رای شماره ۴۴۰ تا ۴۲۱ مورخ ۱۳۸۱/۱۱/۲۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

کلاسه پرونده: ۱۰۸، ۱۸۳، ۱۸۷،‌۱۹۳، ۲۱۳،‌ ۲۱۵، ۲۶۰، ۲۹۹، ۳۰۸، ۳۱۳، ۳۶۰، ۳۹۳، ۳۹۴، ۳۵۹، ۳۹۶، ۳۹۹،‌ ۴۰۴،‌ ۴۳۴/۸۱

شاکی:

موضوع:ابطال بند۲،‌و تبصره آن، بند ۷ و بندهای (ج - چ) و تبصره ذیل آن از آیین‌نامه اجرایی بند (ل) تبصره ۴ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ کل کشور موضوع تصویب‌نامه شماره ۹۲۸۸/ت۲۶۴۹۰ه- مورخ ۴/۳/۱۳۸۱ هیات وزیران و بندهای ۳ و ۴ تصویب‌نامه شماره ۹۴۳۴/ت۲۶۴۹۰ه‌ مورخ ۵/۳/۱۳۸۱ در خصوص افزایش حقوق بازنشستگی و وظیفه کلیه بازنشستگان و وظیفه‌بگیران مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و مشترکان صندوق بازنشستگی کشوری و قوانین نیروهای مسلح

تاریخ رای: یکشنبه ۲۷ بهمن ۱۳۸۱

شماره دادنامه: ۴۲۱ الی ۴۴۰

مقدمه: شکات طی دادخواست‌های تقدیمی اعلام داشته‌اند:به شرح بند (ل) تبصره ۴ قانون بودجه سال ۱۳۸۱، هماهنگی حقوق بازنشستگان قبل از سال ۱۳۷۹ مقرر شد. قانونگذار وجوه اختلاف و تبعیض در میزان وجوه دریافتی مربوط به حقوق بازنشستگی را برنتابید و با استعمال لفظ هماهنگی اراده تقنینی را به موازنه و یکسانی پرداخت‌ها به مشمولین قبل و بعد از سال ۱۳۷۹ اشعار داشته است. لفظ هماهنگی افاده معنی یکنواختی، برابری، هم‌آوایی، تناسب و توافق را می‌نماید.متاسفانه آیین‌نامه موضوع ذیل بند (ل) تبصره ۴ قانون مذکور به تعارض با آن برخاسته است. بدین توضیح که اولاً اطلاق که ناظر بر لفظ هماهنگی است و اساساً علت تصویب و شان نزول قانون مزبور است به انحاء مختلفه مقید گردیده است. ثانیاً عمومیت و کلیتی را که به دلالت مطابقی و تضمنی از لفظ بازنشستگان در متن قانون منطقاً و اصولاً استنتاج و استخراج می‌شود بلاسبب و بدون جواز تخصیص داده‌اند. (تبصره ذیل ماده آیین‌نامه) ثالثاً با جدول‌سازی و ایجاد سقف و اتخاذ ضرایب و ارقامی سیر حقیقی قانون را تغییر داده و غرض واقعی قانون را نقض نموده‌اند. با توجه به مراتب مذکور در فوق ابطال آیین‌نامه مذکور مورد استدعا است.برطبق ماده ۶ قانون اصلاح پاره‌ای از مقررات مربوط به حقوق بازنشستگی و … مصوب ۱۳۷۹/۰۲/۱۳ مجلس شورای اسلامی و قانون نظام هماهنگ حقوق بازنشستگی معدل تمامی حقوق و مزایای دریافتی که ملاک کسور بازنشستگی است در دو سال آخر خدمت با اعمال آخرین ضریب حقوقی سال بازنشستگی مبنای محاسبه است و همچنین براساس بند (ل) تبصره ۴ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ کل کشور نیز حکم بر انجام هماهنگ‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری و … با بازنشستگان بعد از سال ۱۳۷۹ می‌باشد. لیکن متاسفانه با تصویب آیین‌نامه اجرایی مصوب ۴/۳/۸۱ مانع پرداخت حقوق هماهنگی گردیده است.در بند ۷ تصویب‌نامه ۹۲۸۸/ت۲۶۴۹۰ه- مورخ ۱۳۸۱/۰۳/۰۴ - ۱۵% افزایش حق مدیریت بر مبنای آخرین حکم زمان اشتغال تعیین شده (بدون در نظر گرفتن سوابق قبلی و یا لااقل بالاترین پست دوران دو سال آخر خدمت) این قسمت از مصوبه با مفاد ماده ۶ قانون اصلاح پاره‌ای از مقررات حقوق بازنشستگی مصوب ۱۳۷۹ تناقض داشته و موجب تضییع حق می‌باشد.۳- الف) تبصره ذیل ماده ۲ آیین‌نامه اجرایی بند (ل) تبصره ۴ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ دسته مهمی از بازنشستگان را احصاء ننموده است. این عده عبارتند از افرادی که به استناد تبصره الحاقی به ماده ۷۴ قانون استخدامی کشوری بازنشسته شده‌اند و حداکثر تا ده سال خدمت ارفاقی از افزایش حقوق بازنشستگی بر مبنای ۳۰ روز حقوق در ماه سال‌های سال استفاده کرده‌اند.۳- ب) تبصره ذیل ماده ۴ نیز مخالف نص صریح قانون است زیرا ورثه وظیفه‌بگیر منحصر به فرد را نیز به کلی از این افزایش حقوق محروم نموده است و شرط استفاده را حداقل دو نفر قرار داده است.۳- ج) تبصره ذیل ماده ۷ نیز در مقام مخالفت با قانون انشاء گردیده است، زیرا کاهش افزایش حقوق به میزان ۱۰% یک نوع مجازات اداری ثانویه است که بر بازنشستگان با تقلیل گروه تحمیل شده است. زیرا براساس قانون و اصول حقوقی هیچ کس را نمی‌توان به دلیل ارتکاب تخلفی واحد بیش از یک بار مجازات نمود و مجازات تکمیلی و یا تتمیمی هم اگر در بعضی از جرائم کیفری باشد ولی در مجازات اداری وجود ندارد.۴. در قانون نظام هماهنگ اعطای گروه تشویقی به کارکنان، رزمندگان،‌ جانبازان و آزادگان و بسیجیان با رعایت مقررات و ضوابط مربوط بلامانع می‌باشد و با استناد همین قانون در قسمت (چ) بند ۷ آیین‌نامه اعلام می‌گردد که غیر از موارد فوق افرادی که مشمول استفاده از گروه تشویقی مربوط به جانبازان و آزادگان و رزمندگان و نیز گروه‌های ارفاقی بسیجیان شده باشند با ارائه مدارک از طریق دستگاه ذیربط به ازای هر یک گروه ۵% و حداکثر تا ۲ گروه ۱۰% افزایش حقوق به تناسب حقوق تعیین شده خود بهره‌مند خواهند شد.اعطای امتیاز فوق به افرادی که شرایط فوق را دارند درست ولی آیا آن دسته از کارکنانی که در اجرای قانون نظام هماهنگ بعد از سال ۱۳۷۰ با رعایت قوانین و مقررات و دستورالعمل‌ها از گروه تشویقی برخوردار شده‌اند و اینک بازنشسته هستند نبایستی امتیاز فوق اعطاء گردد؟ اگر این چنین است دستورالعمل را حذف نماید. آیا می‌توان با یک مصوبه گروه تشویقی مستخدمین بازنشسته را حذف نمود.۵. در بند یک تصویب‌نامه شماره ۹۴۳۴/ت۲۶۴۹ه- مورخ ۱۳۸۱/۰۳/۰۵ به صراحت قید گردیده است که از تاریخ ۱۳۸۱/۰۱/۰۱ حقوق بازنشستگی و وظیفه کلیه بازنشستگان و وظیفه‌بگیران مشمول قانون … ۱۲% افزایش می‌یابد لیکن عملاً به استناد بند ۴ تصویب‌نامه یاد شده با تقدم اعمال افزایش ۱۲% مذکور بر قانون هماهنگی «موضوع بند (ل) تبصره ۴ قانون بودجه سال ۸۱» اکثریت قریب به اتفاق بازنشستگان و وظیفه‌بگیران به طور کلی از افزایش ۱۲% مزبور محروم مانده‌اند.منشاء استحقاق افزایش حقوق قانون هماهنگی مربوط به سال‌های ۷۹ و ۸۰ می‌باشد و اگر تاریخ پرداختش ۱/۱/۸۱ معین شده است تبعیض است که همواره بر بازنشستگان تحمیل شده است. قانون هماهنگی و قانون افزایش ۱۲% هر یک اعتبار جداگانه در قانون بودجه سال ۱۳۸۱ داشته‌اند ولی سازمان خواسته است نهایت صرفه‌جویی را برای خود و غایت امساک را برای بازنشستگان به خرج داده باشد.لذا ابطال بندهای ۳ و ۴ تصویب‌نامه شماره ۹۴۳۴/ت۲۶۴۹ه- مورخ ۱۳۸۱/۰۳/۰۵ استدعا می‌نماید.معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مربوط به ابطال آیین‌نامه اجرایی بند (ل) تبصره ۴ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ کل کشور موضوع تصویب‌نامه شماره ۹۲۸۸/ت۲۶۴۹ه- مورخ ۱۳۸۱/۰۳/۰۴ طی نامه شماره ۳۰۶۲۱ مورخ ۱۳۸۱/۰۸/۰۲ مبادرت به ارسال تصویر نامه شماره ۸۹۳۰۷/۱۶۰۲ مورخ ۱۳۸۱/۰۶/۲۵ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نموده‌اند. در این نامه آمده است:طبق بند (ل) تبصره ۴ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ کل کشور مقرر گردیده «اعتبار ردیف … به میزان تا یک‌هزار و پانصد میلیارد ریال جهت هماهنگی حقوق بازنشستگان کشوری و لشگری قبل از سال ۱۳۷۹ اختصاص می‌یابد تا براساس آیین‌نامه‌ای که به پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به تصویب هیات وزیران می‌رسد، پرداخت گردد.» بنا به مراتب فوق هماهنگی مورد نظر می‌بایست با توجه به میانگین حقوق‌های بازنشستگی صورت می‌پذیرفته است که آیین‌نامه اجرایی مربوط برهمین اساس تهیه و به تصویب هیات وزیران رسیده است.از آنجا که کلمه «هماهنگی» در بند (ل) مزبور تعریف نگردیده و مصداق خاصی برای آن تعیین نشده، لذا ایجاد هماهنگی و تبیین آن بدون قید و شرط بر عهده هیات وزیران گذارده شده و هیات وزیران نیز به ترتیب مقرر در تصویب‌نامه شماره ۹۲۸۸/ت۲۶۴۹ه- مورخ ۲/۳/۸۱ براساس پیشنهاد این سازمان نسبت به ایجاد هماهنگی مورد بحث اقدام نموده است.عنایت دارند بازنشستگان قبل از سال ۱۳۷۹ و بعد از آن در شرایط بسیار مختلف و متفاوتی قرار دارند و از حقوق‌های بازنشستگی و وظیفه متنوعی برخوردار هستند، بنابراین هماهنگ که در بند (ل) آمده می‌بایست با توجه به وضعیت‌های متفاوت و گوناگون هر یک از بازنشستگان صورت پذیرد.شرایطی که مورد ایراد شاکیان قرار گرفته ساز و کارهایی است که کارشناسان امر برای ایجاد هماهنگی بین بازنشستگان قبل از سال ۱۳۷۹ و بعد از آن پیشنهاد کرده‌اند. قیود شرایط و تخصیص‌هایی که مورد شکایت قرا گرفته از منظر کارشناسی نه تنها دور از نظر قانونگذار نبوده است بلکه در واقع روش‌ها و سازوکارهایی برای نیل به هدف ایجاد هماهنگی بین بازنشستگان قبل از سال ۱۳۷۹ و بعد از آن که در شرایط کاملاً متفاوت قرار دارند بوده است. با عنایت به مطالب یاد شده آیین‌نامه مزبور مغایرتی با قانون نداشته و شکایت شاکیان مردود است.معاون دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت شاکی به خواسته ابطال بندهای ۳ و ۴ تصویب‌نامه شماره ۹۴۳۴/ت۲۶۴۹۰ه- مورخ ۱۳۸۱/۰۳/۰۵ طی نامه شماره ۳۲۴۵۴ مورخ ۱۳۸۱/۰۸/۲۰ اعلام داشته‌اند، نظر به اینکه مطابق بند (ل) تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ اعتبار ردیف ۵۰۳۶۲۲ برای هماهنگی حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری قبل از سال ۱۳۷۹ اختصاص یافته و هماهنگی هنگامی مصداق دارد که ابتداء وضعیت حقوقی کارمندان بازنشسته در سال ۱۳۸۰ مشخص شود. بنابراین به همین جهت در بند ۴ مصوبه ابتدا مقرر شد افزایش ۱۲% براساس تبصره ۴ ماده یک قانون نظام هماهنگ اعمال و سپس مطابق آیین‌نامه بند (ل) تبصره ۴ حقوق‌های یاد شده با حقوق‌های سایر کارکنان که در سال ۱۳۷۹ و بعد از آن بازنشسته شده‌اند هماهنگ گردد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام‌والمسلمین مقدسی‌فرد و با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از استماع توضیحات نمایندگان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و سازمان بازنشستگی کشوری و بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به‌صدور رای می‌نماید.

رای هیات عمومی

الف) نظر به اینکه مدت خدمات ارفاقی موضوع تبصره الحاقی به ماده ۷۴ لایحه قانون استخدام کشوری و اصلاحیه آن منحصراً در تعیین حقوق بازنشستگی مستخدم مشمول تبصره مزبور قابل احتساب بوده و فی‌نفسه متضمن اشتغال به خدمت دولت نبوده ومدت خدمت ارفاقی مستخدمین مذکور در تبصره بند ۲ آیین‌نامه فوق‌الذکر به حکم قوانین مربوط از هر جهت به عنوان سابقه خدمت دولتی آنان شناخته شده است، بنابراین بند ۲ آیین‌نامه و تبصره آن مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات مربوط نمی‌باشد. ب) با عنایت به اینکه جدول تعیین ارقام حقوق بازنشستگی و وظیفه به تجویز قانون و در جهت هماهنگی حقوق بازنشستگان و وظیفه‌بگیران کشوری و لشگری قبل از سال ۱۳۷۹ براساس ضوابط مربوط تهیه و تنظیم شده است. بنابراین بند ۴ آیین‌نامه اجرایی آن مشعر بر لزوم افزایش حقوق بازنشستگی و وظیفه مستخدمین مشمول قانون تا حد ارقام مندرج در جدول با رعایت بند ۲ آیین‌نامه مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات مربوط نمی‌باشد.ج) نظر به لزوم هماهنگی حقوق بازنشستگی و وظیفه افراد مشمول قانون با مستخدمین شاغل مشابه از حیث سنوات خدمت و مدرک تحصیلی و آخرین پست ثابت سازمان مورد تصدی آنان مفاد بند ۷ آیین‌نامه در خصوص افزایش حقوق بازنشستگی بر مبنای آخرین حکم زمان اشتغال مستخدمین بازنشسته در مشاغل مندرج در آن بند مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مربوط شناخته نمی‌شود. د) نظر به حکم مقنن در باب تعیین ضریب افزایش سنوات بیش از ۳۰ سال تمام شق (ج) از بند ۷ آیین‌نامه مشعر بر افزایش حقوق بازنشستگی مستخدمینی که بیش از ۳۰ سال تمام به خدمت اشتغال داشته‌اند خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مربوط شناخته نمی‌شود. ه‌) حصر جواز افزایش حقوق بازنشستگی جانبازان، آزادگان، رزمندگان، به ازاء گروه تشویقی و افزایش حقوق بازنشستگی بسیجیان به ازاء گروه ارفاقی آنان با عنایت به حکم قانونگذار در باب آثار قانونی مترتب بر گروه‌های مزبور از جمله حق استفاده از مزایای یک مقطع تحصیلی بالاتر خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مربوط نمی‌باشد.و) نظر به استمرار آثار مالی مترتب بر محکومیت قطعی مستخدمین دولت به بازنشستگی با تقلیل گروه، مرتبه و نظایر آن و عدم جواز پرداخت حقوق بازنشستگی یا وظیفه به آنان بدون رعایت محکومیت اداری مذکور، تبصره بند ۷ آیین‌نامه اجرایی قانون مشعر بر تقلیل حقوق بازنشستگی و وظیفه اشخاص مزبور به میزان ۱۰% در مقایسه با مستخدمینی که فاقد محکومیت اداری بوده‌اند مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات مربوط نمی‌باشد.ز) افزایش حقوق بازنشستگی و وظیفه به میزان ۱۲% با رعایت بند ۲ تصویب‌نامه شماره ۹۴۳۴/ت۲۶۴۹۰ه- مورخ ۱۳۸۱/۰۳/۰۵ و همچنین تقدم افزایش مذکور نسبت به اجرای هماهنگی حقوق بازنشستگی و وظیفه مستخدمین مشمول بند (ل) تبصره ۴ قانون بودج سال ۱۳۸۱ کل کشور متکی به اذن قانونگذار است. بنابراین بندهای ۳ و ۴ تصویب‌نامه شماره ۹۴۳۴/ت۲۶۴۹۰ه- مورخ ۱۳۸۱/۰۳/۰۵ هیات وزیران که بر این اساس تنظیم و تصویب شده است مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات مربوط نمی‌باشد. ح) عموم و اطلاق حکم مقرر در بند (ل) تبصره ۴ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ کل کشور در خصوص لزوم هماهنگی حقوق بازنشستگی و وظیفه مشمولان این قانون متضمن شمول آن به کلیه وراث تحت‌الکفاله قانونی مستخدمین رسمی متوفی فارغ از تعداد آنان می‌باشد. بنابراین حصر شمول حکم مقنن به آن دسته از وظیفه‌بگیران که تعداد آنان حداقل ۲ نفر باشند به ادعای کمبود میزان اعتبار موافق حکم مقنن نیست و در نتیجه تبصره بند ۴ آیین‌نامه شماره ۹۲۸۸/ت۲۶۴۹۰ه- مورخ ۱۳۸۱/۰۳/۰۴ که با وضع قاعده آمره موجبات تضییق دایره شمول قانون را فراهم کرده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده می‌شود و به استناد قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری - مقدسی فرد