رای شماره ۴۶۹ مورخ ۱۳۹۶/۰۵/۱۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۴۶۹

تاریخ دادنامه: ۱۷/۵/۱۳۹۶

کلاسه پرونده: ۹۴/۸۱۵

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شهرداری شهر قدس با وکالت آقای غلامرضا کامیار

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۶ از مصوبه شماره ۲۴۱۰۹۲/۴۵۳۴۶-۲۵/۱۰/۱۳۸۹ هیات وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۶ از مصوبه شماره ۲۴۱۰۹۲/۴۵۳۴۶-۲۵/۱۰/۱۳۸۹ هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"ریاست محترم دیوان عدالت اداری

احتراماً به استحضار می رساند:

طراحان قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به اصل مترقی تفکیک قوا پایبند بودند. آنان به منظور برقراری تضمینات لازم برای منع مداخله قوای سه گانه در امور یکدیگر اصل ۵۷ قانون اساسی را تصویب نمودند. به موجب این اصل « قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند.»

قانونگذاری، بنابر این اصل در صلاحیت انحصاری قوه مقننه است و قوه مجریه صالح به انجام آن نیست. اگر چه هیات وزیران به موجب اصل ۱۳۸ قانون اساسی برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین مجاز به صدور آیین‌نامه است لکن بنابر نص و اصل پیش گفته، مقررات اجرایی نباید با متن و روح قوانین مغایر باشد.

تصویب نامه مورخ ۲۵/۱۰/۱۳۹۰ دولت که ایجاد شهرک صنعتی در محدوده قانونی شهر قدس را تجویز می کند، بدون توجه به قانون اساسی و قوانین مجلس شورای اسلامی تهیه گردیده است. حال به استناد اصل ۱۷۳ قانون اساسی و مواد ۱ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، ابطال بخشی از این مصوبه که مجوز ایجاد شهرک صنعتی در محدوده قانونی قدس می‌باشد، با تکیه بر دلایل آتی مورد درخواست است.

الف) قلمرو مصوبه هیات دولت

هیات وزیران در جلسه مورخ ۱۷/۶/۱۳۸۹ تصمیمات گوناگونی را اتخاذ نموده است که صرفاً بخشی از آن به استناد ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در این پرونده مورد توجه قرار می‌گیرد. وزرای عضو کابینه دولت دهم در بند ۶ مصوبه موصوف صدور پروانه بهره برداری شهرک صنعتی خصوصی برای شهرکهای صنعتی سیمین دشت، زواره، قلعه میر، کاظم آباد، ده حسن، صفادشت، زاگرس و قدس را تصویب نمودند. این شهرها وضعیت حقوقی همانندی ندارند و جانمایی قطبهای صنعتی در تمامی آنها یکسان نیست. در طرح هادی شهر قدس حریم پیش بینی نشده است و کارگاههای صنعتی که به تدریج در محدوده قانونی شهر ایجاد و گسترش یافته اند، واجد عنوان شهرک صنعتی نیستند و به دلایلی که در ادامه به آن اشاره می‌شود اعمال قانون شهرکهای صنعتی در محدوده شهر قدس توجیه پذیر نیست.

ب) قانون تشکیل شهرکهای صنعتی و جانمایی قطبهای صنعتی

کارکرد اصلی شهر نظم بخشی به فضای شهری و تمهید مقدمات لازم برای تامین رفاه و آسایش و امنیت برای شهروندان است. کاربریهای گوناگون در طرحهای مصوب شهری پیش بینی می‌شود و با لحاظ ملاحظات شهرسازی مکان استقرار آنها معین می‌شود. در نظام برنامه ریزی شهری شهرک صنعتی پیش بینی نمی شود. معابر شهری برای عبور خودروهای سنگین که محصولات و کالاهای صنعتی را جا به جا می کنند مناسب نیست و نمی توان خطرات ناشی از فعالیتهای صنعتی و تاثیر آن بر محیط زیست و سلامت شهروندان را فراموش کرد. مرکز صنعتی باید به دور از شهرها ساخته شوند. بر این مبنا بند ۷ ماده واحده قانون اصلاح قانون راجع به تاسیس شهرکهای صنعتی مصوب سال ۱۳۷۶ مقرر می دارد: « شهرکهای صنعتی از حریم قانونی و استحفاظی شهرها و قانون شهرداریها مستثنی می‌باشند.»

مستثنی بودن شهرکهای صنعتی از حریم قانونی و استحفاظی شهرها به معنای استقرار قطبهای صنعتی در فراسوی مرزهای شهری و زیستگاههای انسانی است. با اندک تاملی می توان دریافت که مقصود نویسندگان قانون شهرکهای صنعتی از ماده مذکور تبیین محدوده جغرافیایی و مکان استقرار این گونه شهرکها بوده است. قضات استحضار دارند که شهرها از محدوده های خدماتی، قانونی و حریم تشکیل می‌شوند این محدوده ها که همچون دوایر متحدالمرکز هسته اصلی و محدوده بیروی شهرها را تشکیل می دهند از جهت حقوقی حایز اهمیت بسیاری هستند ایجاد شهرک صنعتی در محدوده نخست منطبق با هیچ یک از متون قانونی نیست و محل استقرار آن خارج از حریم می‌باشد.

مقامات اداری وزارت صنعت، معدن و تجارت عنصر مکان را در مکان یابی شهرکهای صنعتی فراموش نموده‌اند و چنین پنداشته اند که تاسیس این نوع شهرکها در محدوده قانونی شهر قدس بلااشکال است. این پندار بر پایه های محکم حقوقی استوار نیست و بسیار لرزان و سست می‌باشد:

۱- بر اساس بند ۷ ماده اصلاحی قانون راجع به تاسیس شهرکهای صنعتی « تعیین محل شهرک و طراحی نقشه شهرک برای نیازهای گوناگون بر اساس ضوابط اعلام شده وزارت مسکن و شهرسازی انجام خواهد شد.»

این وزارتخانه نه تنها طرح شهرک صنعتی قدس را تایید ننموده بلکه اداره کل راه و شهرسازی استان تهران، به عنوان مهمترین سازمان سیاستگذاری و برنامه ریزی در امور شهرسازی استان، صریحاً مخالفت خود را با ایجاد شهرک صنعتی زاگرس اعلام و به شرح نامه شماره ۳۷۲۵۷/۱۲۰۰/۹۳/ص-۲۴/۸/۱۳۹۳ خواستار اصلاح مصوبه هیات وزیران در ارتباط با ایجاد شهرک صنعتی در محدوده شهر قدس گردیده است. افزون بر آن، طی نامه شماره ۴۱۹۹۷/۱۹۰۰/۹۳/ص-۲۳/۹/۱۳۹۳ خطاب به رئیس شورای اسلامی شهر قدس بر این نکته تاکید شده است که تعیین محدوده شهرک صنعتی خصوصی در داخل شهر، مغایر با سیاستهای شهرسازی در خصوص یکپارچگی و مدیریت شهری بوده و با توجه به مطالعات وضع موجود و کمبود قابل ملاحظه سطوح خدماتی مورد نیاز بر مبنای بررسیهای انجام شده در طرح تفصیلی در حال تهیه، اراضی فوق یکی از فرصتهای مهم برای تامین خدمات مورد نیاز و ساماندهی ساختار شهر به شمار می رود.

۲- به موجب بند ۲ و ۳ ماده ۲ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب ۱۳۵۱ « بررسی و تصویب نهایی طرحهای جامع شهری و اظهار نظر مربوط به مقررات طرحهای جامع و ضوابط منطقه بندی، نحوه استفاده از زمین، تعیین مناطق صنعتی- بازرگانی- اداری- مسکونی- تاسیسات عمومی- فضای سبز و سایر نیازمندیهای عمومی شهر» در صلاحیت انحصاری شورای عالی شهرسازی و معماری قرار دارد. بنابراین هیات وزیران مجاز نیست بدون توجه به قانون موصوف صدور پروانه بهره برداری شهرک صنعتی را تجویز و عملاً به قلمرو صلاحیت شورای عالی شهرسازی وارد شود.

۳- به موجب بند الف ماده ۳۰ آیین‌نامه اجرایی ماده ۱۱۱ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که در جلسه مورخ ۴/۱۰/۱۳۸۱ هیات وزیران به تصویب رسیده است متقاضیان دریافت پروانه شهرک صنعتی مکلف به معرفی زمین مناسب هستند که در تملک متقاضی بوده و یا حسب تشخیص صنایع و معادن تملک آن توسط متقاضی امکان پذیر باشد.

شهرک صنعتی قدس دارای چنین زمینی نیست و از مجموع کارگاهها و انبارهایی تشکیل می‌شود که مالکان آنها صرفاً از حقوق مالکانه محدود نسبت به کارگاههای خود برخوردار بودند و کلیه معابر و فضاهای عمومی آن به موجب ماده ۹۶ قانون شهرداری و ماده ۴۵ آیین‌نامه مالی شهرداریها متعلق به شهر می‌باشد. چگونه می توان اموال عمومی شهر را که انتقال ناپذیرند و تحت مالکیت اداری شهرداری قرار دارند به بخش خصوصی واگذار نمود؟ در واقع ایجاد شهرک صنعتی در محدوده قانونی شهر تبعات سوء حقوقی اسفباری را به همراه خواهد داشت. خیابانها، پیاده روها، میادین، فضاهای عمومی که اساساً انتقال ناپذیرند از حیطه مدیریت و مالکیت شهرداری خارج و در اختیار شرکت خصوصی صنعتی قرار می گیرند. افزون بر این مدیران این گونه شرکتها اعمال ضوابط شهرداری در محدوده شهرک صنعتی را روا نمی شمارند و عملاً امکان نظارت بر ساخت و سازها با چالشهای جدی مواجه می‌شود. مصوبه هیات دولت اختیارات حاکمیت عمومی در بخشی از قلمرو محلی را عقیم و عملاً امکان اجرای مواد ۱۰۱ و ۱۰۰ قانون شهرداری را ناممکن می‌سازد و بی تردید اگر وزرای کابینه به نتایج ناخوشایند ایجاد شهرک صنعتی در محدوده قانونی شهرها توجه می نمودند شمول مصوبه مورخ ۱۷/۶/۱۳۶۹ نسبت به شهرقدس را نمی پذیرفتند.

۴- سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران به عنوان سیاستگذار و واضع ضوابط اجرایی مربوط به ایجاد شهرکهای صنعتی در بهمن ماه سال ۱۳۸۸ دستورالعملی را تهیه و تصویب نموده است که ماده ۱-۲ آن شهرک صنعتی را معرفی می کند. شهرک صنعتی قدس با ضوابط مذکور در این بند که به شرح ذیل بیان می‌گردد مطابقت ندارد.

شهرک صنعتی: مکانی است دارای محدوده مساحت معین که کاربری زمین آن در مراجع قانونی شهرسازی تصویب و برای استقرار مجموعه ای از واحدهای صنعتی، پژوهشی، فناوری و خدمات پشتیبانی... با توجه به انواع و وسعت شهرک صنعتی و ترکیب فعالیتهای آن که در اختیار واحدهای مذکور قرار می دهد.

همان گونه که ملاحظه می‌شود نخستین و مهمترین شرط ایجاد شهرک صنعتی، نوع کاربری زمین است. افزون بر آن صرفاً مراجع قانونی شهرسازی مجاز به تعیین کاربری صنعتی هستند. با این توصیف از آن جهت که شورای عالی شهرسازی و معماری به عنوان تنها مرجع قانونی صالح مجوز کاربری صنعتی اراضی قدس را صادر ننموده است و محدوده مناطق صنعتی قدس تاکنون معین نگردیده است، بنابراین علاوه بر فقدان شرایط اساسی پیش گفته، از نظر اجرایی و عملی نیز زمینه قانونی شهرک صنعتی قدس منطبق با ضوابط شهرسازی نمی‌باشد.

علیهذا با وجه به مراتب فوق و با استناد به گزارش کارشناس رسمی دادگستری که استقرار شهرکهای صنعتی زاگرس و اسماعیل آباد را در محدوده قانونی شهر قدس تایید نموده است و با عنایت به اینکه قوه مجریه بدون توجه به اصل ۵۷ قانون اساسی به حیطه قانونگذاری وارد شده است و از اختیارات خود عدول نموده و عملاً قلمرو قانون تاسیس شهرکهای صنعتی را گسترش داده است، لذا ابطال مصوبه مورد بحث به دلیل مغایرت با قانون اساسی، قانون تاسیس شهرکهای صنعتی، قانون شهرداری و قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مورد استدعاست."

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

" هیات وزیران در جلسه مورخ ۱۷/۶/۱۳۸۹ که در مرکز استان تهران تشکیل شد، موافقت نمود:

وزارت صنایع و معادن موظف است با هماهنگی معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و همکاری استانداری و با رعایت قوانین و مقررات مربوطف نسبت به اجرای تصمیمات زیر اقدام نماید:

۱- مطالعه و احداث مدول سوم تصفیه خانه های فاضلاب صنعتی شهرکهای صنعتی چرمشهر، سالاریه، شمس آباد و عباس آباد از محل اعتبارات ملی ردیف (۴۰۳۱۰۰۳) و اعتبارات استان به نسبت مساوی طی سالهای ۱۳۸۹ و ۱۳۹۰.

۲- اختصاص مبلغ بیست میلیارد (۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۲۰) ریال برای اجرای طرح شناسایی و ساماندهی واحدهای صنعتی خارج از شهرکهای صنعتی در سطح استان از محل اعتبارات ملی، موضوع بند (۹) جزء (الف) تصمیم نامه شماره ۹۹۷۵۷/۴۳۰۸۴-۱۸/۵/۱۳۸۸.

۳- بررسی و تبدیل وضعیت استخدامی (۳۵) نفر از نیروهای کارشناسی و اجرایی از قراردادی (مشخص و کار معین) به پیمانی از محل پستهای بلاتصدی سازمان صنایع و معادن استان با هماهنگی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور.

۴- برخورداری واحدهای صنعتی دارنده کارت شناسایی و گواهی فعالیت صنعتی از تسهیلات پیش بینی شده در ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات تسهیل نوسازی صنایع کشور و اصلاح ماده (۱۱۳) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۲ و همچنین ماده (۱۰۳) قانون تامین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ همانند دارندگان پروانه بهره برداری صنعتی.

۵- اختصاص مبلغ ده میلیارد (۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۱۰) ریال برای احداث جاده دسترسی به معادن کوه هاشم و بولان در شهرستان دماوند به طول هشت کیلومتر.

۶- صدور پروانه بهره برداری شهرک صنعتی خصوصی برای شهرکهای صنعتی سیمین دشت، زواره، قلعه میر، بهاریه، کاظم آباد، ده حسن، صفادشت (زاگرس) و قدس بدون امکان استقرار واحد جدید.

۷- تامین ساختمان ادارات صنایع و معادن در شهرستانهای شهریار، پاکدشت، ورامین، ری، رباط کریم، فیروزکوه، ملارد، قدس و اسلامشهر با مشارکت استان. - معاون اول رئیس جمهور"

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) توضیح داده است که:

" جناب آقای دربین

مدیرکل محترم هیات عمومی و سرپرست اداره کل هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

بازگشت به نامه شماره ۹۵/اراضی/۴-۱۶/۱۲/۱۳۹۵ در خصوص رسیدگی به پرونده شماره ۹۴/۸۱۵ مربوط به تقاضای ابطال بند «۶» تصویب نامه شماره ۲۳۱۰۴۲/۴۵۳۴۶-۲۵/۱۰/۱۳۸۹ (موضوع الزام وزارت صنعت، معدن و تجارت به صدور پروانه بهره برداری شهرک صنعتی خصوصی برای شهرکهای صنعتی سیمین دشت، زواره، قلعه میر، بهاریه، کاظم آباد، ده حسن، صفادشت، زاگرس و قدس بدون امکان استقرار واحد جدید) اعلام می دارد:

نظر به اینکه دادخواست مشابهی (موضوع پرونده ۹۳/۲۴۳) قبلاً واصل و پاسخ این معاونت طی نامه شماره ۱۰۸۳۵۷/۲۴۱۷۴-۷/۱۲/۱۳۹۳ ارسال شده و هیات تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع دیوان عدالت اداری نیز نسبت به موضوع رسیدگی و طی دادنامه شماره ۱۳۹- ۱۸/۳/۱۳۹۴ رای به رد شکایت صادر نموده، خواهشمند است در صورت ضرورت تشکیل جلسه و رسیدگی به موضوع مراتب را اعلام فرمایید. "

با توجه به اینکه موضوع رای ۱۳۹-۱۸/۳/۱۳۹۴ هیات تخصصی ناظر بر عدم ابطال بند ۶ مصوبه هیات وزیران راجع به شمول مصوبه بر قلعه میر و بهاریه می‌باشد و در پرونده حاضر ابطال بند ۶ به لحاظ تسری حکم مصوبه به شهر قدس مطرح است، موضوع تابع رای قبلی هیات تخصصی قلمداد نشد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۷/۵/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

نظر به اینکه بند ۶ مصوبه شماره ۲۴۱۰۹۲/۴۵۳۴۶-۲۵/۱۰/۱۳۸۹ هیات وزیران از حیث اینکه شهر قدس نباید مشمول حکم مصوبه شود مورد درخواست است، هیات عمومی رسیدگی به موضوع را از مصادیق صلاحیت هیات عمومی مصرح در ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ تشخیص نداد و پرونده برای رسیدگی به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری