رای شماره ۶۳ مورخ ۱۴۰۱/۰۱/۱۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۶۳

تاریخ دادنامه: ۱۶/۱/۱۴۰۱

شماره پرونده: ۹۹۰۰۱۱۱

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای افشار ایمان پرست عالی با وکالت آقایان حامد نجات بخش و سید فراز اشرف

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۷ تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اردبیل

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال ماده ۱۷ تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

" وضع و وصول عوارض بهره برداری از عرصه و اعیان خارج از طرح مصوب وجاهت قانونی نداشته و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر می‌باشد و با استناد به ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره ماده ۵ قانون موسوم به تجمیع عوارض سال ۱۳۸۱ و همچنین رای وحدت رویه شماره ۳۵۸- ۱۴/۱۰/۱۳۸۰ هیات عمومی و فتوای مقام معظم رهبری که فرموده اند « اگر به حساب جریمه تخلف بخواهند چیزی از متخلف دریافت دارند میزان مقررات قانونی زمان وقوع تخلف خواهد بود» لذا تقاضای ابطال ماده ۱۷ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر اردبیل مورد تقاضاست. "

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" ماده ۱۷ عوارض بهره برداری از عرصه و اعیانی خارج از طرح مصوب

در خصوص اخذ عوارض استفاده از کاربری غیر مصوب با توجه به اینکه رای کمیسیون ماده صد براساس قلع تمام یا قسمتی از بنا یا تعطیلی محل باشد از آنجایی که گاهی استفاده خلاف کاربری به صورت موقتی می‌باشد و این موضوع باعث شده و یا خواهد شد تا قلع و یا تعطیلی بنا عملی نباشد. بنابراین جهت تامین منافع و حق و حقوق شهرداری عوارض در غیر کاربری مجاز بابت استفاده موقت از اینگونه املاک بر مبنای رابطه و فرمول و همچنین توضیحات و شرایطی که طی تبصره ها در ادامه خواهد آمد محاسبه و اخذ گردد.

√s×c×p×k ۵= عوارض سالانه استفاده از اعیانی خارج از طرح تصویب

√s×c×p×k ۵= عوارض سالانه استفاده از اعیانی خارج از طرح تصویب

S= مساحت هر واحد به متر مربع

(در ساختان‌های چند طبقه مساحت کل طبقات یک واحد در رابطه فوق به صورت همکف منظور و سپس ضریب طبقات برای محاسبه مبلغ نهایی اعمال خواهد شد

C= ضریب مربوط به نوع استفاده است.

نوع استفاده

Cضریب

تجاری- نمایشگاه- سفره خانه- سنگ فروشی

۳

مطب پزشکان

۵/۱

اداری- دفتری- آموزشی

۱

صنعتی- انبار- کارگاه- خوابگاه- مسکونی- سایر

۱

مهمانسرا- هتل- آرایشگاه زنانه- خیاطی زنانه

۵/۰

روزنامه و مجلات

۲۵/۰

K=ضریب طبقات به شرح ذیل:

طبقه

همکف

زیرزمین

اول

دوم و بالاتر

بالکن

Kضریب

۵۰/۱

۵/۰

۱

۱

۲/۰

تبصره: به ازای هر سال ۲% تا ۶۰% از عوارض این بند کسر خواهد شد.

برای احداثی های غیر مسکونی که برابر نظریه کارشناس رسمی دادگستری نسبت به سال تخلف جریمه شده اند، عوارض بهره برداری موقت از سال تخلف تا سال ۹۸ به شرح ذیل اخذ خواهد شد.

۴% از ما به التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی های تا سال ۷۲

۷% از مابه التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی های از سال ۷۳ الی ۸۴

۱۰% از مابه التفاوت قیمت گذاری سرقفلی سال جاری با سال احداث برای احداثی های از سال ۸۵ به بعد

تبصره۱: این مصوبه مشمول املاکی می‌شود که دارای رای کمیسیون ماده صد بوده و یا وفق مقررات قابل طرح و ارائه به کمیسیون ماده صد قانون شهرداری است.

تبصره۲: پرداخت عوارض موضوع این مصوبه موجب ایجاد هیچ گونه حق و حقوقی برای مالک جهت تغییر کاربری ملک در طرح های توسعه شهری نمی شود بلکه صرفاً بابت بهره برداری موقت است.

تبصره۳: چنانچه در آینده به هر دلیل با وضع هر مقرراتی، امکان تغییر کاربری فراهم شود اعم از اینکه انجام این امر مستلزم پرداخت وجهی باشد یا خیر هیچگونه ارتباطی با عوارض موضوع این مصوبه که بیش از آن پرداخت شده نخواهد داشت.

تبصره۴: املاک و مستحدثاتی که ایجاد مشکلات و مزاحمت های اساسی و غیر قابل تحمیل دارند مشمول این مصوبه نمی شوند و اعمال تبصره یک ماده صد ضروری است.

تبصره۵: برای بافت های تاریخی در خصوص همین ماده برای سالهای ۹۰ و ۹۱ طبق ضوابط تعرفه همان سال ها یعنی ۷% پذیره برای هر سال و برای سالهای ۹۲ تا ۹۸ طبق جدول ذیل به عنوان عوارض استفاده از کاربری غیر مصوب (بهره برداری موقت) اخذ خواهد شد.

سال ۹۲ تا ۹۸ (برای هر سال)

سال ۹۰ و ۹۱ (برای هر سال)

مساحت مغازه (مترمربع)

۰۰۰/۵۰۰/۲ ریال

۷% پذیره

۱ الی ۲۵

۰۰۰/۲۵۰/۳ ریال

۷% پذیره

۲۶ الی ۵۰

۰۰۰/۸۰۰/۳ ریال

۷% پذیره

۵۱ و به بالا

تبصره۶: در صورت استفاده از فضاهای باز و فاقد احداثی ماشین شویی ها، نمایشگاههای خودرو و.... به صورت تجاری، و اراضی معادل ۱۰ps به عنوان عوارض بهره برداری در کاربری غیر مرتبط محاسبه و اخذ خواهد شد.

تبصره۷: برابر قانون طرح تفصیلی استفاده موقت از املاک مسکونی به عنوان مهدکودک، مراکز آموزشی و فرهنگی به ماده صد ارجاع نشده و عوارض این ماده نیز اخذ نخواهد شد.

۳- پرداخت عوارض این ماده دلیل بر تغییر کاربری عرصه آن نمی‌باشد و صرفاً در قالب عوارض بهره برداری وصول شده است. "

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره ۴۰۵۲۳- ۱۵/۵/۱۳۹۹ توضیح داده است که:

" با عنایت به اینکه مطابق بندهای ۱ و ۲ ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداری ها وصول عوارض از منابع درآمد شهرداری ها بوده و مطالبه و وصول آنها مرتبط با وقوع یا عدم وقوع تخلفی در ساختمان موضوع عوارض مربوطه نمی‌باشد که از جمله مبانی قانونی این مصوبات می توان به بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱/۹/۱۳۶۱، بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ می‌باشد. اما بحث جریمه وفق تبصره های ۲ الی ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها با ضمانت اجرای قانونی وقوع تخلفات ساختمانی است که در چارچوب حداقل و حداکثر مقرر در تبصره های یاد شده و بر اساس معیارهای مقرر در آنها توسط کمیسیونی به نام ماده صد اعمال می‌شود که از جمله تفاوتهای دیگر جرایم ساختمانی و عوارض پیش بینی شده در مصوبات شورا جهت اجرا توسط شهرداری، می توان به دوگانگی مراجع تعیین عوارض وجریمه همچنین عدم وحدت مراجع حل اختلافات، ناشی از آن (وضع عوارض و تعیین جریمه) اشاره نمود که مقررات موجود دلیل بر وجود تفاوت ماهوی میان عوارض و جریمه است. بنابراین بر خلاف تصور شاکی که مبنای طرح شکایت هر دو موضوع اخذ عوارض و بحث جریمه بوده، اخذ جریمه موجب انتفای ایشان از پرداخت نکردن عوارض مربوط به ملک نخواهد بود.

با امعان نظر در قوانین متعدد از جمله ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، تصویب عوارض پیش بینی شده و آراء وحدت رویه متعدد نیز تصویب عوارض توسط شورای اسلامی شهر در مواردی که در قانون تصریح نشده، مجاز دانسته و برابر رای هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد به شماره دادنامه ۲۱۲- ۲۹/۹/۱۳۹۵ گواهی این مساله است. با مداقه در این مساله که علیرغم استفاده مالک از مزایای ملک خلاف در بهترین محل شهر و به صورت تجاری، حال اعتراض به عوارض اعلام شده به رغم اعلام بطلان آن به شرح بند یک لایحه مصداق بارز اکل مال به باطل و قاعده ممنوعیت دارا شدن و استفاده ناعادلانه و ناروا بوده چنانچه با طرح ادعای تاریخ وقوع تخلف به سال ۱۳۶۶ و عدم رویت مدارک آن برابر مصوبه شورای اسلامی شهر از بابت عوارض کسری پارکینگ که به استناد بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون شوراها و ماده ۷۷، تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده و ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجساله پنجم و به استناد دستورالعمل شماره ۲۳۳۱۸/۰۳/۳۴- ۲/۷/۱۳۷۱ وزارت کشور صورت گرفته، شورای اسلامی شهرها عوارض فوق را بررسی و با توجه به مناطق و تعداد کسری پارکینگ دسته بندی و تعدیل، که این امر با رعایت ضوابط طرح تفصیلی و اصول شهرسازی می‌باشد که هنگام رسیدگی به تخلفات ساختمانی در کمیسیون های ماده صد قانون شهرداریها در صورت رعایت ضوابط شهری و تصمیم اعضا به ایفاء موارد تخلف ساختمانی به استناد تبصره ۵ ماده ۱۰۰ با ضریب حداقل یک و حداکثر دو برابر ارزش معاملاتی ساختمان رسیدگی و اعمال نظر می‌گردد. "

در پاسخ به ادعای خلاف شرع بودن مقرره مورد شکایت، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۲۸۴۰۰/۱۰۲- ۲۹/۸/۱۴۰۰ اعلام کرده است که:

" موضوع ماده ۱۷ مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل در سال ۱۳۹۸ در خصوص عوارض بهره برداری از عرصه و اعیانی خارج از طرح مصوبات در جلسه مورخ ۱۹/۸/۱۴۰۰ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد: در صورتی که مرجع وضع مصوبه، از لحاظ قانونی صلاحیت وضع مصوبه را داشته باشد و این مصوبات موجب اجحاف نگردد، خلاف شرع نیست. تشخیص این امور در صلاحیت دیوان عدالت اداری است. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۶/۱/۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً: قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۲۸۴۰۰/۱۰۲-۲۹/۸/۱۴۰۰ و در رابطه با جنبه شرعی مقرره مورد شکایت اعلام کرده است: «در صورتی که مرجع وضع مصوبه از لحاظ قانونی صلاحیت وضع مصوبه را داشته باشد و این مصوبات موجب اجحاف نگردد، خلاف شرع نیست. تشخیص این امر در صلاحیت دیوان عدالت اداری است» و بنابراین در اجرای احکام مقرر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در خصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، مقرره مورد اعتراض خلاف شرع شناخته نشد و از این حیث ابطال نمی‌شود. ثانیاً: براساس بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری: «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلّف است طبق ضوابط مذکور در پروانه‌های ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ مطرح می‌نماید...» با توجه به اینکه سازوکار قانونی برخورد با دایر کردن کسب یا پیشه یا تجارتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری باشد، در بند قانونی مذکور بیان شده و اعطاء مجوز برخلاف کاربری و اخذ وجه در قبال آن مغایر با حکم مقرر در بند ۲۴ ماده ۵۵ و ماده ۱۰۰ قانون شهرداری است و در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرای شماره ۴۸۹-۲۴/۵/۱۳۹۶ و ۸۵-۱۲/۲/۱۳۹۶ این هیات نیز اخذ عوارض سالیانه بهره‌برداری موقت از ساختان‌ها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده ۱۷ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۸ شهرداری اردبیل که تحت عنوان عوارض بهره‌برداری از عرصه و اعیانی خارج از طرح مصوب به تصویب شورای اسلامی شهر اردبیل رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری