رای شماره ۲۸۲۱ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۰۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۸۲۱

تاریخ دادنامه: ۹؍۱۲؍۱۴۰۱

شماره پرونده: ۰۱۰۱۳۷۴

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان حفظ نباتات وزارت جهاد کشاورزی شماره ۲ با وکالت آقای کاوه مظاهری کلهرودی

طرف شکایت: هیات وزیران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب نامه شماره ۳۹۱۳۶؍ت۵۰۵۸۰ ک مورخ ۱۱؍۴؍۱۳۹۳ کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی

گردش کار: آقای کاوه مظاهری کلهرودی به وکالت از شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان حفظ نباتات وزارت جهاد کشاورزی شماره ۲ به موجب دادخواستی ابطال تصویب نامه شماره ۳۹۱۳۶؍ت۵۰۵۸۰ ک مورخ ۱۱؍۴؍۱۳۹۳ کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"به استناد مصوبه فوق الذکر در اجرای ماده ۱۷ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و ماده ۲۴ قانون بخش تعاون و ماده ۳۲ آیین‌نامه اجرایی قانون بخش تعاون و استناد ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی مواد ۲۶ و ۲۷ قانون مقررات مالی اداری استخدامی و تشکیلات جهاد سازندگی مصوب ۲۵؍۸؍۱۳۷۳ هیات وزیران و تایید انجام معامله بر اساس بند (ب) ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی کشوری نسبت به شش دانگ پلاک ثبتی مذکور، در زمان دولت فعلی و بر اساس نظریه چندین کارشناس رسمی دادگستری به قیمت کارشناسی به تعاونی مسکن کارکنان سازمان حفظ نباتات فروخته و ثمن معامله در اجرای ماده ۱۲ قانون تشکیل جهاد کشاورزی و ماده ۱۷ قانون وصول برخی درآمدهای دولت در وجه صندوق حمایت از توسعه بخش کشاورزی واریز گردد و متعاقباً تعاونی مسکن نیز پلاک مذکور را به نام تک تک اعضاء خود منتقل می‌نماید. در حالی که پس از فروش زمین مذکور مسئولین وزارت جهاد کشاورزی با طرح ایرادات واهی و ادعای اینکه زمین مذکور مازاد نبوده و مورد نیاز است اقدام به اخذ مصوبه شماره ۳۹۱۳۶ مورخ ۱۱؍۴؍۱۳۹۳ از کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی مبنی بر ابطال مصوبه شماره ۱۰۶۲۲۲؍ت۴۹۲۰۱ک مورخ ۱۲؍۵؍۱۳۹۳ نموده اند. استحضار دارید که ابطال مصوبه اجازه فروش ملک پس از انجام معامله و فروش آن نمی توان تاثیری در معامله داشته باشد، پر واضح است که کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی بدون اطلاع از فروش ملک مذکور اقدام به صدور چنین مصوبه غیرقانونی نموده است. با عنایت به مراتب فوق و نظر به اینکه وضع تصویب نامه ۳۹۱۳۶-۱۱؍۴؍۱۳۹۳ بعد از فروش ملک مذکور فاقد وجاهت قانونی است، صدور حکم بر ابطال تصویب نامه شماره ۳۹۱۳۶؍ت۵۰۵۸۰ک مورخ ۱۱؍۴؍۱۳۹۳ کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی مورد استدعاست."

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

"مصوبه شماره ۳۹۱۳۶؍ت۵۰۵۸۰ ک مورخ ۱۱؍۴؍۱۳۹۳ کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی

تصویب نامه هیات وزیران

وزارت جهاد کشاورزی

وزیران عضو کمیسیون لوایح در جلسه ۲۲؍۳؍۱۳۹۳ به پیشنهاد شماره ۳۸۰۹؍۰۳۰ مورخ ۱۶؍۲؍۱۳۹۳ وزارت

جهاد کشاورزی به استناد ماده ۱۱۵ قانون محاسبات عمومی کشور- مصوب ۱۳۶۶- و با رعایت تصویب نامه شماره ۳۶۵۵۲؍ن۲۹۹۴۸ه- مورخ ۱۱؍۳؍۱۳۸۷ تصویب کردند:

تصویب نامه شماره ۱۰۶۲۲۲؍ت۴۹۲۰۱ ک مورخ ۱۲؍۵؍۱۳۹۲ لغو می‌گردد.

این تصویب نامه در تاریخ ۸؍۹؍۱۳۹۳ به تایید مقام محترم ریاست جمهوری رسیده است. - معاون اول رییس جمهور"

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۶۲۱۳۳؍م؍۴۹۷۸۱ مورخ ۲۴؍۱۱؍۱۴۰۱ به طور خلاصه توضیح داده است که:

"۱- اقدام کمیسیون لوایح دولت در خصوص لغو مصوبه شماره ۱۰۶۲۲۲؍ت۴۹۲۰۱ک مورخ ۱۳؍۵؍۱۳۹۲ اقدامی در چارچوب صلاحیت و منطبق با قوانین و مقررات است؛ چرا که مصوبه اولیه مغایر قوانین بوده و ابطال مصوبه مورد شکایت منجر به احیای مصوبه ای خلاف قانون خواهد شد که خود شایسته ابطال است. توضیح آن که مطابق مکاتبه مورخ ۱۵؍۵؍۱۳۹۴ شهرداری منطقه ۱۰ کرج (که در رای شماره ۳۲۵ مورخ ۲۴؍۳؍۱۳۹۷ مورد اشاره قرار گرفته است)، ملک مذکور در پهنه کاربری سبز داخل محدوده قانونی شهر واقع شده است. این موضوع در مکاتبه شماره ۱۲۴۵۶۹؍۱؍۶۷ مورخ ۸؍۱۱؍۱۳۹۳ شهرداری کرج در پاسخ به استعلام سازمان بازرسی کل کشور نیز مورد تصریح قرار گرفته است. به علاوه مطابق مکاتبه شماره ۳۵۸۷۳؍۲۰۰ مورخ ۱۳؍۵؍۱۳۹۳ اداره کل راه و شهرسازی البرز در پاسخ به استعلام سازمان بازرسی کل کشور، زمین مذکور به سه بخش تقسیم شده که یک بخش آن، داخل محدوده قانونی شهر کرج، بخش دوم داخل حریم شهر کرج و بخش سوم داخل محدوده قانونی مشکین دشت توصیف شده است. موضوع کاربری غیرمسکونی در گزارش کارشناسی مورخ ۱۰؍۴؍۱۳۹۲ (صرف نظر از صحت و سقف سایر مفاد گزارش) نیز مورد اقرار کارشناسان منتخب سازمان حفظ نباتات قرار گرفته است. با این مقدمه و در جهت تبیین مغایرت مصوبه قبلی دولت با قانون، مفاد مواد ۱ و ۴ قانون «منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکت های تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی» شایان توجه است.

۲- علاوه بر این، مصوبه شماره ۱۰۶۲۲۲؍ت۴۹۲۰۱ک مورخ ۱۳؍۵؍۱۳۹۲، ملک مذکور را بر مبنای مکاتبات دستگاه پیشنهاد دهنده (نامه شماره ۱۹۷۹؍۰۲۰ مورخ ۱؍۲؍۱۳۹۲ وزیر جهاد کشاورزی) مازاد ذکر کرده است تا از این طریق از مجوز موجود در ماده ۱۱۵ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ و ماده ۱۲ قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی مصوب ۱۳۷۹ استفاده نماید؛ این در حالی است که انعقاد تفاهم نامه بهره برداری و اجاره همان زمین از سوی تعاونی مسکن به سازمان حفظ نباتات به فاصله ۳ ماه پس از تنظیم مبایعه نامه در تاریخ ۷؍۸؍۱۳۹۲ برای مدتی ۵ ساله حکایت از غیرواقعی بودن ادعای مازاد بودن ملک مذکور دارد. علاوه بر این در مکاتبات ابتدایی درون وزارت جهاد کشاورزی از جمله نامه شماره ۷۳۰؍۷۶۶۷ مورخ ۴؍۵؍۱۳۸۸ رئیس سازمان حفظ نباتات خطاب به معاون توسعه مدیریت و منابع انسانی آن وزارت خانه نیز به هیچ وجه دلیل درخواست واگذاری، مازاد بودن ملک بیان نشده است؛ بلکه دلیل امر مستند سازی اراضی سازمان، هزینه بالای مستندسازی و عدم توان مالی سازمان برای تامین مبالغ مورد نیاز برای این موضوع است که این مکاتبه نیز موید غیر مازاد بودن ملک مذکور است؛ لذا از این جهت نیز به دلیل واگذاری ملک غیر مازاد، مصوبه ملغی شده به موجب مصوبه مورد شکایت، مغایر ماده ۱۱۵ قانون محاسبات عمومی کشور و ماده ۱۲ قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی بوده است؛ بنابراین اقدام هیات وزیران در وضع مصوبه مورد شکایت، در واقع لغو مصوبه ای است که مغایر قانون و از این حیث ایرادی به مصوبه مورد شکایت وارد نیست.

۳- برخلاف ادعای مطروحه از سوی شاکی، حق مکتسبه زمانی ایجاد می‌گردد که دارای مبنایی صحیح و منطقی و قانونی باشد. در پرونده پیش روی آشکار است که مبنای تصویب نامه شماره ۱۰۶۲۲۲؍ت۴۹۲۰۱ک مورخ ۱۲؍۵؍۱۳۹۲ هیات وزیران، اعلام مازاد بر نیاز بودن ملک بوده و این اعلام برخلاف واقع و به دور از حقیقت بوده است. چرا که مبایعه نامه فروش و واگذاری ملک در تاریخ ۱۴؍۵؍۱۳۹۲ بین سازمان حفظ نباتات و شرکت تعاونی مسکن کارکنان سازمان حفظ نباتات وزارت جهاد کشاورزی شماره دو تنظیم شده و سپس در تاریخ ۷؍۸؍۱۳۹۲ یعنی ۸۳ روز بعد تفاهم نامه ای تنظیم و ملک مذکور از سوی شرکت تعاونی مسکن و به منظور رفع نیاز در اختیار سازمان حفظ نباتات گذارده شده است. نتیجه اینکه مصوبه هیات وزیران بر مبنای اعلام خلاف واقع تصویب شده و بر اساس یک عمل خلاف واقع و به دور از حقیقت، اساساً حقی برای شرکت تعاونی به وجود نخواهد آمد و بالتبع سخن از حقوق مکتسبه منتفی خواهد بود.

۴- با توجه به تعارض منافع میان فروشنده (سازمان حفظ نباتات) و خریدار (تعاونی مسکن کارکنان همان سازمان) در فرایند کارشناسی و تنظیم مبایعه نامه و انتقال ملک مذکور به شرکت تعاونی مسکن نکات مهم و قابل تاملی وجود دارد. ابلاغ مصوبه کمیسیون لوایح دولت در تاریخ ۱۳؍۵؍۱۳۹۲ مبنی بر فروش پلاک ثبتی یاد شده به عنوان ملک مازاد صورت گرفته است؛ حال آنکه رئیس وقت سازمان حفاظ نباتات در تاریخ ۸؍۴؍۱۳۹۲ یعنی حدود یک ماه پیش از تصویب نامه هیات وزیران ارزیابی ملک مذکور را به هیات سه نفره کارشناسان رسمی دادگستری در رشته کشاورزی و منابع طبیعی ارجاع داده و هیات کارشناسان نیز دو روز پس از آن، یعنی در تاریخ ۱۰؍۴؍۱۳۹۲ عرصه ملک مذکور را از قرار هر متر مربع ۰۰۰؍۲۰۰ ریال و در مجموع به مبلغ ۰۰۰؍۴۰۰؍۹۶۸؍۴۸ ریال ارزیابی نموده اند! تعارض منافع پیش گفته سبب شده بدون رعایت مصالح و منافع دولت اقدام و کارشناسانی را برای ارزیابی برگزیده اند که ملک را در کوتاه ترین زمان (ظرف دو روز) و به مبلغ بسیار نازل ارزیابی نموده اند.

بنا به مراتب فوق و ضمن تاکید بر مغایرت مصوبه شماره ۱۰۶۲۲۲؍ت۴۹۲۰۱ک مورخ ۱۳؍۵؍۱۳۹۲ با قوانین و صحیح بودن اقدام دولت در لغو این مصوبه مغایر قانون، و تاکید بر اینکه مفاد ذیل بند ۲ ماده ۷۹ قانون محاسبات عمومی کشور که استثنا شدن از مناقصه و مزایده را در معاملات دولت با شرکت های تعاونی منوط به رعایت صرفه و صلاح دولت می داند و در پرونده حاضر به گواه نظریه کارشناسان رسمی دادگستری ارزش ملک تفاوت فاحشی با قیمت واگذاری دارد و از طرفی با تاکید بر مفاد آرای شماره ۱۱۷ مورخ ۱؍۳؍۱۳۹۱، ۱۹۴۸ مورخ ۲؍۱۱؍۱۳۹۷ و ۲۹۷۰ مورخ ۱۰؍۱۰؍۱۳۹۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر اینکه امتیازات حاصل از اقدامات غیرقانونی حق مکتسبی برای دارندگان آن ایجاد نمی کند، اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه را تقاضا دارد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۹؍۱۲؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً برمبنای ماده ۱۱۵ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱؍۶؍۱۳۶۶ فروش اموال غیرمنقول وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی که مازاد بر نیاز تشخیص داده ‌شود، بنا به پیشنهاد وزیر مربوط با تصویب ‌هیات وزیران و با رعایت سایر مقررات مجاز است و بر همین اساس، تصویب مصوبه سابق به شماره ۱۰۶۲۲۲؍ت۴۹۲۰۱ ک مورخ ۱۲؍۵؍۱۳۹۲ و بالتبع اصلاح یا لغو آن که برمبنای مصوبه مورد شکایت صورت گرفته، در صلاحیت هیات وزیران است و با توجه به اینکه هیات وزیران براساس جزء (و) بند ۱ تصویب‌نامه شماره ۱۵۸۸۱۶؍ت۳۸۸۵۷ ه- مورخ ۱؍۱۰؍۱۳۸۶ این هیات، «اجازه نقل و انتقال اموال غیرمنقول دستگاه های دولتی مقرر در مواد ۱۱۳، ۱۱۴، ۱۱۵، ۱۱۷ و ۱۱۸ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶» را به وزرای عضو کمیسیون لوایح تفویض نموده است، لذا تصویب مصوبه مورد شکایت خارج از صلاحیت واضع آن نیست. ثانیاً با عنایت به اینکه ایجاد حق مکتسب براساس مصوبه سابق هیات وزیران که توسط مصوبه مورد شکایت لغو شده، احراز نمی‌گردد و تضییع چنین حقی مشخص نیست، در نتیجه مصوبه مورد اعتراض مغایرتی با حقوق مکتسب اشخاص نیز ندارد و بنا به مراتب فوق، تصویب‌نامه شماره ۳۹۱۳۶؍ت ۵۰۵۸۰ ک مورخ ۱۱؍۴؍۱۳۹۳ کمیسیون موضوع اصل ۱۳۸ قانون اساسی خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نبوده و ابطال نشد./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری