رای شماره ۲۹۰۰ مورخ ۱۳۹۸/۱۰/۱۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره دادنامه: ۲۹۰۰
تاریخ دادنامه: ۱۰/۱۰/۱۳۹۸
شماره پرونده: ۹۷۰۱۳۹۶
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سیدمهدی شکراللهی با وکالت آقای موسی طوبایی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (۷-۲) ماده ۲ تعرفه عوارض و بهاء خدمات سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر قم
گردش کار: آقای موسی طوبایی به وکالت از آقای سیدمهدی شکراللهی به موجب دادخواستی ابطال بند (۷-۲) ماده ۲ تعرفه عوارض و بهاء خدمات سال ۱۳۹۶ شورای اسلامی شهر قم در خصوص عوارض مازاد بر تراکم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: «به وکالت از آقای سیدمهدی شکراللهی مالک پلاک ثبتی ۱ فرعی از ۱۷۸ اصلی بخش دو ثبتی قم به شماره کد ممیزی ۱۷-۷۰-۳۳-۷ و شماره شهرسازی ۰۱۱۲۵۲/۱۰/۰۷ و برابر وکالتنامه قضایی اعلام میدارد که: ۱- موکل برابر پروانه ساختمانی شماره ۲۷۱۹۸/۱۰/۰۷-۱۵/۱۱/۱۳۹۳ در پلاک ثبت اشعاری اقدام به احداث بنا مینماید و در نهایت در هنگام اخذ پایانکار مواجه با گزارش تخلفات ساختمانی میشود که حاصل رسیدگی به این تخلفات رای کمیسیون تجدیدنظر ماده ۱۰۰ شهرداری قم به شماره ۴۴۱۲۱/۰۲/۱۰۰/۷- ۲۵/۱۱/۱۳۹۶ میباشد که نسبت به بخش هایی از این رای به دیوان عدالت اداری دادخواست مربوطه در فرجه مقرر تقدیم شده است.
۲- موکل اراده خود در باب پرداخت سایر موارد جریمه منعکس در رای کمیسیون که مورد اعتراض نبوده را به شهرداری اعلام مینماید و همان گونه که در رای کمیسیون مشهود است جرایم مازاد تراکم سه برابر یعنی ۳۰۰% محاسبه شده است. در هنگام صدور فیش عوارض متوجه میشود شهرداری قم در خصوص تراکم مازاد مستند به بند (۲-۷) [ ۷-۲] ماده ۲ مصوبه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۶ شهرداری قم مورد تصویب شورای اسلامی شهر قم، مازاد بر جریمه تراکم، میزان ۴۰% هم خود راساً در محاسبات جریمه مازاد بر جریمه رای کمیسیون منظور مینماید و ضریب ۴/۱ را به مبلغ جریمه تراکم مازاد اعمال مینماید که مثلاً در مورد مانحن فیه و موکل این رقم جریمه مازاد برابر ۸۰۰/۷۵۸/۱۹۴/۳ ریال یعنی تقریباً سیصد و بیست میلیون تومان است. بلاشک تحمیل این مبلغ ۴/۰ یا ۴۰% مازاد جریمه مقرر، من غیر حق و مغایر موازین قانونی است و وضع جریمه یا باید به حکم قانون موضوعه باشد و یا با حکم محکمه و یا کمیسیون ماده ۱۰۰ که وجاهتش را از رای قاضی و حاکم شرع کسب می کند. موکل یک بار جریمه مازاد تراکم را به میزان ۳۰۰% در رای کمیسیون محکوم شده است.
۳- موکل مراتب اعتراض خود را به شورای اسلامی شهر قم بیان داشته که مسئولین امر ضمن پذیرش ایراد قانونی وارد بر مصوبه عنوان داشته اند لازمه اصلاح این مصوبه تقدیم مجدد لایحه اصلاحی از سوی شهرداری است که چون این لایحه برخلاف منافع شهرداری است، به رغم تذکرات متعدد اقدامی نشده و لذا راه قانونی در این مسیر تقدیم دادخواست به دیوان عدالت اداری است. حالیه از آن مقام موارد ذیل مورد تقاضا و استدعای مبرم است:
اولاً: با عنایت به مستندات موجود و خسارت جبران ناپذیر مالی از اجرای بند (۲-۷) [۷-۲] ماده ۲ مصوبه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۶ شهرداری قم، صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای این بند از مصوبه در مورد پرونده عوارض موکل.
ثانیاً: با توجه به مراتب تقدیمی، صدور حکم به ابطال بند (۲-۷) [۷-۲] ماده ۲ مصوبه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۶ شهرداری قم مورد تصویب شورای اسلامی شهر قم.»
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره ۹۷۰۱۳۹۶-۲۳/۵/۱۳۹۷ پاسخ داده است که: «در خصوص شکایت موضوع پرونده کلاسه ۹۷۰۱۳۹۶ به خواسته ابطال بند (۲-۷) [۷-۲] ماده ۲ مصوبه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۶ شهرداری قم مورد تصویب شورای اسلامی شهر قم اعلام می دارد، مصوبه موصوف مغایر مقررات قانونی ذیل است:
۱- برابر ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها، تخلفات ساختمانی احصاء شده و تنها مرجعی که حق وضع جریمه برای تخلفات دارد کمیسیون ماده ۱۰۰ میباشد. آن هم در چارچوب و محدوده مقرر منعکس در ماده ۱۰۰ و تبصره های آن.
۲- اصل قانونی بودن جرایم و مجازاتها منبعث از اصل ۳۶ قانون اساسی حکایت از آن دارد که مجازاتها را فقط باید قانون و مراجع احصاء شده قانونی وضع نمایند.
۳- برابر مقررات قانونی از جمله ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، اساساً شورای شهر حق تعیین مجازات و جریمه ندارد و تنها وضع عوارض آن هم در چارچوب مقررات قانونی برای آن متصور است.
در مانحن فیه، تخلف احداث بنای مازاد در ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها احصا شده و عوارض آن تعیین شده، جریمه هم در کمیسیون ماده ۱۰۰ تعیین میگردد. اما بند (۲-۷) [۷-۲] ماده ۲ مصوبه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۶ شورای شهر قم به شهرداری اجازه می دهد مازاد بر رای کمیسیون ماده ۱۰۰ و عوارض تعیین شده آن، مجدداً جدول مالی عوارض و جریمه تعیین شده در کمیسیون را با ضریب ۴/۱ افزایش دهد. یعنی حاصل این بند از مصوبه اعمال مجازات و جریمه مضاعف و مازاد بر جریمه و عوارض قانونی محدود شده و احصا شده در کمیسیون ماده ۱۰۰ و ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها است که نه شهرداری و نه شورای شهر چنین شانی برای وضع جریمه و عوارض مازاد ندارند.»
متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است: «ماده ۲- عوارض مازاد بر تراکم:.....
۷-۲- ساختانهای ساخته شده که تخلفات ساختمانی آنها ناشی از اضافه بنا (مازاد تراکم) و مازاد بر مندرجات پروانه میباشد، در صورت رای بر ابقاء بنا و صدور رای جریمه، عوارض موضوع این بند با احتساب ۴/۱ محاسبه و دریافت گردد. بدیهی است عوارض موضوع این بند، صرفاً برای اشخاصی است که از سال ۱۳۹۳ به بعد پروانه ساختمانی دریافت می نمایند و شامل ساختانهایی است که از سال ۱۳۹۳ به بعد احداث می گردند و همچنین این بند برای ساختانهایی که بدون پروانه و از سال ۱۳۹۳ به بعد احداث می گردند، مصداق دارد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره ۴۹۵۱/د-۵/۷/۱۳۹۷ توضیح داده است که:
«۱- مطالب مندرج در بند ۲ دادخواست شاکی کاملاً خلاف واقع بوده و به نظر میرسد ناشی از برداشت نادرست شاکی یا وکیل وی از مفاد تعرفه مصوب عوارض میباشد. توضیح آن که شاکی در این قسمت از دادخواست خود مدعی شده « شهرداری قم در خصوص تراکم مازاد مستند به بند (۲-۷) [۷-۲] ماده ۲ مصوبه تعرفه عواض و بهای خدمات سال ۱۳۹۶ شهرداری قم مورد تصویب شورای اسلامی شهر قم، مازاد تراکم بر جریمه تراکم، میزان ۴۰% هم خود راساً در محاسبات جریمه مازاد بر جریمه رای کمیسیون منظور مینماید و ضریب ۴/۱ رای به مبلغ جریمه تراکم مازاد اعمال مینماید.»
اولاً: اساساً جریمه و عوارض دو مقوله کاملاً متفاوت هستند و همان گونه که هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در آرای خود اعلام داشته جریمه از سوی کمیسیون ماده صد به عنوان تخلف ساختمانی معین میگردد و عوارض طبق تعرفه مصوب محاسبه و وصول میگردد.
ثانیاً: برخلاف ادعای شاکی بند (۲-۷) [۷-۲] ماده ۲ تعرفه عوارض به هیچ عنوان افزایش ۴۰ درصدی جریمه کمیسیون ماده صد نمیباشد و معلوم نیست بر چه اساسی شاکی این ادعا را مطرح کرده است.
۲- عوارض موضوع بند ۲-۷ [۷-۲] ماده ۲ تعرفه عوارض مصوب شورای اسلامی شهر قم که مورد اعتراض شاکی قرار گرفته، در عوارض مازاد تراکم میباشد که این نوع عوارض در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد تایید قرار گرفته است از جمله در رای شماره ۷۹-۲۱/۲/۱۳۹۵ هیات عمومی مواد ۲ و ۳ تعرفه عوارض کرمانشاه در مورد عوارض مازاد تراکم، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر کرمانشاه تشخیص داده نشده است. همچنین در رای شماره ۱۶۰-۳۰/۷/۱۳۹۶ هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه ۹۴/۳۹۰ وضع عوارض صدور پروانه های ساختمانی در تراکم پایه و مازاد بر تراکم پایه مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نشده است. عوارض بند (۲-۷) [۷-۲] ماده ۲ تعرفه عوارض شهرداری قم نیز عوارض مازاد تراکم است و وضع آن در حدود اختیارات شورای اسلامی شهر قم بوده و خلاف قانون نمیباشد. به موجب ماده ۲ تعرفه عوارض شهرداری قم که به تصویب این شورا رسیده است و عوارض مازاد تراکم را پیش بینی نموده است، عوارض مازاد تراکم از تراکم پایه تا ۱۲۰% و از ۱۲۰% تا ۲۴۰% و بیش از ۲۴۰% تراکم پایه به تناسب تعیین شده است. همان گونه که مستحضرید به موجب بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور شورای اسلامی میتواند اقدام به تصویب و وضع عوارض نمایند. در خصوص عوارض مازاد بر تراکم پایه که به دفعات به تایید دیوان عدالت اداری نیز رسیده است به شورای اسلامی شهر قم در ماده ۲ تعرفه عوارض، عوارض مازاد تراکم پایه را پیش بینی کرده است. شاکی بدون توجه به تفاوت ماهوی جریمه و عوارض، این گونه استنباط کرده که عواض مازاد بر تراکم پایه نیز نوعی جریمه است و لذا در دادخواست مدعی شده که علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد، جریمه ۴۰ درصدی دیگری نیز به آن افزوده شده و حال آن که همان گونه که قضات مستحضر میباشند عوارض مازاد بر تراکم پایه ماهیتاً متفاوت از جریمه تخلف ساختمانی است و یکی انگاشتن آنها نادرست است. علیهذا با عنایت به مراتب مذکور و نظر به اینکه مصوبه مورد اعتراض شاکی مربوط به عوارض مازاد بر تراکم پایه است که قبلاً به دفعات در موارد مشابه به تایید دیوان عدالت اداری رسیده است، صدور حکم شایسته مبنی بر رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۰/۱۰/۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هر چند طبق مقررات قانونی و آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های ۵۸۷-۲۵/۱۱/۱۳۸۳ و ۷۸۶-۹/۸/۱۳۹۶ عوارض اضافه بناهای احداثی بدون مجوز قانونی و بعد از ابقاء در کمیسیونهای ماده صد قانون شهرداری تجویز شده است، لیکن افزایش آن به بیش از یک برابر (۴/۱) بدون مجوز قانونی و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است، بنابراین بند ۷-۲ از ماده ۲ تحت عنوان مازاد بر تراکم مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
محمدکاظم بهرامیرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری