رای شماره ۳۳۸ و ۳۳۹ مورخ ۱۳۸۷/۰۵/۲۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ: ۱۳۸۷/۰۵/۲۰
شماره دادنامه: ۳۳۸، ۳۳۹
کلاسه پرونده: ۸۳/۱۸۲، ۶۳۶
شاکی: اداره حقوقی شهرداری تهران
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویبنامه مورخ ۸/۵/۱۳۶۵ هیات وزیران راجع به موافقت تاسیس سازمان شهرداریها
مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، برابر اصل ۸۵ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی میتواند تصویب دائمی اساسنامه، سازمانها، شرکتها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل ۷۲ قانون اساسی به کمیسیونهای ذیربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذاهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد، تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل ۹۶ با شورای نگهبان است. علاوه بر این مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجراء به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد. با توجه به اینکه مصوبه مورخ ۸/۵/۱۳۶۵ هیات دولت، علیرغم اصل ۸۵ قانون اساسی بدون تجویز مجلس شورای اسلامی تصویب گردیده است، ضمن آنکه در تصویب اساسنامه آن مفاد اصل ۸۵ قانون مزبور رعایت نشده است. کمااینکه شورای محترم نگهبان نیز طی بند یک نظریه مورخ ۱۷/۲/۱۳۸۳ بنابه دلایل فوقالذکر، اساساً تاسیس سازمان شهرداریها، موضوع تصویبنامه مورخ ۸/۵/۱۳۶۵ هیات دولت و همچنین تصویب اساسنامه آن را مغایر اصل ۸۵ قانون اساسی شناخته است. علیهذا با توجه به مغایرت تاسیس سازمان شهرداریها و همچنین تصویب اساسنامه آن با ماده ۶۲ قانون شهرداری و اصل ۸۵ قانون اساسی و همچنین مغایرت با شرع تقاضای ابطال مصوبه مورد شکایت را دارد. دفتر حقوقی دولت در پاسخ طی نامه شماره ۴۱۱۱ مورخ ۲۹/۱/۱۳۸۴ضمن ارسال نظریه تفصیلی شماره ۶۱/۱۳۷۲۴۷ وزارت کشور اعلام داشته است، همانطور که در نامه وزارت کشور عنوان شده، سازمان شهرداریها به استناد ماده ۶۲ قانون شهرداری مصوب ۱۳۴۵ ایجاد شده و اساسنامه آن نیز تاکنون مورد ایراد شورای محترم نگهبان واقع نشده است. ۲- نظربه اینکه اظهار شورای نگهبان در خصوص قوانین و مقررات حسب مورد مربوط به همان مقرره بوده و قابل تسری به موارددیگر نیست، علیهذا استنادبه نظریه۷۳۳۲ مورخ۱۷/۲/۱۳۸۳ شورای نگهبان در خصوص لایحه مدیریت پسماندها برای اثبات لغو ماده ۶۲ قانون شهرداری و تصویبنامه مورد ایراد و انحلال سازمان شهرداریها صحیح نمیباشد، به ویژه آنکه قوانین و مقررات معتبر و مجری از جمله در بندهای (ج) و (د) تبصره یک ماده ۶ قانون اصلاح برخی از مواد برنامه سوم توسعه و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه... مصوب ۱۳۸۱ مشهور به قانون تجمیع عوارض به موجودیت سازمان مزبور تصریح و تاکید شده است. مدیرکل دفتر حقوقی وزارت کشور نیز طی نامه شماره ۶۱/۴۰۷۳۵ مورخ ۱۵/۶/۱۳۸۳ اعلام داشتهاند، مبنا و منشاء قانونی تاسیس سازمان شهرداریهای کشور ماده ۶۲ قانون شهرداری مصوب ۲۷/۱۱/۱۳۴۵ است. در اجرای این حکم قانونگذار، هیات وزیران در سال ۱۳۶۵ در زمان حاکمیت قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸ طی تصویبنامهای اجازه تاسیس سازمان شهرداریهای کشور و تدوین اساسنامه آن را صادر کرد و در نهایت سازمان مذکور پس از طی مراحل قانونی و با تایید اساسنامه آن توسط سازمان امور اداری و استخدامی کشور تاسیس و مجاز به فعالیت گردید. قانونگذار در حدود صلاحیت خود اجازه ایجاد سازمانی را به قوه مجریه داده و این قوه نیز بر اساس اذن قانونگذار نحوه تشکیل و اداره سازمان مزبور را معین کرده است. بنابراین هیچ گونه خلاء قانونی در این خصوص مشاهده نمیشود. ۲- پس از تاسیس سازمان شهرداریها، قانونگذار در قوانین متعدد به وجود و نحوه عملکرد، سازمان شهرداریها مهر تایید زده و با تخصیص وظایف متعدد و در اختیار گذاردن وجوه به آن سازمان، بنیان آن را تقویت نموده است پارهای از این قوانین به شرح ذیل است، الف- بند (ج) تبصره ۱۹ قانون بودجه سالهای ۱۳۷۵ تا ۱۳۷۸ کل کشور. ب- ماده ۳۸ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰. ج- ماده ۶ قانون تجمیع عوارض مصوب ۱۳۸۱. صرفنظر از قوانین فوقالذکر که جملگی موید جایگاه قانونی سازمان شهرداریها است، ممکن است به موجودیت سازمان شهرداریها معترض باشند و آن را غیر قانونی بدانند. در این خصوص نیز توجه قضات را به این نکته که در نظام حقوقی ما دارای سابقه است جلب مینماید که دادگاه ویژه روحانیت بر خلاف اصل ۱۵۹ قانون اساسی تشکیل شد، لیکن پس از اعتراض مکرر حقوقدانان و صاحب نظران به غیر قانونی بودن آن النهایه قانونگذار در آخرین ماده قانون آیین دادرسی مدنی مصوب ۱۳۷۹ بر وجود آن صحه گذارد و این دادگاه را قانونی خواند. ۴- نحوه فعالیت سازمان شهرداریها هیچگونه تعارضی با اختیارات شوراهای اسلامی ندارد. عمده اختیارات شوراهای اسلامی تصمیم گیری در مورد عوارض محلی است که مستند آن ماده ۷۱ قانون تشکیلات وظایف شوراها مصوب ۱۳۷۵ است. در حالی که سازمان شهرداریها اختیار تصمیم گیری در مورد عوارضی را داراست که جنبه ملی داشته و بر اساس مفاد قانون تجمیع عوارض مصوب ۱۳۸۱ به آن سازمان تفویض شده است. به هر حال پاسخ دقیق تر به این ایراد مستلزم ذکر مصادیق تعارض صلاحیتها و دخالت سازمان شهرداریها در حوزه صلاحیت شوراها است. ۵- در خصوص ایراد دخالت سازمان شهرداریها در تخصیص بودجه شهرداریها به اطلاع میرساند، تصویب بودجه، اصلاح و متمم هر شهرداری بر اساس بند ۱۲ ماده ۷۱ شوراها مصوب ۱۳۷۵ از وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر مربوط است و سازمان شهرداریها هیچ گونه دخالتی در این زمینه ندارد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
الف- به شرح نظریه شماره ۲۷۳۷۴/۳۰/۸۷ مورخ ۱/۴/۱۳۸۷ فقهای شورای نگهبان تصویبنامه شماره ۳۵۹۶۰ مورخ ۱۹/۵/۱۳۶۵ هیات وزیران راجع به تاسیس سازمان شهرداریهای کشور خلاف موازین شرع شناخته نشده است. ب- در ماده ۶۲ قانون شهرداریها تصریح شده است که «به منظور راهنمائی و ایجاد هماهنگی در امور شهرداریها و آموزش کارکنان شهرداریها و همچنین نظارت در حسن اجرای وظایفی که طبق این قانون به عهده وزارت کشور گذاشته شده است، سازمان متناسبی در وزارت کشور پیشبینی و تاسیس میشود...» نظر به اینکه اساسنامه تاسیس سازمان شهرداریهای کشور به تجویز ماده فوقالذکر با موافقت هیات وزیران به شرح تصویبنامه شماره ۳۵۹۶۰ مورخ ۱۹/۵/۱۳۶۵ قبل از اصلاح اصل ۸۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در زمان اختیار هیات دولت در موافقت با تاسیس سازمان مذکور به تصویب وزارت کشور رسیده است، بنابراین تصویبنامه مورد اعتراض مغایرتی با قانون نداشته و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در این زمینه نبوده است.
معاون قضایی دیوان عدالت اداریمقدسیفرد