رای شماره ۳۳۲۶ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۲۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: ۳۳۲۶

تاریخ دادنامه: ۲۹/۱۱/۱۳۹۸

شماره پرونده: ۹۷۰۲۷۸۲

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال جوابیه های شماره ۶۴۹۰/۲۲-۱۳۸۹/۰۲/۰۵ دفتر نظام فنی اجرایی معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، ۱۴۳۲-۱۳۹۲/۰۱/۱۹ رئیس امور نظارت بودجه سرمایه ای معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و ۹۲۲۱۱۸-۱۳۹۵/۱۰/۰۶ رئیس امور نظام فنی و اجرایی سازمان برنامه و بودجه کشور

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۶۲۷۸۹-۲۳/۷/۱۳۹۷ اعلام کرده است که: «جوابیه شماره ۶۴۹۰/۲۲-۵/۲/۱۳۸۹ معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی وقت ریاست جمهوری: دفتر نظام فنی اجرایی معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری طی نامه شماره ۶۴۹۰/۲۲-۵/۲/۱۳۸۹ در پاسخ به نامه شماره ۳۶۱۳-۳۰/۹/۱۳۸۹ مدیرعامل شرکت توسعه ارتباطات و فناوری اطلاعات کیش در خصوص ارزیابی کیفی پیمانکاران و تهیه فهرست کوتاه اعلام داشته است: « ارزیابی کیفی مناقصه گران در مناقصات عمومی و محدود صورت گرفته و الزاماً مربوط به مناقصات محدود نمی‌باشد چنانچه دستگاه مناقطه گزار بخواهد مناقصه عمومی برگزار نماید نسبت به انتشار آگهی در روزنامه های کثیرالانتشار مطابق ماده ۱۴ قانون برگزاری مناقصات اقدام نموده و بر حسب نظر کارفرما مجاز است طی یکی از روشهای ذیل نسبت به تحویل اسناد و دریافت آن اقدام نماید.

۱- تحویل مرحله به مرحله اسناد ارزیابی کیفی و سایر اسناد مناقصه و دریافت مرحله به مرحله آن

۲- تحویل همزمان اسناد ارزیابی کیفی و سایر اسناد مناقصه و دریافت مرحله به مرحله آن

۳- تحویل همزمان اسناد ارزیابی کیفی و سایر اسناد مناقصه و دریافت همزمان آن

بدیهی است پس از ارزیابی کیفی مناقصه گران و تهیه فهرست کوتاه کارفرما صرفاً مجاز به گشایش پاکتهای مناقصه گرانی که در فهرست کوتاه قرار گرفته اند بوده و سایر پیشنهادات ناگشوده مسترد می‌گردد، بنابراین مناقصه عمومی پس از ارزیابی کیفی و تهیه فهرست کوتاه شبیه به فرایند مناقصه محدود بوده لیکن به آن مناقصه محدود اطلاق نمی گردد.»

پاسخ های مندرج از جهات زیر مغایر قوانین و مقررات است:

۱- ضمن جلب نظر به اینکه تاریخ نامه یاد شده با تاریخ ابلاغ آیین‌نامه اجرایی قانون اساسنامه هیات رسیدگی به شکایات (که در اسفند سال ۱۳۸۹ ارائه شده) با فرض صحت صلاحیت سازمان در تبیین سوالات غیر از رسیدگی به شکایات فاقد همخوانی می‌باشد، در صدر نامه اشاره به « ارزیابی کیفی پیمانکاران و تهیه فهرست کوتاه» و لزوم آن در کلیه مناقصات شده و به تعبیری تهیه فهرست کوتاه برای کلیه مناقصات تعمیم داده شده است. در حالی که در ماده ۲۶ قانون برگزاری مناقصات بند (ب) ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی بند (الف) ماده ۲۶ قانون برگزاری مناقصات و جزء ۹ بند (الف) ماده ۲ و بند (الف) ماده ۱۰ آیین‌نامه ارزیابی کیفی و سایر مواد (نظیر جزهای ۲-۵ و ۲-۷ بند (ث) ماده ۹ و جز ۲ بند (الف) ماده ۱۰، جزء ۲-۱ بند (الف) ماده ۱۲، جزء ۴ بند (الف) ماده ۲۲، جزء ۴ بند (الف) مواد ۲۲ و ۲۳ آیین‌نامه نظام مستند سازی و اطلاع رسانی مناقصات) لفظ فهرست کوتاه در کنار عنوان مناقصه محدود استفاده شده است. بنابراین عبارت اول پاسخ مزبور مغایر مقررات یاد شده می‌باشد.

۲- در نامه فوق اشاره به امکان دریافت اسناد ارزیابی کیفی در سه شکل متفاوت در کنار اسناد مناقصه شده است در حالی که توزیع اسناد ارزیابی کیفی جزء یکی از مقدمات تهیه فهرست کوتاه به عنوان مهمترین و اختصاصی ترین مرحله مناقصات محدود طبق بند (ب) ماده ۱۲ مزبور و ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی بند (ج) آن ماده می‌باشد و در بند (ب) ماده ۱۶ قانون برگزاری مناقصات در فرایند تسلیم پیشنهادها هیچ اشاره ای به امکان دریافت اسناد ارزیابی نشده است، در حالی که در جزء ۸ بند ماده ۱۴ و بند (الف) ماده ۹ قانون برگزاری مناقصات به امکان درج مغایرها و روش ارزیابی کیفی در اسناد مناقصه اشاره شده است.

۳- در عبارت پایانی پاسخ توجیهی ذکر شده است: « پس از ارزیابی کیفی مناقصه گران و تهیه فهرست کوتاه کارفرما مجاز به گشایش پاکتهای مناقصه گرانی که در فهرست کوتاه قرار گرفته اند بوده و سایر پیشنهادها ناگشوده مسترد می‌گردد. بنابراین مناقصه عمومی پس از ارزیابی کیفی و تهیه فهرست کوتاه شبیه به فرایند مناقصه محدود بوده لیکن به آن مناقصه محدود اطلاق نمی گردد.» همان گونه که مشخص می‌باشد در اظهار نظر سازمان فوق الذکر هیچ گونه مستند قانونی قید نشده است در حالی که مناقصه عمومی در بند (ب) ماده ۴ به صراحت تعریف شده است و همچنین در جزء ۹ بند (الف) ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی بند (ج) ماده ۱۲ قانون برگزاری مناقصات به صورت واضح تصریح شده است که فهرست کوتاه خاص مناقصات محدود می‌باشد.»

متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است: جوابیه شماره ۶۴۹۰/۲۲-۵/۲/۱۳۸۹ دفتر نظام فنی اجرایی معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور: «جناب آقای پورمهدیان - مدیرعامل محترم شرکت توسعه ارتباطات و فناوری اطلاعات کیش - با سلام، بازگشت به نامه شماره ۲۶۱۴-۳۰/۱/۱۳۸۹ در خصوص ارزیابی کیفی پیمانکاران و تهیه فهرست کوتاه مطابق قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه های اجرایی آن به آگاهی می رساند: ارزیابی کیفی مناقصه‌گران در مناقصات عمومی و محدود صورت گرفته و الزاماً مربوط به مناقصات محدود نمی‌باشد. چنانچه دستگاه مناقصه‌گزار بخواهد مناقصه عمومی برگزار نماید، نسبت به انتشار آگهی در روزنامه های کثیرالانتشار مطابق ماده ۱۲ قانون برگزاری مناقصات اقدام نموده و برحسب نظر کارفرما مجاز است طی یکی از روشهای ذیل نسبت به تحویل اسناد و دریافت آن اقدام نماید:

۱- تحویل مرحله به مرحله اسناد ارزیابی کیفی و سایر اسناد مناقصه و دریافت مرحله به مرحله آن

۲- تحویل همزمان اسناد ارزیابی کیفی و سایر اسناد مناقصه و دریافت مرحله به مرحله آن

