رای شماره ۳۵۴ مورخ ۱۳۸۶/۰۵/۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

کلاسه پرونده: ۱۴۵/۸۵

شاکی:دیوان محاسبات کشور

موضوع:ابطال ماده ۱۴ آیین‌نامه مالی ستاد مبارزه با مواد مخدر مصوب ۱۳۶۸

تاریخ رای:یکشنبه ۲۱ مرداد ۱۳۸۶

شماره دادنامه: ۳۵۴

مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، مفاد حکم ماده ۳۴ قانون اصلاح قانون مبارزه با مواد مخدر مصوب ۱۳۷۶ مجمع تشخیص مصلحت نظام که مقرر می‌دارد، ستاد مبارزه با مواد مخدر اجازه دارد بر اساس ضرورت نسبت به تهیه و تدوین آیین‌نامه‌های اجرایی مورد نیاز اقدام نماید، منحصراً متضمن تفویض اختیار وضع و تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی مورد نیاز به ستاد مذکور با رعایت قوانین و مقررات و به تناسب وظایف و مسئولیتهای آن ستاد می‌باشد و حتی ظاهر مقررات موصوف نیز مفید جواز وضع قواعد آمره نمی‌باشد. بنابه مراتب پیش گفته تدوین و تصویب ماده ۱۴ آیین‌نامه مالی ستاد مبارزه با مواد مخدر مصوب سال ۱۳۶۸ که مبین مستثنی نمودن هزینه اعتبارات آن ستاد از قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت می‌باشد خارج از حدود و صلاحیت ستاد و به نوعی ورود در صلاحیت تقنینی می‌باشد و مضافاً اقدام بر اساس ماده مذکور با عنایت به مقدم بودن آن نسبت به قانون اصلاح قانون مبارزه با مواد مخدر مصوب سال ۱۳۷۶ با عنایت به نسخ قانون منشاء آن توسط قانون اخیرالذکر محل تامل است. بناء علیهذا استدعا دارد نسبت به ابطال ماده ۱۴ آیین‌نامه مالی ستاد مبارزه با مواد مخدر مصوب ۱۳۶۸ حکم شایسته را صادر فرمایند. مدیرکل حقوقی و امور قوانین و مجلس ستاد مبارزه با مواد مخدر در پاسخ به شکایت فوق‌الذکر طی نامه شماره ۱۰۲۰۶/۴۳/۲۵۰ مورخ ۲۲/۴/۸۵ اعلام داشته‌اند، الف- اوصاف اختصاصی پدیده مواد مخدر و الزامات اجرایی موجود در این عرصه، متضمن تصویب و اجرای ضوابط و آیین‌نامه‌های متناسب با این پدیده است. اجرای ضوابط و مقررات عمومی آنچنان که فی المثل در قانون محاسبات عمومی مندرج است در عمل سبب رکود عملکرد ملی در این حوزه می‌گردد. علی القاعده نمی‌توان با قواعد بورکراتیک به کنترل و مهار عوارض منفی این مسئله چندان امیدوار بود. ب- مجمع تشخیص مصلحت نظام با علم به این موضوع و با اشراف به ضرورتهای خاص پدیده مواد مخدر با تصویب قانون مبارزه با مواد مخدر در سال ۱۳۷۶ به استناد بند ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی بویژه در زمینه نحوه هزینه کرد اعتبارات علیرغم وجود ضوابط مشخص عمومی در این زمینه به وضع حکم خاص با التفات به مندرجات بند الف این لایحه پرداخته است. ۱- حسب ماده ۲۹ قانون اخیرالذکر، هزینه کرد اعتبارات صرفاً در صورت تصویب ستاد مبارزه با مواد مخدر موضوع ماده ۳۳ قانون مذکور و تایید رئیس جمهور امکان پذیر است و این در حالی است که حسب ضوابط عمومی هزینه کرد اعتبارات بنابر پیشنهاد دولت، تصویب مجلس شورای اسلامی و تایید شورای نگهبان ممکن دانسته است. ۲- ماده ۳۴ قانون مبارزه با مواد مخدر مصوب ۱۳۶۷ نیز به ستاد مبارزه با مواد مخدر اختیار قانونی وضع آیین‌نامه مالی داده است. این ماده در معیت و توام با ماده ۲۹ اخیرالذکر مفید معنی جواز تصویب ضوابط در چهارچوب مصالح عمومی بدون ضرورت تطبیق مندرجات آن با مقررات عمومی است. ۳- حسب تفاسیر شماره ۴۵۷۵ مورخ ۳/۳/۷۲ و ۵۳۱۸ مورخ ۲۴/۷/۷۲ شورای نگهبان (اصل ۹۸ و ۹۶ قانون اساسی) مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام از جمله قانون مبارزه با مواد مخدر در مقام تعارض از اولویت اجرایی برخوردار است و همچنین تفسیر مواد قانونی مصوب مجمع در محدوده تبیین مراد با مجمع است. ماده ۲۹ و ماده ۳۴ قانون مبارزه با مواد مخدر عیناً با ضوابط عمومی کشور مغایر و بر این اساس از اولویت و ترجیح برخوردار است. نظریات شماره ۴۳۷۸۴ مورخ ۲۲/۶/۸۲ از اداره کل قوانین مجلس شورای اسلامی و ۱۴۱۱۱ مورخ ۲۱/۵/۸۲ معاونت حقوقی ریاست جمهوری که در چارچوب اصل ۱۳۴ قانون اساسی و به منظور حل و فصل اختلافات فیمابین صادر گردیده است و ۸۲۱۷۱۴-۹۷۰۰/ح مورخ ۲۵/۱۲/۸۲ دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام قرینه دیگری بر مخدوش سوگیری حقوقی شکوائیه دیوان محاسبات کشور است. ۴- در قوانین بودجه سنواتی بعد از اصلاح ماده ۲۹ قانون مبارزه با مواد مخدر از جمله قانون بودجه سال ۱۳۸۵ بند (د) تبصره ۱۸ نیر بر صلاحیت مطلق ستاد در تعیین نوع و شیوه هزینه کرد اعتبارات تصریح گردیده است و این مهم مبین غلبه تفسیر حقوقی مغایر استدلال مندرج در شکوائیه دیوان محاسبات کشور است. ۵- ماده ۳۳ قانون مبارزه با مواد مخدر اصلاحیه سال ۷۶ نیر بر تمرکز کلیه امور اجرایی، قضایی و... در ستاد مبارزه با مواد مخدر تعیین شده است. امور اجرایی با عنایت به ادبیاتی که در قانون اساسی مندرج است شامل امور مالی نیز می‌گردد و بر این اساس اجرای بودجه نیز در صلاحدید قوه مجریه قرار دارد. این است که به نظر می‌رسد تمرکز کلیه امور اجرایی حسب ماده ۳۳ اخیرالذکر در ستاد مبارزه با مواد مخدر ضمناً به معنی تمرکز امور مالی دراین ستاد نیز هست. در این صورت با یک نگاه مجموعی به مواد ۲۹، ۳۳ و ۳۴ قانون مبارزه با مواد مخدر می‌توان به ناصحیح بودن استنباط و استدلال حقوقی دیوان محاسبات کشور اعتقاد داشت. ستاد مبارزه با مواد مخدر با عنایت به ماده ۲۹ و با التفات به اختیار حاصله از ماده ۳۳ و ۳۴ قانون مبارزه با مواد مخدر که متضمن اجازه تصویب آیین‌نامه‌های مورد نیاز از جمله آیین‌نامه مالی بوده است، نسبت به تصویب آیین‌نامه مالی که ماده ۱۴ آن موضوع شکوائیه است اقدام نموده است. ج- آنچه در شکوائیه با این مضمون که ماده ۱۴ آیین‌نامه مالی مغایر ضوابط عمومی است آمده است، صحیح است مع الوصف از این مقدمه این استخراج و استنباط که ماده مزبور مغایر قوانین یا خارج از چارچوب صلاحیت وضع گردیده است، ناصحیح می‌نماید چه از نظر منطق حقوقی آیین‌نامه باید با قانون مبنا یعنی قانون مبارزه با مواد مخدر مغایر نباشد و در فرضی که قوانین عمومی بدلیل مغایرت با قانون خاص قبلاً از اعتبار قانونی در خصوص مورد ساقط گردیده است، غیر موجه است. علیهذا نظر بمراتب مزبور و با عنایت به اینکه ماده ۱۴ آیین‌نامه مالی ستاد مبارزه با مواد مخدر در چهارچوب منطوقی و مفهومی ماده ۲۹ و ۳۳ و ۳۴ قانون مبارزه با مواد مخدر وضع و مواد اخیرالذکر نیز حسب تفاسیر شورای نگهبان بر قوانین عمومی اولویت اجرایی دارد، مستدعی است نسبت به رد شکوائیه مذکور اقدام لازم صورت پذیرد. هیات عمومی دیوان‌عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علی‌البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.

رای هیات عمومی

در ماده ۲۹ اصلاحی قانون مبارزه با مواد مخدر مصوب ۱۳۸۰ مجمع تشخیص مصلحت نظام تصریح شده است که «دستگاههای ذیربط مکلفند جریمه‌ها و دیگر وجوه حاصل از اجرای این قانون را به حساب درآمد عمومی واریز نمایند....» نظر به وظایف و مسئولیتهای دیوان محاسبات کشور در خصوص رسیدگی و حسابرسی نسبت به کلیه حسابهای وزارتخانه‌ها، موسسات، شرکتهای دولتی و سایر دستگاههایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند به شرح مقرر در اصل ۵۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قانون دیوان محاسبات کشور، ماده ۱۴ آیین‌نامه مالی شماره ۶۵۰/۱/۱۱۰ مورخ ۸/۱/۶۸ ستاد مبارزه با مواد مخدر که مقرر داشته است، «نحوه هزینه کردن اعتبارات ستاد همانند سازمانهایی است که برابر قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی هستند.» خلاف هدف و حکم مقنن وخارج از حدود اختیارات ستاد مبارزه با مواد مخدر تشخیص داده می‌شود و مستنداً به اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بند یک ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ ابطال می‌گردد.