فرآیند توزیع مواد آموزشی، ثبت سفارش کتاب های درسی سال تحصیلی ۱۴۰۱- ۱۴۰۰ دوره های تحصیلی آموزش ابتدایی، متوسطه اول، متوسطه دوم و کتاب های درسی تکمیل دوره اول متوسطه ویژه دانش آموزان استعدادهای درخشان و همچنین کتاب های درسی دانش آموزان استثنایی از طریق سامانه www.irtextbook.ir یا www.irtextbook.com و برابر جدول تقویم زمانی زیر انجام و پیرو آن کتابهای درسی، بر اساس سفارشات مثبوت در سامانه، توزیع می‌شود.

ضروری است اداره کل آموزش و پرورش استان و مناطق تابعه ضمن اطلاع رسانی به مدارس و دانش آموزان بر اساس جدول زمان بندی ذیل نسبت به ثبت سفارش کتاب های درسی سال تحصیلی ۱۴۰۱-۱۴۰۰ با فرض قبولی دانش آموز در سال تحصیلی جاری اقدام نمایند و در صورت عدم موفقیت دانش آموز در پایه فعلی در زمان اصلاح سفارش امکان تغییر پایه وجود خواهد داشت.

تقویم زمانی سفارش کتاب های درسی برای سال تحصیلی ۱۴۰۱-۱۴۰۰

عنوان فعالیت

دوره تحصیلی

شروع

پایان

ثبت سفارش گروهی و انفرادی

آمادگی تکمیلی (پیش دبستانی استثنایی)

پایه دوم تا ششم دوره ابتدایی (عادی و استثنایی)

پایه هشتم و نهم دوره اول متوسطه

پایه هشتم و نهم دوره اول متوسطه پیش حرفه ای استثنایی

۲۲؍۱؍۱۴۰۰

۲۲؍۳؍۱۴۰۰

پایه یازدهم و دوازدهم دوره دوم متوسطه (نظری، فنی و حرفه ای و کاردانش)

پایه یازدهم و دوازدهم دوره دوم متوسطه حرفه ای استثنایی

۲۲؍۱؍۱۴۰۰

۲۲؍۳؍۱۴۰۰

آمادگی مقدماتی (پیش دبستانی استثنایی)

پایه اول دوره ابتدایی (عادی و استثنایی)

۶؍۴؍۱۴۰۰

۹؍۶؍۱۴۰۰

پایه هفتم دوره اول متوسطه

پایه هفتم دوره اول متوسطه پیش حرفه ای استثنایی

پایه دهم دوره دوم متوسطه

پایه دهم دوره دوم متوسطه حرفه ای استثنایی

۶؍۴؍۱۴۰۰

۱۵؍۶؍۱۴۰۰

اصلاح سفارش

تمامی دوره های تحصیلی

۱۲؍۴؍۱۴۰۰

۳۱؍۶؍۱۴۰۰

توزیع استان به منطقه

تمامی دوره های تحصیلی

۱؍۲؍۱۴۰۰

۳۱؍۶؍۱۴۰۰

توزیع منطقه به مدرسه

تمامی دوره های تحصیلی استثنایی

۳۰؍۵؍۱۴۰۰

۷؍۶؍۱۴۰۰

دوره ابتدایی

۱؍۶؍۱۴۰۰

۱۳؍۶؍۱۴۰۰

دوره اول متوسطه

۳۰؍۵؍۱۴۰۰

۱۵؍۶؍۱۴۰۰

دوره دوم متوسطه نظری

۱؍۶؍۱۴۰۰

۱۸؍۶/۱۴۰۰

دوره دوم متوسطه فنی و حرفه ای و کاردانش

۱؍۶؍۱۴۰۰

۲۵؍۶؍۱۴۰۰

توزیع مدرسه به دانش آموزش

تمامی دوره های تحصیلی

۱۰؍۶؍۱۴۰۰

۱؍۷؍۱۴۰۰

با توجه به اهمیت و ضرورت موضوع توصیه می‌شود. «کارگروه تخصصی برنامه ریزی سفارش و توزیع کتاب های درسی و بسته آموزشی»، ذیل شورای راهبردی توسعه مدیریت استان به استناد ماده ۴ تصویب نامه شماره ۱۱۸۵۲؍۹۳؍۲۰۶-۵؍۹؍۹۳ شورای عالی اداری با مسئولیت شخص مدیر کل و با ترکیب جدول زیر در استان و منطقه تشکیل شود و فرآیند سفارش اینترنتی و توزیع از طریق سامانه فروش و توزیع مواد آموزشی را به نحو احسن مدیریت، نظارت، پایش و گزارش اقدامات و جلسات آن را به صورت ماهانه به سازمان پژوهش و برنامه ریزی آموزشی ارایه نمایند.

اعضای کارگروه استان

اعضای کارگروه شهرستان، مناطق و نواحی

۱- مدیر کل (رئیس کارگروه)

۲- معاون پژوهش، برنامه ریزی و توسعه منابع

۳- معاون آموزش متوسطه

۴- معاون آموزش ابتدایی

۵- رئیس اداره حراست

۶- رئیس آموزش و پرورش استثنایی

۷- رئیس اداره فناوری اطلاعات و ارتباطات

۸- رئیس ارزیابی عملکرد و پاسخگویی به شکایات

۹- رئیس اداره امور رفاهی و پشتیبانی

۱۰- مسئول توزیع مواد آموزشی

۱۱- دو نفر از مدیران واحدهای آموزشی با انتخاب مدیر کل

۱۲- روسای ادارات آموزش ابتدایی و متوسطه

۱- رئیس آموزش و پرورش منطقه (رئیس کارگروه)

۲- معاون پژوهش، برنامه ریزی و توسعه منابع

۳- معاونین آموزشی

۴- مسئول حراست

۵- مسئول فناوری اطلاعات و ارتباطات

۶- مسئول ارزیابی عملکرد و پاسخگویی به شکایات

۷- مسئول تدارکات

۸- مسئول توزیع مواد آموزشی

۹- دو نفر از مدیران واحدهای آموزشی با انتخاب رئیس آموزش و پرورش منطقه

۱۰- یک نفر از مدیران واحدهای آموزشی استثنایی با انتخاب رئیس آموزش و پرورش استثنایی

الف) اطلاع رسانی جامع، فرهنگ سازی برای خانواده ها، سطوح و اقشار مختلف و نظارت بر فرآیند سفارش و توزیع در سطح استان

۱- هماهنگی و اطلاع رسانی به مدارس، برای اهتمام در ثبت سفارش تمامی دانش آموزان و توزیع صحیح کتاب های درسی

۲- اطلاع رسانی از طریق صدا و سیمای استان برای هر یک از مراحل

۳- اطلاع رسانی از طریق وب سایت استان و منطقه

۴- پیگیری و پایش توزیع کتاب درسی در برنامه های پروژه مهر ۱۴۰۰

۵- برگزاری آموزش کاربردی پیرامون موضوع سفارش و توزیع کتاب درسی در سطح استان، منطقه و مدرسه

ب) شیوه ثبت نام و ثبت سفارش خرید کتاب درسی

۱- با توجه به اینکه ثبت سفارش و توزیع کتاب درسی دانش آموزان بر اساس اطلاعات موجود در سامانه سناد انجام می‌شود، مدارس باید آخرین وضعیت اطلاعات شناسنامه ای و تحصیلی دانش آموزان را در سامانه سناد به روزرسانی و در اولین فرصت دانش آموزان را برای سال تحصیلی ۱۴۰۱-۱۴۰۰ ثبت نام نمایند.

مدیران مدارس موظفند از طریق سامانه مربوطه نسبت به ثبت سفارش گروهی دانش آموزان اقدام و از ارجاع موردی دانش آموزان و اولیاء آنان به کافی نت برای سفارش انفرادی پرهیز نمایند.

۲- در صورت تمایل دانش آموزان و اولیاء آنها می‌توانند از طریق سامانه مذکور برای ثبت سفارش انفرادی اقدام کنند. نام کاربری برای ورود به سامانه، کد ملی دانش آموز و رمز عبور آنها شش رقم سمت راست شماره سریال شناسنامه دانش آموز می‌باشد.

فهرست سفارش دانش آموزان در سامانه به صورت لحظه ای قابل مشاهده می‌باشد، لذا درخواست نسخه چاپی ثبت سفارش فردی از اولیا، دانش آموز توسط مدارس به جهت صرفه جویی ممنوع می‌باشد.

۳- بهای کتاب های درسی برای ثبت سفارش گروهی، صرفاً بر اساس قیمت های پشت جلد کتاب (ثبت شده در سامانه) می‌باشد و دریافت هر گونه وجه اضافی ممنوع بوده و پیگرد قانون دارد.

۴- کتاب های درسی دانش آموزان تمامی دوره های تحصیلی، از طریق مدرسه محل تحصیل آنان که در سفارش دانش آموز قید شده توزیع می‌شود.

در صورتی که برای دانش آموزی سفارش کتاب درسی در سامانه ثبت شده باشد اما در سامانه سناد برای سال تحصیلی ۱۴۰۱-۱۴۰۰ ثبت نام نشده باشد، حواله از منطقه به مدرسه برای این دانش آموز (تا زمانی که در سامانه سناد ثبت نام شود) صادر نمی شود. "

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی، املاک و حمایت قضایی وزارت آموزش و پرورش به موجب لایحه شماره ۱۰۳۸۷۱؍۸۱۰- ۲۸؍۶؍۱۴۰۰ توضیح داده است که:

" الف- مقدمه: در راستای بند ۱۵ سیاست های کلی نظام اداری، الزامات مقرر در بند (پ) ماده ۶۷ قانون برنامه ششم توسعه و ماده ۳۷ قانون مدیریت خدمات کشوری به منظور استفاده از فناوری نوین و توسعه دولت الکترونیک در ارائه خدمات عمومی و به منظور تسهیل دسترسی دانش آموزان به کتاب های درسی و نظارت بهینه و نظام مند بر فرآیند توزیع مواد آموزشی، ثبت سفارش کتاب های درسی از طریق سامانه (Irtex+book.ir) و بر اساس سفارشات مثبوت در سامانه توزیع می‌شود که ادارات کل آموزش و پرورش استان و مناطق تابعه ضمن اطلاع رسانی به مدارس و دانش آموزان بر اساس اطلاعاتی که به صورت اختصاصی در اختیار این وزارت می‌باشد نسبت به ثبت سفارش کتاب های درسی اقدام نموده و در صورت عدم موفقیت دانش آموزان در پایه فعلی (که این اطلاعات هم صرفاً در اختیار واحد سنجش و امتحانات وزارت آموزش و پرورش است) نسبت به اصلاح پایه اقدام می‌گردد.

ب- ایرادات شکلی: ۱- از آنجا که مرجع واضع و مجری مصوبه مورد شکایت سازمان پژوهش و برنامه ریزی آموزشی می‌باشد و این سازمان با ساختار، تشکیلات و حتی بودجه مستقل فعالیت می کند، لذا با توجه به استقلال شخصیت حقوقی آن سازمان و با امعان نظر به بند ۱ ماده ۱۲، ماده ۱۷ و تبصره ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری طرح شکایت شاکی می‌بایست به صورت صحیح قانونی و به طرفیت آن سازمان نیز انجام می شد. ۲- با ملحوظ نظر قرار دادن قاعده فقهی «البینه علی المدعی» و با عنایت به این مهم که مطابق بندهای (ت) و (پ) ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، درابطال مصوبات می‌بایست دلایل و جهت اعتراض به مصوبه از حیث مغایرت مصوبه با شرع و قانون اساسی، ذکر مواد قانونی مغایر و خروج از اختیارات مقام تصویب کننده تصریح گردد. مع ذلک شاکی در تنظیم دادخواست وفق موازین یاد شده اقدام ننموده و بر همین اساس مطابق مواد ۸۰ و ۸۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اقدام شایسته و مقتضی مورد تقاضاست.

ج- دفاع در ماهیت: ۱- مطابق بند ۷ ماده ۱۰ قانون اهداف و وظایف آموزش و پرورش مصوب ۲۵؍۱۱؍۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی که به وظایف و مسئولیت های این وزارت پرداخته- تالیف و طبع و توزیع کتب درسی و نشریات کمک آموزشی برابر برنامه ریزی های زمان بندی شده در چهارچوب نظام آموزشی و در نظر گرفتن اصل ۱۵ قانون اساسی و بافت متناسب زندگی روستایی، عشایری و شهری جزء وظایف اختصاصی آموزش و پرورش مقرر شده است. ضمناً وزارت آموزش و پرورش در اجرای تکالیف قانونی و اسناد بالادستی (مندرج در مقدمه این لایحه) مکلف به توسعه نظام اداری الکترونیک و فراهم آوردن الزامات آن به منظور ارائه مطلوب خدمات عمومی بوده است. بنابراین ترتیب اثر دادن به ادعای هر شخصی اعم از حقیقی یا حقوقی مبنی بر مشارکت در امر توزیع کتب درسی نیاز به ذکر مجوز قانونی داشته که در مانحن فیه این تجویز صرفاً به آموزش و پرورش می‌باشد. قاعده فقهی «البینه علی المدعی» نیز مبین این امر می‌باشد. ۲- تولید و فروش کتابهای درسی، توسط دو شرکت افست و چاپ و نشر کتاب های درسی ایران انجام می‌شود و مبالغ مربوط به فروش کتب نیز حساب آن دو شرکت پرداخت می‌گردد. بنابراین هیچ وجهی تحت عنوان فروش کتاب های درسی به حساب این وزارت واریز نمی شود. ۳- موضوع سفارش و توزیع کتاب های درسی که طی بخشنامه شماره ۴۱۷؍۱۰۱- ۸؍۱۱؍۱۳۹۹ به ادارات کل آموزش و پرورش استان ها ابلاغ گردیده تنها روش توزیع کتابهای درسی و نظارت بر آن را از طریق مدارس با رعایت ضوابط تعیین شده از سوی سازمان پژوهش و برنامه ریزی آموزشی اعلام نموده است، لذا موارد مطرح شده از سوی خواهان در متن دادخواست مبنی بر اینکه « وزارت آموزش و پرورش از طریق ادارات آموزش و پرورش و مدارس اقدام به فروش کتاب و درآمدزایی می‌نماید خلاف واقع و به دلیل عدم اطلاع و آگاهی لازم می‌باشد.

۴- به دلیل تعداد دانش آموزان، طیف متنوع کتاب های درسی دوره ها و پایه های تحصیلی، بروز مسائل و مشکلات عدیده در روند فروش و توزیع کتاب های درسی توسط کتاب فروشی ها در سال های قبل، رفع دغدغه ها و نگرانی‌های موجود در این زمینه، اعمال نظارت بر فرآیند (تولید فروش و توزیع) کتاب های درسی، تولید بر اساس نیاز واقعی و با معیار کاهش مصرف کاغذ، کاهش نرخ کتاب های منسوخه، کاهش هزینه های جابه جایی کتاب‌های درسی و... استفاده از سامانه فروش و توزیع مواد آموزشی راه اندازی شده است. بهره مندی از این سامانه در راستای ارائه خدمات دولت الکترونیک، علاوه بر بهینه سازی، مدیریت و نظارت سیستمی بر فرایند مذکور، دستاوردهای بسیار خوبی نظیر کاهش اضافه تولید ۶ میلیون جلد کتاب درسی در سال تحصیلی ۱۳۹۹- ۱۳۹۸، کاهش حداقل ۳۰۰۰ تن کاغذ در دو سال گذشته و کاهش کتاب های مرجوعی و منسوخه را به همراه داشته است. بنابراین تصریح می‌نماید این وزارت به هیچ وجه در صدد تمرکزگرایی، تصدی گری و کسب منفعت از فروش و توزیع کتاب های درسی نبوده است.

۵- قسمت اعظمی از جمعیت دانش آموزی سراسر کشور را دانش آموزان روستاها و عشایری تشکیل می دهند که مکان سکونت آنها گاهاً چند ده کیلومتر از شهرها و امکانات رفاهی فاصله دارد. بنابراین تهیه و رساندن ملزومات آموزشی به این دانش آموزان کم برخوردار از وظایف یک سازمان حاکمیتی با تکالیف تعریف شده در قانون می‌باشد و نه فروشندگان لوازم التحریر، لذا فروشندگان کتب درسی صرفاً در برخی سنوات پوشش توزیع ۱۶ درصد از تنوع بسته های آموزشی را انجام داده اند و عملاً توزیع تمامی کتابهای درسی دانش آموزان روستاها، عشایر و مناطق کم برخوردار (از نظر جغرافیایی) و توزیع تمامی کتابهای درسی دانش آموزان ابتدایی، فنی و حرفه‌ای، کار و دانش، استثنایی و انتخابی (از نظر تنوع دوره، رشته و نوع در قالب بیش از ۷۶۸ بسته) توسط مدارس سراسر کشور از گذشته انجام شده است. در این روش از توزیع کتاب به طور سالانه حق توزیع تعریف شده از میزان ۵؍۱۷ درصد قیمت پشت جلد کتاب دوره های متوسطه و ابتدایی به ترتیب به ۶ درصد و ۵؍۲ درصد به نفع دانش آموزان تقلیل می یابد.

مع ذلک توسعه سامانه های اینترنتی در عصر کنونی از یک سو به منظور نظارت متمرکز و نظام مند جهت ممانعت از تبعیض، ایجاد عدالت و کاهش اتلاف منابع بوده و از سوی دیگر تسهیل دسترسی، کاهش بهای تمام شده کالا و خدمات و در نهایت مخاطب محور نمودن خدمات برای کاربران است. علیهذا و بنا به مراتب یاد شده و یا تصریح به وجود ایرادات شکلی موجود و دفاعیات به عمل آمده و با در نظر گرفتن تجارب گذشته در تمرکز توزیع کتب درسی و تاکید دستگاه های نظارتی و کاهش تردد خانواده ها، سامانه فروش و توزیع مواد آموزشی ضروری در جهت رفاه حال خانواده ها و دانش آموزان در سراسر کشور و در اجرای تکالیف قانونی و اسناد بالادستی ایجاد شده است. لذا تقاضای رد شکایت شاکی مورد استدعاست."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۷؍۱۰؍۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً: برمبنای بند ۱۵ سیاستهای کلّی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری در سال ۱۳۸۹، «توسعه نظام اداری الکترونیک و فراهم آوردن الزامات آن به منظور ارائه خدمات مطلوب عمومی» به عنوان الگو و راهنمای اقدامات و فعالیتهای نظام اداری مورد تاکید قرار گرفته است. ثانیاً: براساس بند ۳ ماده ۳۷ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶، «ارائه خدمات به شهروندان به صورت الکترونیکی و حذف لزوم مراجعه حضوری مردم برای دریافت خدمت»، از جمله وظایف دستگاههای اجرایی است و برمبنای ماده ۳ آیین‌نامه توسعه خدمات الکترونیکی دستگاههای اجرایی مصوب سال ۱۳۹۳ شورای عالی اداری: «دستگاههای اجرایی موظّفند با هدف تسریع در انجام کار، کاهش زمان و هزینه و تامین رضایت و کرامت مردم، هر سال فرآیندها و روشهای انجام کار خود را با هدف ارائه در جایگاه اینترنتی دستگاه، مورد بازبینی و اصلاح قرار دهند.» ثالثاً: به موجب فرازی از بند «پ» ماده ۶۷ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵: «دستگاههای اجرایی موظّفند نسبت به الکترونیکی کردن کلّیه فرآیندها و خدمات با قابلیت الکترونیکی و تکمیل بانک‌های اطلاعاتی مربوط، تا پایان سال سوم اجرای قانون برنامه اقدام کنند.» رابعاً: برمبنای بند ۷ ماده ۱۰ قانون اهداف و وظایف وزارت آموزش و پرورش مصوب سال ۱۳۶۶، «تالیف و طبع و توزیع کتب درسی و نشریات آموزشی» از وظایف وزراتخانه مزبور است. بنا به مراتب فوق، بخشنامه شماره ۴۱۷؍۱۰۱ مورخ ۸؍۱۱؍۱۳۹۹ وزارت آموزش و پرورش که متضمن اتّخاذ تصمیماتی در خصوص توزیع کتابهای درسی از طریق سامانه فروش و توزیع مواد آموزشی است، خلاف قانون و خارج از اختیار نیست و ابطال نشد./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری