رای شماره ۸۷ تا ۹۸ مورخ ۱۳۷۵/۰۵/۲۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
کلاسه پرونده: ۶۹/۷۴-۷۴-۷۹-۱۰۲/۷۴-۱۱۱/۷۴-۱۱۹/۷۴-۱۲۲/۷۴-۱۲۵/۷۴- ۱۳۰/۷۴-۱۶۰/۷۴-۲۳/۷۵-۲۸/۷۵- ۳۸/۷۵
شماره دادنامه ۸۷-۸۸-۸۹-۹۰-۹۱-۹۲-۹۳-۹۴-۹۵-۹۶-۹۷-۹۸
تاریخ: ۲۵ مرداد ۱۳۷۵
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: ۱- شرکت تجارتی ایل ۲- مجید علیزاده ۳- شرکت بازرگانی شبستریان ۴- شرکت تهران پاک ۵- اکبر فرهودفر۶- مصطفی محمودی ۷-مرتضی خدایی اصفهانی ۸- محمد رضا اسماعیلی صومعه ۹- محمد حسین زاده ۱۰- علی تهرانی فرد ۱۱- رحمت اله یزدانی ۱۲- کوروشرودنشین
موضوع شکایت و خاسته: ۱- ابطال تبصره ۱ بند ۱- ب و بند ۱- د بخشنامه شماره ۶۰.۱۰۳۴ - ۷۴/۲/۳۰ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ۲-ابطال مصوبه شماره.۶۱۲۱۲ت ۱۱۵۵۵ مورخ ۷۴/۲/۲۷ هیات وزیران
مقدمه: شکات به شرح دادخواستهای تقدیمی خلاصتاً اعلام داشتهاند: به استناد اصل حاکمیت قلمرو قانون در زمان و قاعده شمول قانون و مقررات زمانتنظیم و انعقاد قرادادها و تعهدات در مورد قرارداد و تعهدات و در رابطه با طرفین قرارداد و تعهد و التفات به زمان تنظیم تعهد نامه ارزی که با رعایتقانون مقررات صادرات و واردات مصوب سال ۱۳۷۲ و آییننامه اجرایی مورخ ۷۳.۳.۶ و مصوبه مورخ ۷۳.۱۱.۶ کمیته بند ۳ تبصره ۲۹ قانون بودجهسال ۷۳ (در مورد ۵۰% ارز صادرات) و به موجب تصویبنامه ۵۱۰.۷۳۰۲۳ مورخ ۷۴.۱.۵ هیات وزیران، مقررات مذکور به عنوان مقررات حاکم برتعهدات تا تصویب و ابلاغ آییننامه اجرایی جدید (آییننامه ماده ۲۳ قانونی صادرات و واردات مصوب سال ۱۳۷۲) در سال ۱۳۷۴ نیز حاکمیت داشتهو دارد، بنابراین نظر به اینکه تاکنون آییننامه اجرایی جدیدی که جایگزین آییننامه شماره۱۳۹۵ ت ۱۶.-۷۳.۲.۶ در مورد ماده ۲۳ قانون صادرات وواردات مصوب سال ۱۳۷۲ و شرایط و تعهدات مندرج در آییننامه مذکور تصویب و ابلاغ نشده است و نظر به اینکه تصویب نامه شماره.۶۱۲۱۲ت۱۱۵۵۵-۷۲.۲.۲۷ هیات محترم وزیران که بانک مرکزی جمهوری اسلامی بخشنامه شماره ۶۰.۱۰۳۴- ۱۳۷۴.۲.۳۰ خود را به استناد تصویبنامهمزبور صادر کرده است. تصویبنامه و آییننامه موضوع ماده ۶ قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی راجع به قاچاق کالا و ارز مصوب ۷۴.۲.۱۲ مجمعتشخیص مصلحت نظام است نه آییننامه اجرایی ماده ۲۳ قانون مقررات صادرات و واردات مصوب سال ۷۳ که بتوان آن را جایگزین آییننامه مورخ۷۳.۲.۶ با اصلاحات بعدی آن دانست و نتیجتاً اختیار متعهد تعهدنامه ارزی در ورود کالا و یا فروش ارز به بانک ظرف یک سال از تاریخ اظهارنامههایصادراتی را یکطرفه سلب و متعهد را مجبور به فروش ارز به بانک نموده و اقدام یکطرفه بانک اخذکننده تعهد نامهها دایر بر الزام شرکت به فروش ارز بهبانک با مفاد تعهد نامهها و شرایط قبول تعهد مغایر است. با عنایت به مفاد و روح قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی راجع به قاچاق کالا و ارزمصوب ۷۴.۲.۱۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام و منظور قانون گذار از وضع قانون مذکور و ملاحظه شرایطی که وضع قانون را ایجاب میکرده کههمه این مکان در عنوان و ماده یک قانون تبیین گردیدهاست. بنابراین نظر به اینکه مصداق قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مبارزه با اخلالگران در نظاماقتصادی کشور و مجازات مرتکبین قاچاق کالا و ارز است نه صادرکنندگان و وارد کنندگان کالاو تعهدات راجع به صادرات و واردات کالای مجاز ومعاملات مشروع بازرگانی که قانون و حکومت انجام آن را تجویز کرده است. نظر به اینکه حسب تعریف آییننامه و مفهوم و منطوق این گونه مصوبات ونیز صلاحیت قوه مجریه در تدوین و تصویب آییننامههای اجرایی که به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی و عمومات قانونی آییننامه عبارت از مقرراتتامین اجرای قانون و تنظیم امور اداری در حدود و چارچوب همان قانونی است که قانون گذار وضع آییننامه را به هیات وزیران و یا وزیر ذی ربطتفویض کرده و اعتبار آییننامه منوط به عدم تعارض عدم مخالفت با قانون موضوعه و حاکم است، در صورتی که به جهت عدم ارتباط موضوع ومصداق قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی مصوب ۷۴.۲.۱۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام با قانون مقررات صادرات و واردات مصوب ۱۳۷۲ وهمچنین عدم ارتباط مفهوم و منطوق آییننامه موضوع ماده ۶ قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی با آییننامه موضوع ماده ۲۳ قانون صادرات وواردات، مفاد تبصره یک بند ۱ تصویب نامه شماره.۶۱۲۱۲ت۱۱۵۵۵ مورخ ۷۴.۲.۲۷ و بخشنامه شماره ۶۰.۱۰۳۴ مورخ ۷۴.۲.۳۰ بانک مرکزی کهبه استناد مصوبه مذکور صادر شده است از مدلول و حدود اختیار ماده ۶ قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی خارج است و با قانون مقررات صادراتو واردات آییننامه اجرایی شماره ۱۳۹۵ ت.۱۶ه- مورخ ۷۳.۳.۶ و اصلاحات بعدی آن که به استناد مصوبه شماره ۵۱۰.۷۳۰۲۳ مورخ ۷۴.۱.۵هیات محترم دولت تا تصویب و ابلاغ آییننامه جدید همچنان حاکمیت داشته و دارد، در تعارض است و با قانون موضوعه مخالف میباشد. و نظر بهاینکه مطابق ماده ۱۰ قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی از حیث زمان حاکمیت و اجرای قانون و لغو قوانین مغایر با قانون مذکور با توجه به مواد۲و۳و۴ قانون مدنی و ملاحظه زمان انتشار قانون (۷۴.۳.۱) قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی از تاریخ ۷۴.۳.۱۶ لازم الاجرا و حاکمیت یافتهاست، در صورتی که هیات محترم وزیران تاریخ اجرای مصوبه قانون مذکور (مصوبه شماره.۶۱۲۱۲ت ۱۱۵۵۵- ۷۳.۲.۲۷) را از تاریخ ۷۴.۲.۳۱ ومقدم بر تاریخ اجرا و حاکمیت قانون اعلام کرده و بخشنامه بانک مرکزی نیز متضمن همین مطلب است، در حالی که تاریخ اجرای هیچ آییننامه اجراییو یا مصوبهای نمیتواند مقدم بر اجرای قانون باشد و یا به عبارت دیگر تا اصول مالکیت و لازم الاجرا شدن قانون و حدوث اختیار دولت به اجرایقانون اساساً قانون ضمانت اجرا یا دولت اختیاری به اجرا نداشته است که مبادرت به تنظیم و تصویب آییننامه اجرایی در مانحن فیه تصویب آییننامهمصوبه شماره.۶۱۲۱۲ت ۱۱۵۵۵ - ۷۴.۲.۲۷ نماید و از آنجاکه در عنوان و مصداق و ماده یک قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی مقنن، قوانینمرتبط با قانون مذکور را به تسریع و با ملاحظه مفهموم قانون به طور ضمنی اعلام نموده، به طوریکه مصداق و مفهوم ماده ۱۰ قانون مزبور در خصوصلغو قوانین مغایر با آن همان قوانین و مقررات مذکور در ماده یک، و یا سایر قوانین مربوط به امر قاچاق و اخلال در امر اقتصاد کشور در مورد و یا مواردمغایرت است نه در مورد قوانین و مقررات صادرات و واردات و آییننامه اجرایی آن که نه تنها موجب اخلال در امر اقتصاد کشور نیست، بلکه با توجهبه مفهوم مخالف قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی موجب شکوفایی و اقتصاد کشور نیز میباشد. بنابراین نظر به مخالفت مصوبه و بخشنامه مذکوربا مدلول قانون و حقوق اشخاص از یک سو و عدم اختیار دولت و بانک مرکزی به تصویب مصوبه و بخشنامه معترض عنه در تواریخ ۷۴.۲.۲۷ و۷۴.۲.۳۰ و فقدان وجاهت قانونی تقدم تاریخ حاکمیت و اجرای مصوبه و آییننامه بر تاریخ لازم الاجرا شدن قانون از سوی دیگر، لذا مصوبه شماره.۶۱۲۱۲ت
۱۱۵۵۵ مورخ ۷۴.۲.۲۷ هیات وزیران و بخشنامه شماره ۶۰.۱۰۳۴ مورخ ۷۴.۲.۳۰ بانک مرکزی فاقد پایگاه قانونی بوده و باطل است.در فرض اینکه قانون مقررات صادرات و واردات مصوب ۱۳۷۲ و آییننامه اجرایی و اصلاحات بعدی آن به موجب قانون نحوه اعمال تعزیراتحکومتی لغو شده باشد که نشده است، مع الوصف با عنایت به اصل خدشهناپذیر قاعده عطف بماسبق نشدن قوانین و مقررات و موثر نبودن قانوننسبت به گذشته و تاثیر آن نسبت به آتیه چه آنکه اگر قانون نسبت به گذشته دلالت کند و روابطی را که بر طبق قانون سابق ایجاد شده است در هم بریزد،دیگر هیچکس نمیتواند به ثبات وضع خودش در آینده اطمینان پیدا کند، و نتیجه آن از بین رفتن اعتماد به قانن است. همچنین با التفات به منظورقانونگذار از انتشار قانون و مبنای قلمرو قانون از حیث زمان بدین مفهوم که عرفاً و عادتاً رعایت قانون را هنگامی میتوان واجب دانست که مردم از مفادآن اطلاع داشته باشند، زیرا تا زمانی که شخص وظایف خویش را نداند هیچ منطقی او را مسئول کارهای وی ندانسته، و به قول مشهور که عقاب بلاییانقبیح است، کیفر دادن کسی که وظایفش به او گوش زد نشده، به حکم منطق ناپسند است. نظر به اینکه مصوبه و بخشنامه مذکور بدون توجه به این معانیبرخلاف قواعد و قوانین موجد حق صادر شده باطل است. با توجه به اینکه برابر مقررات قانون مقررات صادرات و واردات مصوب ۱۳۷۲ و آییننامهاجرایی شماره.۱۳۹۵ت۱۶ه- ۷۳.۲.۶ و اصلاحات بعدی که به استناد مصوبه شماره ۵۱۰.۷۳۰۲۳-۷۴.۱.۵ قانون و آییننامه مذکور در سال ۷۴همچنان جاری حاکم است، صادر کننده کالا در ورود کالا یا فروش ارز به بانک اخذ کننده تعهدنامه به میزان پنجاه درصد ارز صادراتی در فرجه یک سالاز تاریخ اظهارنامه ارزی مخیر شده است، تقاضای ابطال تبصره ۱ بند یک قسمت ب و بند یک قسمت د بخشنامه شماره ۶۰.۱۰۳۴-۷۴.۲.۳۰ وتبصره (۱) از بند یک مصوبه شماره.۱۶۲۱۲ت۱۱۵۵۵ - ۷۴.۲.۲۷ هیات وزیران را دارد. اداره حقوقی بانک مرکزی در پاسخ به شکایت طی نامهشماره ح ق ۴۹۱۱-۷۴.۸.۱۰ اعلام داشتهاند: در خصوص تقاضای ابطال بخشنامه شماره ۶۰.۱۰۳۴-۷۴.۲.۳۰ این بانک به اطلاع میرساند، به موجبماده ۶ قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی مصوب ۷۴.۲.۱۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر گردید که نحوه استفاده از ارز توسط دولت تعیینگردد. در راستای اجرای قانون مذکور هیات وزیران در جلسه مورخ ۷۴.۲.۲۷ به استناد ماده ۶ قانون فوق الاشعار تصویب نمود تعهد صادر کنندگان(۵۰%) ارز صادرات) موضوع مصوب مورخ ۷۳.۱۱.۱۶ کمیته بند ۳ تبصره ۲۹ قانون بودجه سال ۱۳۷۳ کل کشور نیز مشمول این آییننامه خواهد بود.علیهذا اعضای محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری ملاحظه میفرمایند که شمول مقررات مذکور در تصویب نامه شماره.۶۱۲۱۲ت ۱۱۵۵۵.ه-مورخ ۷۴.۲.۲۷ هیات وزیران نسبت به ارز صادراتی قبل از مصوبه به موجب تصویبنامه اخیر الذکر بوده، و به این لحاظ بانک مرکزی جمهوری اسلامیایران نمیتواند طرف شکایت به لحاظ عدم توجه دعوی واقع گردد. علیهذا رد شکایت مطروحه بنا به دلیل معروضه مورد استدعا میباشد. همچنین طینامه شماره ح ق ۲۸. مورخ ۷۵.۱.۶ اعلام داشتهاند: با اشاره به نامه شماره ه-. ۱۱۱.۷۴-۷۴.۱۰.۲۳ آن دفتر به مدیریت محترم کل حقوقی ریاستجمهوری باستحضار میرساند با عنایت به تصویب قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی راجع به قاچاق کالا وارز توسط مجمع محترم تشخیصمصلحت نظام درمورخ ۷۴.۲.۱۲ و در جهت راستای اجرای قانون مذکور هیات محترم وزیران در جلسه ۷۴.۲.۲۷ به استناد بند (۶) قانون فوق الاشعاراستفاده از ارز به منظور تنظیم بازار ارز و ثبات اقتصاد کشور موادی را به تصویب رساند که از جمله در بند یک تبصره یک تصویبنامه تعهد صادر کنندگان(۵۰%ارز صادرات) موضوع مصوبه مورخ ۷۳.۱۱.۶ کمیته بند ۳ تبصره ۲۹ قانون بودجه سال ۷۳ کل کشور مشمول این آییننامه خواهد بود. معذالکاعمال سیاستهای ارزی بانک بر مبنای تصویب نامه شماره.۶۱۲۱۲ت ۱۱۵۵۵-۷۴.۲.۲۷ هیات وزیران بوده و بخشنانه ارزی بانک مرکزی به موجبتصویب نامه اخیر الذکر صادر گردیده، و بدین لحاظ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران نمیتواند طرف شکایت خواهان به لحاظ عدم توجه دعویواقع گردد. مدیر کل حقوقی ریاست جمهوری نیز طی نامه شماره ۲۱۳۰۲-۷۵.۲.۲۶ اعلام داشتهاند: در خصوص درخواست ابطال تصویب نامهشماره.۶۱۲۱۲ت۱۱۵۵۵-۷۴.۲.۲۷ و بخشنامه شماره ۶۰.۱۰۳۴-۷۴.۲.۳۰ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام میدارد نظر به اینکه مراتباز سوی این اداره کل طی شماره ۳۶۹۹۷- ۷۴.۱۱.۲۹ به بانک مرکزی ارجاع و بانک مذکور ارجاع و بانک مذکور طی نامه شماره ح ق. ۲۸-۷۵.۱.۲۶پاسخ به عنوان دیوان ارائه نموده، لذا خواهشمند است هیات عمومی محترم دیوان عدالت ادار با لحاظ پاسخ بانک نسبت به موضوع اتخاذ تصمیمفرمایند.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجه الاسلام والمسلمین اسماعیل فردوسی پور و با حضور روسای شعب دیوان تشکیل وپس از بحث و بررسی به انجام مشاوره با اکثریت آرا به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
الف: چون عطف بماسبق کردن مقررات دولتی با عنایت به وحدت ملاک ماده ۴ قانون مدنی، موافق اصول و موازن قانونی نیست، لذا اطلاق تبصره ۱ ازبند ۱ تصویب نامه شماره.۶۱۲۱۲ ت ۱۱۵۵۵ه- - ۷۴/۲/۲۷ هیات وزیران و همچنین تبصره ۱ ازبند ۱ از قسمت ب بخشنامه شماره۶۰۱۰۳۴- ۷۴/۲/۳۰ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که مفهم تسری مقررات مندرج در مصوبات مذکور به گذشته میباشد، خلاف قانونتشخیص داده میشود و به استناد قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری تبصرههای مزبور ابطال میگردد.
ب: نظر به این که تعیین جرائم و میزان مجازات برای مرتکبین آنها و ایجاد مسئولیت و ضمان از وظایف اختصاصی مقنن محسوب میشود لذا بند ۱ ازقسمت «د» بخشنامه شماره ۶۰.۱۰۳۴- ۷۴/۲/۳۰ بانک مرکزی متضمن وضع مقررات در تعیین جرم و مجازات میباشد، خارج از حدود اختیارات بانک مرکزی در وضع مقررات دولتی تشخیص و مستنداً به قمست دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - اسماعیل فردوسی پور