۳- تحویل همزمان اسناد ارزیابی کیفی و سایر اسناد مناقصه و دریافت همزمان آن

بدیهی است پس از ارزیابی کیفی مناقصه‌گران و تهیه فهرست کوتاه، کارفرما صرفاً مجاز به گشایش پاکتهای مناقصه‌گرانی که در فهرست کوتاه قرار گرفته اند بوده و سایر پیشنهادات ناگشوده مسترد می‌گردد. بنابراین مناقصه عمومی پس از ارزیابی کیفی و تهیه فهرست کوتاه شبیه به فرآیند مناقصه محدود بوده لیکن به آن مناقصه محدود اطلاق نمی گردد.- دفتر نظام فنی و اجرایی »

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور به موجب شکایت نامه شماره ۳۶۴۴/م/۱۸-۹/۶/۱۳۹۸ توضیح داده است که: «پیرامون نامه شماره ۶۴۹۰/۲۲-۵/۲/۱۳۸۹ اعلام می دارد:

۱- بر اساس بند ۳ ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی قانون اساسنامه هیات رسیدگی به شکایات قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۹ که مقرر کرده است: « ارائه راهکارهای اجرایی و تبیین قانون، اساسنامه و آیین‌نامه های آنها و پاسخ گویی به ابهامات و سوالات دستگاه های مناقصه گزار» لذا این امر جزء تکالیف و اختیارات این سازمان می‌باشد.

۲- بند (پ) ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی بند (ج) ماده ۱۲ قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳ اشعار می دارد: «در صورت ضرورت، سازمان باید دستورالعملها، استانداردها و راهنمای ارزیابی کیفی مناقصه گران را تهیه، به هنگام و در پایگاه ملی اطلاع رسانی مناقصات منتشر کند.»

۳- لازم به ذکر است آیین‌نامه اجرایی بند (الف) ماده ۲۶ قانون برگزاری مناقصات توسط این سازمان و با همکاری دستگاه های اجرایی تهیه و توسط هیات وزیران تصویب و ابلاغ شده است.

لذا با عنایت به موارد یاد شده و نیز سوابق تهیه ضوابط و آیین‌نامه مرتبط در سنوات گذشته، مرجع پاسخ گویی به ابهامات و سوالات دستگاه های مناقصه گزار در خصوص ارائه راهکارهای اجرایی و تبیین قانون، اساسنامه و آیین‌نامه های آنها این سازمان می‌باشد.»

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیات تخصصی اقتصادی، مالی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور در خصوص خواسته شاکی، نامه های شماره ۱۴۳۲-۱۹/۱/۱۳۹۲ رئیس امور نظارت بودجه سرمایه ای معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و شماره ۹۲۲۱۱۸-۶/۱۰/۱۳۹۵ رئیس امور فنی و اجرایی سازمان برنامه و بودجه کشور را خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات ندانسته است و به استناد بند «ب» ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ به موجب دادنامه شماره ۶۱۴-۲۰/۹/۱۳۹۸ رای به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

رسیدگی به جوابیه شماره ۶۴۹۰/۲۲-۵/۲/۱۳۸۹ دفتر نظام فنی اجرایی معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور در دستور کار هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۹/۱۱/۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً: بر اساس بند «ب» ماده ۱۲ قانون برگزاری مناقصات، ارزیابی کیفی مناقصه گران و تهیه فهرست کوتاه، منحصر به مناقصه محدود نبوده و شامل مناقصه عمومی نیز می‌شود. ثانیاً: بر مبنای بند «الف» ماده ۱۴ قانون برگزاری مناقصات، تمامی اسناد مناقصه صرف نظر از نوع مناقصه باید به طور یکسان به همه داوطلبان تحویل داده شود و مطابق جزء ۸ بند «ب» همین ماده، معیارها و روش ارزیابی کیفی مناقصه گران نیز از اسناد مناقصه است که طبق بند «الف» ماده فوق باید به همه داوطلبان تحویل داده شود. ثالثاً: حکم مقرر در جزء ۱ بند «ب» ماده ۴ قانون برگزاری مناقصات، دلالتی بر نفی اجرای احکام مقرر در مواد ۱۲ و ۱۴ قانون یاد شده ندارد. بنا به مراتب فوق، نامه شماره ۶۴۹۰/۲۲-۵/۲/۱۳۸۹ دفتر نظام فنی و اجرایی معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور مغایر با قانون و خارج از اختیار نبوده و ابطال نشد.

محمدکاظم بهرامیرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری