رای شماره ۳۲۱۸ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۰۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۳۲۱۸

تاریخ دادنامه: ۷/۱۲/۱۴۰۰

شماره پرونده: ۰۰۰۰۶۰۲

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مصطفی اسکندری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۰ آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت های پخش فرآورده های سلامت محور وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب ۲۱/۶/۱۳۹۴

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۰ آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت های پخش فرآورده های سلامت محور وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب ۲۱/۶/۱۳۹۴ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"همان طور که مستحضرید وفق اصل ۳۶ قانون اساسی حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد و طبق اصل ۱۵۹ قانون اساسی مرجع رسمی تظلمات و شکایات دادگستری است. همچنین وفق تبصره ۴ ماده ۲۰ قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب ۱۳۳۴ و اصلاحات بعدی که بیان می‌دارد « در صورتی که موسسات مذکور در این قانون و همچنین موسسین آنها از ضوابط و مقررات و نرخ های مصوب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مذکور در آیین‌نامه های مربوط تخطی نمایند یا فاقد صلاحیت های مربوطه تشخیص داده شوند وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مکلف است موضوع را در محاکم قضایی مطرح نماید و دادگاه پس از بررسی در صورت ثبوت تخلف با رعایت شرایط و امکانات خاطی و دفعات و مراتب جرم و مراتب تادیه، پروانه تاسیس یا مسئولان فنی را موقتاً یا به طور دائم لغو می‌نماید و چنانچه متهم برای اولین بار مرتکب یکی از اعمال مذکور در موارد فوق شده باشد و دادستان در موارد غیر مهم تشخیص دهد، با وعظ یا توبیخ یا تهدید یا اخذ تعهد تادیب خواهد شد و با اعمال یکی از موارد تادیب فوق پرونده را بایگانی می کند، دادگاه نیز در صورت طرح پرونده در دادگاه حق اعمال مراتب بالا را نیز به تشخیص خود دارد.

طبق تبصره ۶ الحاقی ماده ۳ قانون مذکور نیز به جرایم موضوع قانون معنون در دادگاه انقلاب اسلامی رسیدگی خواهد شد. همچنین وفق ماده ۴۱ قانون تعزیرات حکومتی امور بهداشتی و درمانی مصوب ۱۳۶۷ گزارش تخلفات مندرج در این قانون بالاخص ماده ۲۸ قانون مذکور در خصوص شرکت های توزیع به وسیله ناظرین و بازرسین وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تهیه می‌گردد و به استناد ماده ۱۱ قانون مارالذکر در مورد تشخیص وقوع جرم در مورد موسسات دولتی به کمیسیون تعزیرات حکومتی بخش دولتی و در موارد غیر دولتی به دادسرای انقلاب جهت تعیین مجازات معرفی می گردند. بنابراین کمیسیون ماده ۲۰ امور داروخانه های دانشگاه علوم پزشکی سراسر کشور به عنوان دستگاه اجرایی با شش عضو از جمله رئیس دانشگاه، معاون غذا و دارو، مدیر داروخانه های معاونت غذا و دارو و نماینده انجمن داروسازان و نماینده نظام پزشکی و داروساز آزاد به دعوت رئیس دانشگاه تنها صلاحیت تشخیص تخلف را داشته و بایستی بعد از تنظیم گزارش وقوع تخلف یاجرم، گزارش مربوطه را برای اعمال مجازات به مراجع ذیصلاح قضایی اعم از دادسرا، هیات های بدوی انتظامی نظام پزشکی یا تعزیرات حکومتی ارجاع نماید زیرا نمی توان یک فرد را هم در دستگاه دولتی و هم در دستگاه قضایی مجازات نمود و هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز مورخ ۲۱/۱۱/۱۳۹۹ با ارائه دادنامه شماره ۹۹۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۷۶۶ ماده ۱۱ آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت های پخش فرآورده های سلامت محور به شماره ۸۸۱۳۷/۶۶۵- ۲۱/۶/۱۳۹۴ را از زمان تصویب یعنی از تاریخ ۲۱/۶/۱۳۹۴ ابطال گردانید و بنابراین قرار دادن مرحله «اخطار کتبی» در واقع تضییع حکم قانونگذار و تعیین مجازات به لحاظ «عدم صلاحیت» توسعه حکم قانونگذار است و تعیین واعمال مجازات در چارچوب آیین‌نامه از اختیارات کمیسیون ماده۲۰ و وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نمی‌باشد لذا به استناد مواد ۱۰، ۱۲ و ۱۳ آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکتهای پخش فرآورده های سلامت محور از زمان تصویب آیین‌نامه ۲۱/۶/۱۳۹۴ مورد استدعاست."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت های پخش فرآورده های سلامت محور

این آیین‌نامه به استناد قانون مربوط به مقررات امور پزشکی، دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی مصوب سال ۱۳۳۴ و اصلاح ها و الحاق های بعدی آن و بندهای ۱۱، ۱۲ و ۱۳ ماده ۱ قانون تشکیل و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال ۱۳۶۷ تصویب می‌شود.

ماده ۱۰- در صورت بروز تخلف مراتب در کمیسیون مطرح و به شرح زیر رسیدگی خواهد شد:

مرحله اول- اخطار کتبی و تعیین مهلت برای رفع نواقص یا تخلف شرکت.

مرحله دوم- اعلام عدم صلاحیت شرکت و ارجاع پرونده به مراجع ذیصلاح جهت لغو موقت یا دائم پروانه تاسیس شرکت.

تبصره- در صورت بروز تخلفاتی در امر توزیع دارو که باعث به خطر افتادن سلامت مصرف کننده شده یا در نظام توزیع داروی کشور ایجاد اخلال نماید مراتب به فوریت به مراجع ذیصلاح ارجاع خواهد شد.- وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی "

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر بازرسی، رسیدگی به شکایات و امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره ۳۰۱۱۱/۶۶۱- ۳/۶/۱۴۰۰ توضیح داده است که:

" به استحضار می رساند آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت های پخش فرآورده های سلامت محور از جمله ماده ۱۰ آن آیین‌نامه مطابق با ضوابط و در حدود صلاحیت و به منظور اعمال ابزارهای نظارتی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تهیه و تصویب گردیده است. همان طور که مستحضرند به موجب مواد قانونی متعدد، از جمله بند (پ) ماده ۷ قانون احکام دائمی توسعه، بند (الف) ماده ۷۲ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه ماده ۲۰ اصلاحی قانون مربوط به مقررات امور پزشکی و دارویی و مواد خوردنی و آشامیدنی، ماده ۵ و ۷ سیاست های کلی سلامت ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری، وزارت بهداشت، متولی امور سلامت بوده و تکالیفی از جمله سیاست گذاری های اجرایی، برنامه ریزی راهبردی، ارزشیابی و نظارت بر عهده این وزارتخانه گذاشته شده است و روشن است که اجرای وظایف و تکالیف یاد شده به ویژه در حوزه نظارت مستلزم ابزارهایی است که به موجب آیین‌نامه های اجرایی از جمله آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکت های پخش فرآورده های سلامت محور، در اختیار واحدهای نظارتی وزارت متبوع قرار می‌گیرد و بدون در اختیار داشتن ابزارهای قانونی یاد شده، امر نظارت میسر نخواهد گردید. در پاسخ به شکایت مطروحه و در تبیین مبانی قانونی آیین‌نامه مورد شکایت به ویژه ماده ۱۰ از آیین‌نامه یاد شده قانونگذار در موارد قانونی متعددی از جمله بند ۱۲ ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب ۱۳۶۷، به صراحت صدور، تمدید و لغو موقت یا دائم پروانه های موسسات پزشکی، دارویی، بهزیستی، کارگاه ها وموسسات تولید مواد خوراکی و آشامیدنی و بهداشتی و آرایشی و... را جزء وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی برشمرده است.

همچنین به موجب جزء چهارم از ماده ۳ مصوبه شورای عالی اداری در خصوص ایجاد سازمان غذا و دارو مصوبه ۸/۱۱/۱۳۸۸ شورای عالی اداری، به صراحت صدور، تمدید و لغو موقت و دائم پروانه موسسات تولیدی، وارداتی، نگهداری، حمل و نقل، عرضه و توزیع دارو، تولید مواد خوراکی، آشامیدنی، آرایشی بهداشتی، تجهیزات و ملزومات پزشکی مصرفی و غیر مصرفی به عنوان وظایف سازمان غذا و دارو احصاء گردیده است. بنابراین ملاحظه می‌فرمایید که هیچ گونه خلاء قانونی در خصوص موضوع وجود ندارد و روشن است که اصل صلاحیت سازمان غذا و دارو و وزارت متبوع در خصوص لغو موقت یا دائم پروانه های بهداشتی، مورد تایید و تاکید قانونگذار در قوانین متعدد بوده و همواره و به عنوان یکی از وظایف وزارتخانه مزبور و سازمان غذا و دارو از آن یاد شده است و بدیهی است آیین‌نامه اجرایی مورد شکایت و ماده ۱۰ آیین‌نامه مذکور نیز در مطابقت با قوانین بالادستی و حدود صلاحیت مرجع صادر کننده بوده و هیچ دلیلی بر ابطال آن وجود ندارد، علاوه بر مراتب فوق ضروری است در بررسی موضوعات این چنینی که ارتباط مستقیم با سلامت آحاد جامعه دارد توجه داشته باشیم که ابطال آیین‌نامه‌هایی از این دست همواره مطلوب شرکت های متخلف بوده و موجبات سوء استفاده شرکت های متخلف را فراهم می‌نماید و شرکت‌هایی که با احترام به قوانین و مقررات در حال فعالیت می‌باشد، هیچ انگیزه ای برای ابطال این گونه مصوبات ندارند. لذا تقاضا دارد علاوه بر توجه و تکیه بر قانون، زمینه های طرح چنین شکایاتی نیز مورد توجه ویژه قرار گیرد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۰/۹/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس بندهای ۱۲ و ۱۳ ماده ۱ قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مصوب سال ۱۳۶۷، صدور، تمدید و لغو موقت یا دائم پروانه‌های موسسات پزشکی، دارویی، بهزیستی و کارگاهها و موسسات تولید مواد خوراکی و آشامیدنی و بهداشتی و آرایشی و همچنین انجام نظارت و کنترل کیفی و تعیین ضوابط و مقررات لازم در این خصوص، از وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی است. در راستای اعمال صلاحیت فوق، آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکتهای پخش فرآورده‌های سلامت محور تدوین و در تاریخ ۲۱/۶/۱۳۹۴ به تصویب وزیر وقت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی رسیده و برمبنای ماده ۱۰ این آیین‌نامه مقرر شده است که در صورت بروز تخلّف توسط شرکتهای پخش فرآورده‌های سلامت محور، مراتب در کمیسیون تشخیص صلاحیت امور داروخانه‌ها و شرکتهای توزیع‌کننده مطرح و در مرحله اول از طریق اخطار کتبی و تعیین مهلت برای رفع نواقص یا تخلّف شرکت و در مرحله دوم با اعلام عدم صلاحیت شرکت و ارجاع پرونده به مراجع ذیصلاح جهت لغو موقت یا دائم پروانه تاسیس شرکت، به موضوع رسیدگی می‌شود. با توجه به اینکه اخطار کتبی و تعیین مهلت برای رفع نواقص و تخلّفات صرفاً جنبه هشداردهنده دارد و ارجاع پرونده به مراجع ذیصلاح نیز با توجه به تعیین تکلیف نهایی موضوع در مراجع مزبور از جهت ارجاع اولیه ماهیت مجازات ندارد و در نتیجه از شمول حکم مقرر در اصول ۳۶ و ۱۶۹ قانون اساسی و نیز استدلال مصرح در رای شماره ۱۷۶۶-۲۱/۱۱/۱۳۹۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری خارج است، بنابراین ماده ۱۰ آیین‌نامه تاسیس و فعالیت شرکتهای پخش فرآورده‌های سلامت محور مصوب سال ۱۳۹۴ خارج از حدود اختیار و خلاف قانون نیست و ابطال نشد./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری