رای شماره ۲۶۷۸ و ۲۶۷۹ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۱۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۶۷۸ و ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۶۷۹

تاریخ دادنامه: ۱۸؍۱۱؍۱۴۰۱

شماره پرونده: ۰۰۰۲۹۹۹-۰۰۰۱۰۴۳

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حسین آمادی با وکالت آقای یاسر اعزامی و آقای محمدرضا جازاری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۲ و ۳ از مصوبه شماره ۱۶۱۸۲؍ت۵۷۹۰۸ه--۱۸؍۲؍۱۴۰۰ هیات وزیران مبنی بر تشکیل بخش شاخنات

گردش کار: آقای یاسر اعزامی به وکالت از آقای حسین آمادی به موجب دادخواستی ابطال بندهای ۲ و ۳ از مصوبه شماره ۱۶۱۸۲؍ت۵۷۹۰۸ه--۱۸؍۲؍۱۴۰۰ هیات وزیران مبنی بر تشکیل بخش شاخنات را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

" هیات وزیران در تاریخ ۱۵؍۲؍۱۴۰۰ [۱۸؍۲؍۱۴۰۰] تصویب نامه ای مبنی بر تشکیل «بخش شاخنات» در شهرستان بیرجند صادر کرده است بدین توضیح که دهستان شاخن با مرکزیت روستای شاخن و دهستان شاخنات با مرکز روستای گازار از بخش مرکزی بیرجند منتزع شده و تبدیل به بخش جدید شاخنات با مرکزیت روستای گازار گردیده است. که این مصوبه بنا به دلایل ذیل مغایر قانون می‌باشد:

۱- یکی از شرایط اساسی تشکیل بخش جدید رعایت حداقل جمعیت تعیین شده در تبصره ۱ ماده ۶ قانون مذکور می‌باشد. مطابق تبصره ۱ مذکور حداقل جمعیت لازم برای تشکیل بخش جدید بیست هزار نفر است. تبصره ۲ ماده ۶ که به نوعی مخصّص تبصره ۱ محسوب می‌شود، تحت شرایطی خاص به هیات وزیران اجازه داده است که با حداقل ده هزار نفر جمعیت بتواند مبادرت به تشکیل بخش نماید. این تبصره تشکیل بخش با جمعیت کمتر از ۱۰ هزار نفر جمعیت را از صلاحیت هیات وزیران خارج دانسته است، ذیل این تبصره تشکیل بخش با جمیعت کمتر از ۱۰ هزار نفر را در صلاحیت مجلس شورای اسلامی دانسته است، حال با توجه به جمعیت دو دهستان شاخن و شاخنات که کمتر از ۱۰ هزار نفر می‌باشد، هیات وزیران صلاحیت تشکیل بخش را به دلیل عدم نصاب جمعیت لازم قانونی نداشته است و مصوبه یاد شده خلاف نص قانون می‌باشد.

۲- ماده ۶ قانون مذکور بیان می دارد: «بخش واحدی است از تقسیمات کشوری که دارای محدوده جغرافیایی معین بوده و از به هم پیوستن چند دهستان همجوار مشتمل بر چندین مزرعه، مکان، روستا و احیاناً شهر که در آن عوامل طبیعی و اوضاع اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی واحد همگنی را به وجود می آورد به نحوی که با در نظر گرفتن تناسب وسعت، جمعیت، ارتباطات و دسترسی و سایر موقعیت ها، نیل به اهداف و برنامه ریزی های دولت در جهت احیاء امکانات طبیعی و استعدادهای اجتماعی و توسعه امور رفاهی و اقتصادی آن تسهیل گردد.

تبصره۱- حداقل جمعیت محدوده هر بخش، با در نظر گرفتن وضع پراکندگی و اقلیمی کشور به دو درجه تراکمی به شرح زیر تقسیم شده است: (اصلاحی مصوب ۴؍۱۲؍۱۳۸۹)

الف- مناطق با تراکم زیاد سی هزار نفر ب- مناطق با تراکم متوسط بیست هزار نفر.

تبصره۲- در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری، جنگلی، کویری و نقاط محروم و توسعه نیافته و همچنین معیت عشایری که بیش از شش ماه در منطقه حضور دارند با توجه به کلیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی تا حداقل ده هزار نفر جمعیت با تصویب هیات وزیران و در موارد استثنایی با تصویب مجلس، جمعیت بخش می‌تواند کمتر از میزان فوق باشد. (اصلاحی مصوب ۴؍۱۲؍۱۳۸۹)

تبصره۳- مرکز بخش، روستا یا شهری، از همان بخش است که مناسب ترین کانون طبیعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی آن محدوده شناخته می‌شود.

بند الحاقی- کلیه روستاهایی که در حریم شهرها قرار دارند با تشخیص و درخواست فرماندار آن شهرستان به شهر مربوطه الحاق می‌گردد. (الحاقی مصوب ۴؍۱۲؍۱۳۸۹)»

مستند جمعیت دو دهستان تشکیل دهنده بخش جدید، آمار رسمی مرکز آمار ایران می‌باشد. آماری که به حکم ماده ۸ قانون مرکز آمار ایران تمام دستگاه ها در استناد به آمار، مکلف به تبعیت از آن هستند. مطابق آخرین سرشماری، جمعیت دهستان های شاخن و شاخنات مجموعاً ۷۹۶۶ نفر می‌باشد. با این وصف هیات وزیران صلاحیت تشکیل بخش جدید برای جمعیت مذکور که زیر ۱۰ هزارنفر حد نصاب قانونی است را نداشته و می‌بایست موضوع در قالب لایحه برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارسال می شد.

۳- مخالف بودن تصویب نامه هیات وزیران با ماده ۷ آیین‌نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری: مطابق ماده ۷ مذکور، تحت هیچ شرایطی هیات وزیران صلاحیت تشکیل بخش با جمعیت کمتر از ۱۲ هزارنفر جمعیت را ندارد و فرض حاضر را صراحتاً در صلاحیت مجلس شورای اسلامی می داند. هر چند با اصلاح موخر قانون نسبت به آیین‌نامه، ملاک همان ده هزار نفر است، اما با هیچ یک از معیارهای جمعیتی، اقدام هیات وزیران قانونی تلقی نمی گردد.

۴- عدم اعتبار مستند قانونی هیات وزیران در تشکیل بخش جدید: هیات وزیران مستند قانونی این تصویب نامه را ماده ۱۳ قانون تعاریف تقسیمات کشوری دانسته است. ماده ۱۳ بیان می دارد: « هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری به جز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیات وزیران خواهد بود.» پر واضح است که ماده ۱۳ قانون، ناسخ ماده ۶ همان قانون نیست.

ماده ۱۳ نه ناسخ ماده ۶ است و نه مخصص آن، زیرا نه شرایط نسخ حاکم است و نه شرایط تخصیص. بنابراین باید به حکم «الجمع مهما امکن اولی من الطرح» قائل به این شویم که قانونگذار هرگونه تغییر در تقسیمات کشوری را در صلاحیت هیات وزیران دانسته است، مگر در مورد تشکیل بخش با جمعیت کمتر از ۱۰ هزار نفر جمعیت که در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است.

۵- عدم توجه به فرهنگ به عنوان یکی از مولفه های قانونی برای تعیین مرکزیت بخش موضوع تبصره ۲ ماده ۶ قانون مذکور.

۶- عدم توجه به مولفه «اقتصادی» در تعیین مرکز بخش جدید موضوع تبصره ۲ ماده ۶.

لذا ابطال مصوبه با توجه به موارد مذکور مورد تقاضا می‌باشد."

آقای محمدرضا جازاری نیز به موجب دادخواستی تقاضای ابطال مصوبه مذکور را به دلیل مغایرت با ماده ۱۳ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری درخواست کرده است.

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

" تصویب نامه شماره ۱۶۱۸۳؍ت۵۷۹۰۸ه--۱۸؍۲؍۱۴۰۰

هیات وزیران در جلسه ۱۵؍۲؍۱۴۰۰ به پیشنهاد شماره ۶۴۸۶۶-۶؍۵؍۱۳۹۹ وزارت کشور و به استناد ماده ۱۳ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب ۱۳۶۲ تصویب که:

۱-.........

۲- در شهرستان بیرجند، یک بخش به نام شاخنات از ترکیب دو دهستان شاخنات و شاخن ایجاد می‌شود.

۳- روستای گازار به عنوان مرکز بخش شاخنات تعیین می‌شود.»- معاون اول رئیس جمهور "

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۰۹۷۱۳؍۴۵۹۸۳-۲۲؍۶؍۱۴۰۱ اعلام کرده است:

" ۱- طبق ماده ۶ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب ۱۳۶۲، بخش واحدی از تقسیمات کشوری تعریف شده است که دارای محدوده جغرافیایی معین بوده و از به هم پیوستن چند دهستان همجوار و احیاناً شهر تشکیل می‌شود که در آن عوامل طبیعی و اوضاع اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی واحد همگنی را به وجود می‌آورد، به نحوی که با در نظر گرفتن تناسب، وسعت، جمعیت، ارتباطات و دسترسی و سایر موقعیت ها، نیل به اهداف و برنامه ریزی های دولت در جهت احیاء امکانات طبیعی و استعدادهای اجتماعی و توسعه امور رفاهی و اقتصادی آن تسهیل گردد. با این حال در تبصره ۲ ماده مزبور حسب اصلاح بعدی آن در سال ۱۳۸۹ مقرر شده است «در نقاط کم تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری، جنگلی، کویری و نقاط محروم و توسعه نیافته و همچنین جمعیت عشایری که بیش از شش ماه در منطقه حضور دارند، با توجه به کلیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی تا حداقل ده هزار نفر جمعیت با تصویب هیات وزیران و در موارد استثنایی با تصویب مجلس، جمعیت بخش می‌تواند کمتر از میزان فوق باشد.» از سوی دیگر برابر ماده ۱۳ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مقرر شده «هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد، ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نام گذاری واحد تقسیمات کشوری، به جز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیات وزیران خواهد بود.» از این رو مستفاد از احکام قانونی یاد شده، مرجع تشخیص همگن بودن عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی هر محدوده که منجر به تحقق موارد مندرج در ماده ۱۳ قانون فوق الذکر شده و موثر در تعیین هر واحد از تقسیمات کشوری است، وزارت کشور است که این موضوع با تصویب هیات وزیران مورد تایید دولت قرار می‌گیرد.

۲- بر اساس تبصره ۳ ماده ۶ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، «مرکز بخش، روستا یا شهری از همان بخش است که مناسب ترین کانون طبیعی، فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی آن محدوده شناخته می‌شود.» در این خصوص نیز تشخیص موضوع طبق ماده ۱۳ قانون مزبور به وزارت کشور واگذار شده و صرف جمعیت یا قدمت بیشتر با فاصله شهرها و روستاها از یک روستا در مقایسه با روستای دیگر به عنوان ملاک کانون طبیعی نمی تواند معیار تعیین مرکز یک بخش باشد.

۳- جمعیت بخش شاخنات علاوه بر جمعیت اعلام شده در سرشماری از سوی مرکز آمار، شامل جمعیت عشایر مربوط به آن بخش نیز می‌گردد که حسب اعلام کارشناسان وزارت کشور برمبنای اعلام استانداری خراسان جنوبی جمعیت عشایر مربوط به بخش مذکور ۲۱۰۰ نفر بوده لذا ایراد شکات به نصاب جمعیتی تشکیل بخش نیز وارد نخواهد بود. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۸؍۱۱؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس ماده ۶ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب ۱۵؍۴؍۱۳۶۲: «بخش واحدی است از تقسیمات کشوری که دارای محدوده جغرافیایی معین بوده و از بهم پیوستن چند دهستان همجوار مشتمل بر‌ چندین مزرعه، مکان، روستا و احیاناً شهر که در آن عوامل طبیعی و اوضاع اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی واحد همگنی را به وجود می ‌آورد،‌ به نحوی که با در نظر گرفتن تناسب، وسعت، جمعیت، ارتباطات و دسترسی و سایر موقعیتها، نیل به اهداف و برنامه‌ریزی های دولت در جهت احیاء ‌امکانات طبیعی و استعدادهای اجتماعی و توسعه امور رفاهی و اقتصادی آن تسهیل گردد.» ثانیاً برمبنای تبصره ۱ ماده ۶ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری (اصلاحی مصوب ۴؍۱۲؍۱۳۸۹): «حداقل جمعیت محدوده هر بخش با در نظر گرفتن وضع پراکندگی و اقلیمی کشور به دو درجه تراکمی به شرح زیر تقسیم شده است: الف) مناطق با تراکم زیاد سی‌ هزار نفر ب) مناطق با تراکم متوسط بیست هزار نفر» و به موجب تبصره ۲ همین ماده: «در نقاط کم‌ تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری، جنگلی، کویری و نقاط محروم و توسعه ‌نیافته و همچنین جمعیت عشایری که بیش از شش ماه در منطقه حضور دارند با توجه به کلّیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی تا حداقل ده ‌هزار نفر جمعیت با تصویب هیات وزیران و در موارد استثنایی با تصویب مجلس، جمعیت بخش می‌تواند کمتر از میزان فوق باشد.» بنا به مراتب، حتی با اعمال صلاحیت مقرر در تبصره ۲ ماده ۶ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری توسط هیات وزیران جمعیت بخش باید حداقل ده هزار نفر باشد و بر همین اساس و با توجه به اینکه برمبنای مستندات موجود در این پرونده از جمله نامه شماره ۲۲۵۷۰؍۱۴۰۱-۲۰؍۱۰؍۱۴۰۱ مرکز آمار ایران، مجموع جمعیت واحدهای تشکیل‌دهنده بخش شاخنات (شامل دهستانهای شاخنات و شاخن) براساس سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سال ۱۳۹۵ تعداد ۷۹۶۶ نفر اعلام شده است و مدیرکل تقسیمات کشوری وزارت کشور نیز حتی در جلسه مورخ ۱۸؍۱۱؍۱۴۰۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مستندی مبنی بر تحقّق نصاب مذکور ارائه نکرده و حتی پس از استعلام جمعیت عشایری بخش مزبور و اخذ پاسخ شماره ۲۴۸۹۰؍۱۴۰۱ مورخ ۱۷؍۱۱؍۱۴۰۱ مرکز آمار ایران نیز نصاب مدنظر قانونگذار برای تشکیل بخش شاخنات حاصل نگردید، لذا بندهای ۲ و ۳ از تصویب‌نامه شماره ۱۶۱۸۲؍ت ۵۷۹۰۸ ه- مورخ ۱۸؍۲؍۱۴۰۰ هیات وزیران که متضمن تشکیل بخش شاخنات در شهرستان بیرجند از ترکیب دو دهستان شاخنات و شاخن با مرکزیت روستای گازار است، با توجه به عدم حصول نصاب مزبور و به دلیل مغایرت با ماده ۶ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری