رای شماره ۴۵۵ مورخ ۱۳۸۹/۱۰/۲۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

تاریخ: ۲۰ دی ۱۳۸۹

کلاسه پرونده: ۸۸/۱۴۹

شماره دادنامه: ۴۵۵

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سندیکای بیمه‌گران ایران به شماره ثبت ۸۳۲ به نمایندگی آقای غلامرضا تاج گردون

موضوع شکایت و خواسته: تقاضای ابطال مصوبات مورخ ۴/۶/۸۷ و ۲۳/۸/۸۷ و ۱۴/۱۲/۸۷ و ۲۸/۱۱/۸۸ و ۱۲/۱۲/۸۸ و دستورالعمل شماره ۴۶۹۷۴/۸۸ مورخ ۱۵/۱۲/۸۸ بیمه مرکزی ایران

گردشکار: خانم طیبه رجائی و آقای سیدمحمود حسنی بهابادی با وکالت از سندیکای بیمه‌گران به شماره ثبت ۸۳۲ به نمایندگی آقای غلامرضا تاج گردون دادخواستی به طرفیت بیمه مرکزی ایران و شورای عالی بیمه تقدیم و ابطال مصوبات مورخ ۴/۶/۸۷ و ۲۳/۸/۸۷ و ۱۴/۱۲/۸۷ و ۲۸/۱۱/۸۸ و ۱۲/۱۲/۸۸ و دستورالعمل شماره ۴۶۹۷۴/۸۸ مورخ ۱۵/۱۲/۸۸ بیمه مرکزی ایران را خواستار گردیده‌اند و در توضیح بیان داشته‌اند: شورای عالی بیمه یکی از ارکان بیمه مرکزی ایران می‌باشد که بدون مجوز قانونی و خارج از اختیار وظیفه خود اخیراً مبادرت به صدور مصوبه مورخ ۲۸/۱۱/۸۸ و ۱۲/۱۲/۸۸ نموده است و متعاقباً نیز بیمه مرکزی ایران مستند به همان مصوبه دستور پرداخت ۱۰% حق بیمه نامه‌های شخص ثالث شماره ۴۶۹۷۴/۸۸ مورخ ۱۵/۱۲/۸۸، صادر نموده است. نظر به اینکه اخذ هرگونه وجهی تحت هر عنوان مستند و متکی به قانون باشد و در مانحن فیه مجوز قانونی لازم وجود نداشته است به علاوه قانونگذار و یا هیچ مرجع ذیصلاح دیگری برای شورای عالی بیمه و بیمه مرکزی ایران نیز ماموریت و وظیفه‌ای در این خصوص تقریر و تجویز ننموده است. لذا اقدام شورای عالی بیمه و بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تصویب پرداخت ۱۰درصد حق بیمه شخص ثالث توسط شرکت‌های بیمه و توزیع و سهم بندی آن برای هر یک از شرکت‌ها طی دستور شماره ۴۶۹۷۴/۸۸ مورخ ۱۵/۱۲/۸۸، کلاً خارج از اختیار قانونی و طبعاً فاقد وجاهت قانونی می‌باشد. لذا بدایتاً تقاضای صدوردستور موقت دائر بر جلوگیری از اجرای دستور شماره ۴۶۹۷۴/۸۸ مورخ ۱۵/۱۲/۸۸ می‌شود. در ماهیت امر و در تبیین موضوع و دلائل غیر قانونی بودن مصوباتی که ابطال آن‌ها درخواست گردیده مراتب زیر معروض می‌شود:

۱- براساس بند (ز) تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۱۳۸۶ کل کشور مقرر شده: «کلیه شرکت‌های بیمه تجاری مکلفند از ابتدای سال ۱۳۸۶، ده درصد از حق بیمه شخص ثالث، سرنشین و مازاد دریافتی مصوب تا مبلغ یک هزار میلیارد ریال را به حساب درآمد عمومی موضوع ردیف ۱۶۰۱۱۱ مندرج در قسمت سوم این قانون واریز نمایند. معادل صددرصد وجوه واریزی از محل ردیف ۵۰۳۹۳۸ قسمت چهارم این قانون در اختیار وزارت کشور قرار می‌گیرد تا به منظور ارتقای کیفیت خدمات رسانی نیروی انتظامی در امر حمل ونقل عمومی در قالب اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارائی‌های سرمایه‌ای به مصرف برسانند. سهم هر یک از شرکت‌های بیمه حداکثر ظرف مدت یک ماه پس از ابلاغ توسط شورای عالی بیمه تعیین و ابلاغ خواهد شد». وضع و تصویب این بند در قانون بودجه سال ۱۳۸۶ کل کشور راجع به رشته بیمه شخص ثالث و تخصیص ۱۰% حق بیمه این رشته به نیروی انتظامی (آن هم در حالتی که نه تنها این رشته در مجموع سودآور نبوده، بلکه هر ساله مبالغ قابل توجهی زیان نصیب هر شرکت بیمه می‌شود که به نحوی در برخی سال ها ضریب خسارت به ۱۲۰% نیز رسیده) جای تعجب و تامل داشته ولی به هر حال از آن جایی که حکم قانون بوده، شرکت‌های بیمه علیرغم وجود ایرادات و اعتراضات کمی و کیفی، از قانون تمکین و متابعت نموده و آن را اجراء نموده‌اند. به طوری که ملاحظه می‌شود این بند شامل سه قسمت و به عبارتی سه حکم می‌باشد. اول اینکه حکم قانونی برای پرداخت ۱۰% حق بیمه توسط شرکت‌های بیمه برای هزینه در نیروی انتظامی داده شده است. دوم اینکه ردیف درآمدی و ردیف هزینه‌ای آن نیز معین و مشخص گردیده و سوم اینکه شورای عالی بیمه مسئول تعیین سهم هر یک از شرکت‌های بیمه در این رابطه شده است. بدین ترتیب هرچند که از لحاظ ماهیتی این حکم قانونی توجیه پذیر نبوده و زیان مضاعف را به صنعت بیمه تحمیل نموده که خواه ناخواه اثرات منفی بر توسعه و تعمیم بیمه‌گری در کلیه ابعاد و زمینه‌ها داشته، معهذا چون حکم لازم‌الاجراء قانونی بوده، شرکت‌های بیمه آن را اجرا نموده‌اند. ۲- در قانون بودجه سال های ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ کل کشور بدون اینکه حکم قانونی برای چنین پرداختی (مشابه بند (ز) تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۸۶ کل کشور) وضع گردد، صرفاً اقدام به پیش‌بینی درآمد برای نیروی انتظامی به مبلغ مذکور از محل حق بیمه، بیمه نامه شخص ثالث شده است در حالی که استحضار دارند مطابق ماده ۳۷ قانون محاسبات عمومی، صرف پیش‌بینی درآمد و یا سایر منابع تامین اعتبار در بودجه کل کشور مجوزی برای وصول از اشخاص تلقی نمی‌شود و در هر مورد احتیاج به مجوز قانونی دارد. بدین ترتیب ردیف‌های پیش‌بینی شده در قانون شده و مورد بحث در آن قانون، قابل وصول نبوده است متاسفانه شورای عالی بیمه بدون توجه به این موانع قانونی مبادرت به صدور مصوبه مبنی بر تعیین سهم هر یک از شرکت‌های بیمه برای سال ۸۷ نموده و بیمه مرکزی ایران نیز به صدور مصوبه مبنی بر تعیین سهم هر یک از شرکت‌های بیمه برای سال ۸۷ نموده و بیمه مرکزی ایران با صدور بخشنامه و دستورالعمل دستور اجرای مصوبه شورای عالی بیمه و پرداخت وجوه را صادر کرده است و شرکت‌های بیمه نیز علیرغم عدم اعتماد به موضوع و داشتن اعتراض اضطراراً برای سال ۸۷ اقدام به پرداخت نیز نموده‌اند. متاسفانه همین وضعیت در خصوص سال ۸۸ نیز در حال انجام است بدین ترتیب که علیرغم نبودن مجوز قانونی مندرج در بند ۴۶ قانون بودجه ۸۸ شورای عالی بیمه مجدداً درصدد تخصیص وجوه مشابه سال‌های ۸۶ و ۸۷ برای پرداخت به نیروی انتظامی برآمده و مصوبه‌ای به تاریخ ۱۲/۱۲/۸۸ به تصویب رسانیده و بیمه مرکزی ایران نیز این مصوبه را طی دستور شماره ۴۶۹۷۴/۸۸ مورخ ۱۵/۱۲/۸۸ جهت اجرا به شرکت‌های بیمه ابلاغ کرده است.

۳- علاوه بر نبودن هرگونه مجوز قانونی برای وصول وجوه مورد نظر در سال‌های ۸۷ و ۸۸، اصل دخالت و اقدام بیمه مرکزی ایران و شورای عالی بیمه در این رابطه و گذرانیدن مصوبه توسط شورای عالی بیمه راجع به تعیین سهم هر شرکت بیمه و ابلاغ این مصوبه توسط بیمه مرکزی ایران نیز خلاف قانون و عاری از اختیار و بدون مجوز قانونی است زیرا صرفاً در قسمت اخیر بند (ز) تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۸۶ کل کشور چنین وظیفه‌ای برای شورای عالی بیمه مقرر شده بود و در سال‌های بعد نه مصوبه قانونی برای وصول وجوه مورد بحث وجود داشته و نه تکلیف و وظیفه قانونی نسبت به تودیع آن برای شورای عالی بیمه معین شده بوده است. بنابراین اقدامات شورای عالی بیمه و بیمه مرکزی ایران از هر دو جهت و هر دو منظر خلاف قانون می‌باشد.

۴- با این فرض که در قانون بودجه سال ۸۷ و یا به موجب قانون جداگانه وصول وجوه موضوع این شکوائیه تجویز شده بود، با تصویب قانون جدید بیمه شخص ثالث (قانون اصلاح قانون بیمه مسئولیت مدنی دارندگان وسایل نقلیه موتوری زمینی مصوب ۸۷ که از تاریخ ۲۰/۶/۸۷ لازم‌الاجراء شده) براساس ماده ۲۷ قانون مرقوم به حکم قطعی و نهایی و یکپارچه راجع به نحوه وصول هرگونه وجوه از محل بیمه شخص ثالث داده شده و تکلیف وضع وجوه نسبت به این حق بیمه را به صورت مطلق روشن نموده است و غیر از آنچه در ماده ۲۷ قانون مرقوم (اختصاص ۲۰% سود عملیاتی این رشته برای بهبود امور ترافیکی) آمده، هیچ گونه وجه دیگری از این حق بیمه قابل مطالبه و وصول نمی‌باشد و نامه شماره ۵۰۹۸۲/۵۰ مورخ ۱۰/۱۰/۸۸ کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی این مراتب را به وضوح و روشن بیان کرده است. بدین ترتیب اقدامات شورای عالی بیمه و بیمه مرکزی ایران از این جهت و منظر و از باب حکم ماده ۲۷ قانون بیمه شخص ثالث نیز فاقد وجاهت قانونی بوده و می‌باشد.

۵- توجه کامل و دقیق به متن مصوبه جلسات مورخ ۲۸/۱۱/۸۸ و ۱۲/۱۲/۸۸ شورای عالی بیمه نیز به خوبی تبیین و تثبیت می‌نماید که مصوبه شورای مذکور فاقد هرگونه مجوز قانونی بوده و آن شورا به موجب بند یک مصوبه مذکور به جای مجلس شورای اسلامی مبادرت به قانونگذاری نموده و در بند ۲ برای این قانونگذاری به مصوبه مجمع عمومی بیمه مرکزی ایران اشاره کرده و در بند ۳ نیز خود را صالح و صاحب اختیار برای تسهیم و توزیع وجوه دانسته است در حالی که:

۱-۵- حسب متن صریح بند ۴۶ قانون بودجه سال ۸۷ وماده ۳۷ قانون محاسبات عمومی کشور، مرجع صدور مجوز برای درآمدهای پیش‌بینی شده در قوانین بودجه سنواتی، صرفاً مجلس شورای اسلامی است که یا در همان قانون بودجه سال مربوطه مبادرت به صدور مجوز می‌نماید (مانند بند (ز) تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۸۶) و یا به دولت تکلیف می‌کند برای وصول اعتبارات پیش‌بینی شده بعداً از مجلس مجوز بگیرد (مانند بند ۹ قانون بودجه سال ۸۷ و بند ۴۶ قانون بودجه سال ۸۸ که در هیچ کدام از آن موارد دولت مجوز اخذ نکرده)، بدین ترتیب مصوبه جلسات مورخ ۲۸/۱۱/۸۸ و ۱۲/۱۲/۸۸ شورای عالی بیمه از کلیه جهات فاقد اعتبار است. زیرا که نه ذاتاً مرجع قانونگذاری بوده و نه اجازه تقنین به آن داده شده است.

۲-۵- شورای عالی بیمه در بند ۶ مصوبه جلسات مورخ ۲۸/۱۱/۸۸ و ۱۲/۱۲/۸۸ بعد از تقنین غیر قانونی به شرح بند یک، خود را صالح برای تسهیم و تعیین سهم هر یک از شرکت‌های بیمه برای پرداخت وجوه موصوف دانسته است و حال آنکه این وظیفه و اختیار نیز مستلزم مجوز قوه مقننه است که صرفاً در قانون بودجه سال ۸۷ (بند (ز) تبصره ۱۳ قانون بودجه سال ۸۶) داده شده در قوانین بودجه سنوات بعد این حکم تکرار نشده و این امر تجویز نگردیده، بنابراین طبیعی است که شورای عالی بیمه نمی‌تواند راساً برای خود چنین اختیاری را قائل شود.

۳-۵- شورای عالی بیمه در بند ۳ مصوبه مذکور به مصوبه جلسه مورخ ۱۴/۱۰/۸۸ بیمه مرکزی ایران اشاره کرده که صرف نظر از کم و کیف آن مصوبه، همان طوری که استحضار دارند مجمع عمومی بیمه مرکزی ایران نیز همانند دیگر مجامع عمومی شرکت‌های بیمه، دارای اختیارات و وظایف در رابطه با شرکت متبوع خود (بیمه مرکزی ایران) می‌باشد و حق تعیین تکلیف برای سایر شرکت‌های بیمه را ندارد، چون هر یک از شرکت‌های بیمه (اعم از دولتی و غیر دولتی) خود دارای شخصیت مستقل و مجمع عمومی جداگانه هستند. مضافاً با توجه به صراحت بند ۴۶ قانون بودجه سال ۸۸، مجمع عمومی بیمه مرکزی نیز مانند شورای عالی بیمه صلاحیت تقنین و اعطای اختیار در این رابطه نداشته و این حق به شرح بند ۹ قانون بودجه سال ۸۷ و بند ۴۶ قانون بودجه سال ۸۸ مخصوص قوه مقننه بوده که در صورت تقدیم لایحه از سوی دولت راجع به اجازه وصول اعتبارات پیش‌بینی شده، در آن خصوص رسیدگی و اتخاذ تصمیم می‌نمود از آن جا که اساساً چنین درخواستی از سوی دولت در سال‌های ۸۷ و ۸۸ به مجلس واصل نگردیده و طبعاً مجلس نیز به موضوع رسیدگی و اتخاذ تصمیم ننموده است، اعتبارات پیش‌بینی شده در جداول منضم به قوانین بودجه سال‌های ۸۷ و ۸۸ در رابطه با اخذ عوارض از حق بیمه شخص ثالث، منتفی شده است. علیهذا با عنایت به مراتب معروض و با امعان نظر به اینکه از یک سو برای سال‌های ۸۷ و ۸۸ مجوز قانونی برای عوارض مورد نظر از مجلس شورای اسلامی اخذ نگردیده است (هرچند اصولاً ماده ۲۷ قانون بیمه شخص ثالث مصوب تیر ماه ۸۷ امکان اخذ چنین مجوزی را نیز منتفی ساخته است) و از سوی دیگر با فرض وجود و اخذ مجوز قانونی نیز شورای عالی بیمه و بیمه مرکزی ایران وظیفه و تکلیف و اختیاری برای تصویب چنین مصوبه ندانسته‌اند.

لذا بدین وسیله تقاضای رسیدگی و صدور رای بر ابطال مصوبه مورخ ۲۸/۱۱/۸۸ و ۱۲/۱۲/۸۸ شورای عالی بیمه و دستور مورخ ۱۵/۱۲/۸۸ بیمه مرکزی ایران مورد استدعا می‌باشد.

بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران در پاسخ به شکایت شاکی طی لایحه دفاعیه شماره ۱۷۵/۴ح مورخ ۳۱/۳/۸۹، اشعار داشته:

الف- سابقه قانونی موصوع در بند (ز) تبصره ۱۳ قانون بودجه ۱۳۸۶ مقرر شده است:

ز- کلیه شرکت‌های بیمه تجاری مکلفند از ابتدای سال ۱۳۸۶، ده درصد(۱۰%) از حق بیمه شخص ثالث، سرنشین و مازاد دریافتی مصوب تا مبلغ یک هزار میلیارد (۱،۰۰۰،۰۰۰،۰۰۰،۰۰۰) ریال را به حساب درآمد عمومی موضوع ردیف ۱۶۰۱۱۱ مندرج در قسمت سوم این قانون واریز نمایند. معادل (۱۰۰%) وجوه واریزی از محل ردیف ۵۰۳۹۲۸ قسمت چهارم این قانون در اختیار وزارت کشور قرار می‌گیرد تا به منظور ارتقای کیفیت خدمات رسانی نیروی انتظامی در امر حمل و نقل عمومی در قالب اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به مصرف برساند. سهم هر یک از شرکت‌های بیمه حداکثر ظرف مدت یک ماه پس از ابلاغ توسط شورای عالی بیمه تعیین و ابلاغ خواهد شد.

بر این اساس شورای عالی بیمه در سال ۸۶ برای تعیین سهم شرکت‌های بیمه اقدام نمود. در این سال ردیف ۱۶۰۱۱۱ در ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی به عنوان ردیف درآمدی با مبلغ ۰۰۰/۰۰۰/۱ میلیون ریال برای درآمد حاصل از موضوع این بند در نظر گرفته شد و ردیف ۵۰۳۹۲۸ در ذیل وزارت کشور برای ارتقای کیفیت خدمات رسانی نیروی انتظامی و حمل و نقل عمومی موضوع بند فوق با اعتبار ۰۰۰/۵۰ میلیون ریال برای اعتبارات هزینه‌ای و رقم ۰۰۰/۹۵۰ میلیون ریال برای اعتبارات عمرانی لحاظ شد.

از سال ۱۳۸۷ به بعد با توجه به تغییر سیاست های دولت ومجلس محترم در تدوین لوایح بودجه و به منظور عدم تکرار تبصره‌های دائمی در قوانین بودجه سالانه و درج آن‌ها صرفاً در جداول ضمیمه، موضوع درآمد فوق در بندهای ذیل ماده واحده لایحه بودجه به تصریح اشاره نگردید لکن در ردیف های مربوطه و عیناً به همان شماره ردیف درآمدی با عنوان «درآمد حاصل از اخذ ۱۰% حق بیمه شخص ثالث، سرنشین و مازاد توسط شرکت‌های بیمه تجاری بابت ارتقای کیفیت خدمات رسانی در امر حمل و نقل» درج گردید و در ردیف های هزینه‌ای در ذیل جزء ۳۰ ردیف ۵۳۰۰۰۰ ردیف های متفرقه در سال ۸۷ اعتبار ۰۰۰/۲۵۰ میلیون ریال برای هزینه‌ای و ۰۰۰/۷۵۰ میلیون ریال برای عمرانی و در سال ۸۸ اعتبار ۰۰۰/۵۰۰ میلیون ریال هزینه‌ای و ۰۰۰/۵۰۰ میلیون ریال عمرانی در نظر گرفته شد. بنابراین بر خلاف ادعای شاکیان هیچ تفاوت ماهوی در خصوص موضوع در سال‌های ۸۶ و ۸۷ و ۸۸ وجود ندارد و در واقع قانونگذار به جای درج صریح حکم در بندهای ماده واحده قانون بودجه، همان حکم ۱۰% حق بیمه شخص ثالث را برای همان موضوع یعنی ارتقای کیفیت خدمات رسانی در امر حمل و نقل عیناً در ردیف‌ها درج نموده است که با توجه به اینکه جداول ردیف های درآمدی نیز عیناً به تصویب مجلس شورای اسلامی می‌رسد، در واقع جزئی از قانون بودجه است و در ماهیت امر تقنین مجلس و اراده قانونگذار در تصویب این ردیف درآمدی و هزینه‌ای هیچ تفاوتی وجود ندارد و هر دوی آنها قانون مصوب مجلس شورای اسلامی تلقی می‌شوند. در واقع هر آنچه در ردیف‌های درآمدی درج شود به عنوان تکلیف قانونی بر واریز وجه تلقی می‌شود خصوصاً آنکه قانونگذار فقط به درج اعداد و ارقام در ردیف درآمدی شماره ۱۶۰۱۱۱ جداول ضمیمه، به سنده نکرده است بلکه در ذیل ردیف درآمدی حکم وصول آن را هم با درج عبارت درآمد حاصل از اخذ ۱۰% حق بیمه شخص ثالث، سرنشین و مازاد توسط شرکت‌های بیمه تجاری بابت ارتقای کیفیت خدمات رسانی در امر حمل و نقل ذکر نموده است که مبین اراده قانونگذار است. ظاهراً شاکی به این عبارت صریح قانونگذاری توجهی نداشته و آن را به معنای اراده قانونگذار تلقی ننموده است و در واقع نظر بر آن دارد که علاوه بر ردیف درآمدی باید مجوز دیگری بر اخذ درآمد در سایر قوانین آورده شود، حال آنکه این برداشت نادرست است. به علاوه در بند ۲ قانون بودجه سال‌های ۱۳۸۷ و۱۳۸۸ به «دولت اجازه داده شده است درآمدها و سایر منابع عمومی موضوع این قانون را به شرح عناوین و ارقام مندرج در جدول شماره ۶ وصول نماید و تصریح شده است عدم وصول به موقع و صحیح درآمدها و سایر منابع عمومی موضوع این قانون توسط دستگاه اجرایی تصرف در وجوه عمومی تلقی می‌شود» و با توجه به آنکه مبلغ یک هزار میلیارد ریال نیز در ردیف ۱۶۰۱۱۱ جدول شماره ۶ درج شده است بنابراین الزام قانونی وصول آن برای دولت و دستگاه‌های اجرایی مربوط وجود داشته و تخلف از انجام این الزام قانونی موجب محکومیت دستگاه مربوطه به تصرف در وجوه عمومی خواهد شد، لذا ضروری است برای تحقق وصول این درآمد از شرکت‌های بیمه، سهم آن‌ها مشابه سال ۱۳۸۶ توسط مرجع ذیصلاح و آگاه به تمامی اطلاعات مربوط تعیین شود که شورای عالی بیمه نیز دقیقاً بر همین مبنا رفتار کرده است.

ب- ایرادات شکلی:

اولاً، با توجه به مفاد مواد ۱۳ و ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری، سندیکای بیمه‌گران ایران (شاکی) فاقد سمت برای طرح شکایت حاضر است زیرا از یک طرف موضوع مورد شکایت هیچ گونه ارتباطی با اساسنامه مربوط (مصوب شورای عالی بیمه) به دقت احصاء گردیده و در هیچ یک از بندهای مذکور، سندیکا اختیار یا تکلیفی در خصوص احقاق حقوق (احتمالی) شرکت‌های بیمه ندارد. کما اینکه اکثریت شرکت‌های بیمه در سال‌های ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ حکم مندرج در ردیف ۱۶۰۱۱۱ جدول شماره ۶ قانون بودجه را اجرا کرده و سهم خویش از مبلغ یک هزار میلیارد ریال را طبق ارقام تعیین شده توسط شورای عالی بیمه به حساب خزانه واریز نموده‌اند. ثانیاً، خواسته شاکی در دادخواست، ابطال دستورالعمل شماره ۴۶۹۷۴ مورخ ۱۵/۱۲/۱۳۸۸ بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران درج شده است در حالی که نامه مذکور ماهیت تصمیم نداشته بلکه همان گونه که ملاحظه می‌فرمایند صرفاً ابلاغ مصوبات جلسات مورخ ۲۸/۱۱/۱۳۸۸ و ۱۲/۱۲/۱۳۸۸ شورای عالی بیمه توسط رئیس شورای عالی بیمه به شرکت‌های بیمه در راستای ایفای وظیفه قانونی است. لذا نامه مورد نظر فاقد ماهیت «آیین‌نامه، نظامات، مقررات، تصمیمات و اقدامات» موضوع بند یک ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری است و قابلیت طرح در دیوان عدالت اداری را ندارد. ضمن آنکه لغو فرضی آن از سوی دیوان نیز در رفع تکلیف قانونی شرکت‌های بیمه به اجرای احکام قانون بودجه بی‌تاثیر است. ثالثاً، شکایت شاکی ناشی از نظامات و مقررات دولتی مغایر قانون واحدهای اداری نبوده بلکه نتیجه تفسیر و استنباط متفاوت شاکی از مفاد قوانین بودجه و قانون اصلاح قانون بیمه شخص ثالث و فی‌الواقع مبین ادعای وی در خصوص تعارض احتمالی قوانین بودجه با قانون محاسبات و یا قانون جدید بیمه شخص ثالث می‌باشد که تصدیق می‌فرمایند جز در صورت صدور حکم صریح مبنی بر بی‌اعتبار بودن حکم مقرر در ردیف ۱۶۰۱۱۱ جدول شماره ۶ ضمیمه قانون بودجه توسط مراجع صالح برای تفسیر قوانین، تکلیف شرکت‌های بیمه در پرداخت مبالغ مذکور ساقط نخواهد شد. لذا موضوع از صلاحیت رسیدگی آن دیوان خارج بوده و هرگونه ادعا در این خصوص باید به مراجع صالحه در تفسیر و تشخیص تعارض قوانین تقدیم گردد.

ج- دفاعیات ماهوی

اولاً، مجلس محترم شورای اسلامی در تصویب قانون بودجه سال‌های ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ و جدول شماره ۶ ضمیمه آن با توجه کامل به مفاد ماده ۳۷ قانون محاسبات عمومی، در بند ۲ ماده واحده قانون بودجه «به دولت اجازه داده است درآمدها و سایر منابع عمومی موضوع این قانون را به شرح عناوین و ارقام مندرج در جدول شماره ۶ قانون وصول نماید و تصریح نموده است عدم وصول به موقع و صحیح درآمدها و سایر منابع عمومی توسط دستگاه اجرایی تصرف در وجوه عمومی تلقی می‌شود.» ثانیاً، با توجه به استناد شاکی به ماده ۲۷ قانون اصلاح قانون بیمه شخص ثالث خاطر نشان می‌نماید به دلایل عدیده تکلیف مندرج در ماده مذکور رافع تکلیف شرکت‌های بیمه برای پرداخت مبلغ مندرج در ردیف ۱۶۰۱۱۱ جدول شماره ۶ ضمیمه قانون بودجه سال‌های ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ نمی‌باشد از جمله:

۱- محل پرداخت مبالغ موضوع ماده ۲۷ سود عملیات بیمه‌ای شرکت‌های بیمه در بخش بیمه شخص ثالث است در حالی که محل پرداخت مبالغ جدول شماره ۶ ضمیمه قانون بودجه، حق بیمه دریافتی شخص ثالث، سرنشین و مازاد می‌باشد.

۲- مبالغ موضوع ماده ۲۷ باید به حساب بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران واریز شود حال آنکه مبلغ موضوع جدول شماره ۶ قانون بودجه باید به حساب درآمد عمومی واریز شود.

۳- مبالغ موضوع ماده ۲۷ باید با همکاری وزارت راه و ترابری و راهنمایی و رانندگی در اموری که موجب کاهش حوادث رانندگی می‌شود هزینه گردد در حالی که مبالغ موضوع جدول شماره ۶ قانون بودجه باید توسط وزارت کشور در امر حمل و نقل عمومی به مصرف برسد.

۴- ماده ۲۷ قانون بیمه شخص ثالث در سال ۱۳۸۷ توسط کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است. حال آنکه قانون بودجه سال ۱۳۸۸ در صحن علنی مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است و بدیهی است هیچ گاه کمیسیون های محترم مجلس در مصوبات خویش، اختیار قانونی مجلس برای تصویب قانون در آینده (به ویژه قانون بودجه) را از مجلس سلب نخواهند نمود. لذا منظور از عبارت پایانی ماده ۲۷ قانون اصلاح قانون بیمه شخص ثالث، قطعاً سلب اختیار قانونی از مجلس شورای اسلامی نبوده بلکه منظور عوارضی است که توسط مراجع دیگری از قبیل شهرداری‌ها، شوراهای اسلامی و غیره وضع و مطالبه می‌شود.

۵- علیرغم لازم‌الاجراء بودن قانون اصلاح قانون بیمه شخص ثالث در تاریخ تصویب قانون بودجه سال ۱۳۸۸، رقم ردیف ۱۶۰۱۱۱ جدول شماره ۶ قانون بودجه همانند سال‌های گذشته به تصویب مجلس محترم شورای اسلامی و شورای محترم نگهبان رسیده است.

۶- قانون اصلاح قانون بیمه شخص ثالث در سال ۱۳۸۷ در کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی به صورت آزمایشی به تصویب رسیده و در صحن علنی مجلس مطرح نشده است. لذا بدیهی است کمیسیون محترم اجتماعی مجلس در جریان مفاد قانون مذکور و اهداف مورد نظر کمیسیون اقتصادی نبوده و نظریه صادره صرفاً جنبه مشورتی داشته و مبین اراده کمیسیون محترم اقتصادی در تصویب ماده ۲۷ قانون شخص ثالث نمی‌باشد. بنابراین با توجه به وجود مجوز خاص و صریح در بند ۲ قوانین بودجه سال‌های ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ برای وصول به موقع درآمدهای مندرج در جدول شماره ۶ ضمیمه قانون بودجه واضح است که دولت تکلیفی برای اخذ مجدد مجوز از مجلس برای وصول آن نداشته ومفاد بندهای ۹ و ۴۶ قوانین فوق شامل احکام مندرج در جدول شماره ۶ نبوده و استناد شاکی به بندهای مذکور، بلاوجه است.

خاطرنشان می‌نماید الزام شرکت‌های بیمه به پرداخت سهم خویش از مبلغ مندرج در ردیف ۱۶۰۱۱۱ قانون بودجه سال‌های ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ در نظریات واصله از معاونت حقوقی ریاست جمهوری، دیوان محاسبات عمومی کشور و معاون هزینه و خزانه‌دار کل کشور و مدیرکل نظارت بر اجرای بودجه نیز مورد تایید قرار گرفته است.

ثالثاً، طبق تصمیم جلسه مورخ ۲۷/۸/۱۳۸۸ شورای عالی بیمه که با حضور دو تن از مدیران عامل شرکت‌های بیمه به عنوان اعضای شورای عالی بیمه و نمایندگان سندیکای بیمه‌گران ایران تشکیل گردید. بررسی موضوع چگونگی اتخاذ تصمیم در خصوص پرداخت مبالغ موضوع ردیف ۱۶۰۱۱۱ جدول شماره ۶ ضمیمه قانون بودجه به بررسی کارشناسی سه نفر صاحب نظر به عنوان نمایندگان شورای عالی بیمه و سندیکای بیمه‌گران ایران واگذار شد. که نظریه تشریحی و مستدل هر سه عضو منتخب بالاتفاق، لزوم پرداخت مبالغ موضوع ردیف ۱۶۰۱۱۱ و تکلیف شورای عالی بیمه برای تعیین سهم شرکت‌های بیمه را تایید نمود و لذا شورای عالی بیمه پس از دریافت نظریه مذکور، در جلسات مورخ ۲۸/۱۱/۸۸ و ۱۲/۱۲/۱۳۸۸، مبادرت به تعیین سهم شرکت‌های بیمه نموده و مراتب طی نامه شماره ۴۶۹۷۴/۸۸ مورخ ۱۵/۱۲/۸۸ رئیس شورای عالی بیمه به شرکت‌های بیمه ابلاغ گردیده است.

رابعاً، با عنایت به نکات فوق تردیدی نیست که ۱۰% حق بیمه شخص ثالث بر طبق قانون بودجه باید وصول شده و در اختیار نیروی انتظامی قرار گیرد. حال این سئوال مطرح است که سهم شرکت‌های بیمه در این باره چگونه تعیین می‌شود؟ مستحضر می‌باشند که در سال ۸۶ طبق حکم صریح بند (ز) تبصره ۱۳ قانون بودجه این رقم از سوی شورای عالی بیمه تعیین شده است و با توجه به اینکه در هر حال سقف این اعتبار در ردیف درآمدی تعیین شده است بنابراین لازم است در سال‌های ۸۷ و ۸۸ نیز سهم شرکت‌های بیمه برای توزیع عادلانه این رقم بین شرکت‌های بیمه تعیین شود که با توجه به ماده ۱۷ قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری در مورد وظایف شورای عالی بیمه این امر در صلاحیت شورای عالی بیمه قرار دارد. ضمن آنکه هیچ نهاد دیگری به علت عدم اطلاع از حق بیمه‌های عایدی شرکت‌های بیمه در رشته شخص ثالث، توان و امکان تعیین سهم هر یک از شرکت‌های بیمه از رقم فوق را ندارد.

خاطر نشان می‌نماید در سال‌های ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ مصوبه شورای عالی بیمه توسط غالب شرکت‌های بیمه اجرا و سهمیه ابلاغی به حساب درآمد عمومی کشور واریز گردیده است و صرفاً تعدادی از آن‌ها به استناد دستور موقت صادره از سوی شعبه ۱۶ دیوان (که متاسفانه بدون رعایت مفاد ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری و بدون آنکه موضوع از سوی آن هیات محترم به شعبه مذکور ارجاع شده باشد، صادر گردیده است) از پرداخت قسمتی از سهمیه خودداری نموده‌اند.

جمع بندی: با عنایت به نکات مطروحه، شکایت شاکی که بدون توجه به مبانی قانونی تصمیم شورای عالی بیمه طرح شده است قابل پذیرش نیست زیرا براساس بند ۲ قانون بودجه سال‌های ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸، حکم قانونی مندرج در ذیل ردیف ۱۶۰۱۱۱ جدول شماره ۶ ضمیمه قانون بودجه سال‌های ۱۳۸۶ و ۸۷ و ۸۸، مجوزی برای تکلیف دستگاه‌ها بر تحقق درآمد فوق تلقی می‌شود و بر همان مبنا برای نحوه هزینه کردن آن هم برای نیروی انتظامی در ذیل ردیف‌های هزینه‌ای تعیین تکلیف شده است و اگر بنا باشد مصوبه شورای عالی بیمه برای تسهیم سهم شرکت‌های بیمه در تحقق این ردیف درآمدی غیرقانونی تلقی شود، این امر به معنای عدم تحقق درآمد فوق یعنی کسر بودجه دولت و مالاً به معنای فقدان منابع اعتباری برای اجرای تکالیف نیروی انتظامی خواهد بود که در واقع این ادعا به معنای مجوزی بر نقض و تخلف از قانون بودجه می‌باشد. لذا مصوبه شورای عالی بیمه دقیقاً مبتنی بر قانون بودجه و در راستای تکالیفی است که قبلاً نیز در سالهای ۸۶ و ۸۷ اقدام شده است و در سال ۸۸ نیز بر طبق جداول پیوست قانون بودجه که به تصویب مجلس رسیده است باید ادامه داد. بر این اساس رد درخواست شاکی که از لحاظ شکلی و ماهوی فاقد هرگونه دلیل و مستند قانونی است مورد تقاضا می‌باشد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علی‌البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.

رای هیات عمومی

نظر به اینکه به موجب بند ۲ قانون بودجه سال‌های ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ کل کشور به دولت اجازه داده شده درآمدها و سایر منابع عمومی موضوع قانون را به شرح عناوین و ارقام مندرج در جدول شماره ۶ و پیوست شماره ۲ قانون با رعایت قوانین و مقررات مربوط در سال‌های ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ وصول نماید و عدم وصول به موقع و صحیح درآمدها و سایر منابع عمومی قانون توسط دستگاه‌های اجرایی بدون عذر موجه قانونی و سایر قیود دیگر مندرج در قانون، تصرف در وجوه عمومی تلقی می‌شود و در جدول شماره ۶ پیوست شماره ۲ قانون بودجه سال‌های۱۳۸۷ و۱۳۸۸ و در ردیف ۱۶۰۱۱۱ با عنوان درآمد حاصل از اخذ ده درصد حق بیمه شخص ثالث، سرنشین و مازاد توسط شرکت‌های بیمه تجاری بابت ارتقاء کیفیت خدمات رسانی در امر حمل و نقل پیش‌بینی گردیده که ردیف و عنوان آن‌ها عیناً ردیف و عنوان بند (ز) تبصره ۱۳ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۸۶ کل کشور بوده، لذا اقدام شورای عالی بیمه به موجب مصوبات معترض‌عنهم با توجه به بند ۵ ماده ۱۷ قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری مصوب ۳۰/۳/۱۳۵۰ که تصویب آیین‌نامه‌های لازم برای هدایت امر بیمه و فعالیت موسسات بیمه را از جمله وظایف شورای عالی بیمه مقرر داشته است در حدود اختیارات آن مرجع بوده و به جهات فوق‌الذکر مغایرتی با قوانین مورد استناد ندارد و قابل ابطال نمی‌باشد.

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - منتظری