رای شماره ۸۹۸ مورخ ۱۳۹۲/۱۱/۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: ۸۹۸

تاریخ دادنامه: ۲۱/۱۱/۱۳۹۲

کلاسه پرونده: ۹۱/۱۳۴۳

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (۲) و تبصره های ۱ و ۲ از بند ۳ مصوبه شماره ۲۴۰۵۳۰/ت۴۷۳۴۵ه--۲/۱۲/۱۳۹۰ هیات وزیران

گردش کار: قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون در سازمان مذکور، به موجب شکایت نامه شماره ۲۴۰۵۳۰/ت۴۷۳۴۵ه--۱۳۹۰/۱۲/۰۲، ابطال بند (۲) و تبصره های ۱ و ۲ از بند ۳ مصوبه شماره ۲۴۰۵۳۰/ت۴۷۳۴۵ه--۱۳۹۰/۱۲/۰۲ هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: " سلام علیکم: احتراماً، مصوبه شماره ۲۴۰۵۳۰/ت۴۷۳۴۵ه--۱۳۹۰/۱۲/۰۲ هیات وزیران در «کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون» این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که موضوع و نظریه به شرح زیر به استحضار می‌رسد: هیات وزیران در جلسه مورخ ۱۳۹۰/۱۱/۰۹ بنا به پیشنهاد شماره ۱۲۰۶۳۲/۶۲- ۱۳۹۰/۰۶/۲۹ وزارت امور اقتصادی و دارایی و به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب کرده است: « ۱- بدهی دولت به بانک‌های عامل دولتی و بانک‌هایی که حداقل پنجاه درصد (۵۰%) سهام آنها به اشکال مختلف از سهام عدالت واگذار شده است، یا مانده مطالبات دولت (وزارتخانه ها و موسسات دولتی) بابت وجوه اداره شده مصرف شده و تسویه نشده نزد هر بانک تا پایان سال ۱۳۸۹، مطابق جدول پیوست که تایید شده به مهر «دفتر هیات دولت» است، تهاتر و تسویه می‌شود. تبصره- مبالغ بدهی و مطالبات دولت موضوع این تصویب نامه به تفکیک هر بانک عامل بر اساس رسیدگی سازمان حسابرسی و تعیین مبالغ مربوط به هر بانک توسط سازمان یاد شده قطعی خواهد شد. ۲- مبالغ وصولی از محل بازپرداخت اصل و فرع تسهیلات اعطایی از محل وجوه اداره شده و کمکهای فنی و اعتباری توسط هر یک از بانک‌های دولتی در سال ۱۳۹۰ پس از تهاتر بدهی دولت به بانک عامل با رعایت مقررات مربوط به حساب افزایش سرمایه دولت در همان بانک منظور می‌شود. ۳- باقیمانده بدهی دولت به بانک‌های عامل از محل واگذاری سهام یا روش و قیمت مصوب هیات واگذاری تامین و سبد سهام با تصویب اعضای کارگروه موضوع تصویب نامه شماره ۶۷۲۲۶/ت۴۳۵۰۵ه--۱۳۹۰/۰۲/۳۰ تعیین می‌شود. سهام مصوب با رعایت مقررات مربوط به بانک ذی ربط واگذار و مراتب به وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه داری کل کشور)، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور اعلام می‌شود. تبصره۱- هزینه های واگذاری سهام موضوع این تصویب نامه به عهده بانک عامل ذی ربط است. تبصره ۲- با تعیین سبد سهام و تصویب هیات واگذرای و اعلام کتبی سازمان خصوصی سازی، چنانچه واگذاری سهام به دلیل استنکاف بانک عامل صورت نپذیرد، از تاریخ اعلام سازمان یاد شده، به معادل بدهی مربوط سود و جریمه تعلق نمی گیرد. ۴- وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه داری کل کشور) موظف است با کسب نظر روسای دستگاههای مربوط بدهیهای تسویه و یا تهاتر شده دولت، موضوع این تصویب نامه را برای اعمال حساب به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، بانک عامل و موسسه حسابرسی بانک مربوط اعلام نماید». تصویب نامه موصوف از جهات زیر واجد اشکال است: الف- اجازه افزایش سرمایه دولت در بانک‌ها پس از تهاتر بدهی دولت: در بند (۲) مصوبه مقرر شده است، علاوه بر بدهی بانک‌های دولتی، بدهی بانک‌هایی که حداقل پنجاه درصد سهام آنها به اشکال مختلف از جمله سهام عدالت واگذار شده است، تهاتر و تسویه شود و پس از تهاتر بدهی دولت (به هر دو گروه بانک عامل)، مابه التفاوت به حساب افزایش سرمایه دولت در همان بانک منظور شود. از آن جا که این افزایش سرمایه موجب افزایش مالکیت دولت در بانک‌های عامل غیر دولتی که سهام آنها واگذار شده می‌شود، بنابراین بند مذکور در تعارض آشکار با تبصره (۲) ماده (۲) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است، چرا که این افزایش سرمایه، تداوم مالکیت دولت را در پی دارد، در حالی که تداوم مالکیت دولت در این بانک‌ها بعد از انقضای قانون برنامه چهارم توسعه... تنها به تصویب مجلس شورای اسلامی و برای مدت معین مجاز است. ب- ایجاد دو الزام برای بانک‌های عامل دولتی و بانک‌هایی که حداقل پنجاه درصد سهام آنها به اشکال مختلف واگذار شده است (و دیگر دولتی نیستند). تحمیل هزینه های واگذاری سهام به بانک‌های عامل (تبصره ۱ بند ۳ مصوبه). محروم کردن بانک عامل از سود و جریمه متعلق در صورت عدم استنکاف از پذیرش سهام (تبصره ۲ بند ۳ مصوبه). از یک طرف اطلاق مصوبه (نظر به استقلال شخصیت حقوقی بانک‌ها به ویژه بانک‌های غیر دولتی) سبب الزام آنها به قبول هزینه های واگذاری سهام و عدم تعلق سود و جریمه به بدهی دولت (به دلیل استنکاف بانک عامل از پذیرش سهام) شده است و از طرف دیگر مدیون برای داین شرطی گذاشته است که این شرط می‌تواند موجب ضرر داین (و به تبع آن سپرده گذاران و سهامداران بانک‌های عامل) شود. مضافاً هیات وزیران به موجب اصل (۱۳۸) قانون اساسی تنها اجازه وضع مصوباتی با ویژگیهای ذیل را دارد: ۱- در جهت تدوین آیین‌نامه های اجرایی قوانین باشد. ۲- برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری باشد. حال آن که مصوبه مذکور در راستای هیچ یک از دو تکلیف فوق نیست. بنا به مراتب، تبصره های (۱) و (۲) بند (۳) مصوبه خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت هیات وزیران است. شایسته است در اجرای تبصره (۲) بند (د) ماده (۲) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مغایرت بند (۲) و تبصره (۱) و (۲) بند (۳) مصوبه فوق در هیات عمومی دیوان رسیدگی و تصمیم شایسته اتخاذ فرمایند." متن مصوبه در قستمهای مورد اعتراض به قرار زیر است: " ۲- مبالغ وصولی از محل بازپرداخت اصل و فرع تسهیلات اعطایی از محل وجوه اداره شده و کمکهای فنی و اعتباری توسط هر یک از بانک‌های دولتی در سال ۱۳۹۰ پس از تهاتر بدهی دولت به بانک عامل با رعایت مقررات مربوط به حساب افزایش سرمایه دولت در همان بانک منظور می‌شود. بند ۳:......... تبصره ۱- هزینه های واگذاری سهام موضوع این تصویب نامه به عهده بانک عامل ذی ربط است. تبصره ۲- با تعیین سبد سهام و تصویب هیات واگذاری و اعلام کتبی سازمان خصوصی سازی، چنانچه واگذاری سهام به دلیل استنکاف بانک عامل صورت نپذیرد، از تاریخ اعلام سازمان یاد شده به معادل بدهی مربوط سود و جریمه تعلق نمی گیرد." در پاسخ به شکایت شاکی، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور)، به موجب لایحه شماره ۱۰۸۰۵۰/۱۸۹۶۳- ۱۳۹۲/۱۱/۲۰ توضیح داده است که: " ۱- با توجه به این که در بند «۲» مصوبه مذکور صرفاً به افزایش سرمایه بانک‌های دولتی تصریح شده و ذکری از بانک‌های غیر دولتی نشده است لذا ادعای مغایرت این بند با تبصره (۲) ماده (۳) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی موجه و صحیح نیست. حکم تبصره مذکور ناظر بر بنگاههای مربوط به «گروه یک» ماده (۲) قانون اخیرالذکر است و بانک‌های دولتی مصرح در بند فوق را شامل نمی شود و به علاوه چنان که در پاسخ دستگاههای فوق آمده است، بند «۲» مصوبه در چارچوب احکام قانون بودجه سال ۱۳۹۰ تنظیم شده و اجرا نیز شده است. ۲- ادعای خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت هیات وزیران، بودن تبصره های (۱ و ۲) بند «۳» مصوبه صدرالذکر نیز موجه و صحیح نیست. زیرا اولاً: هیچ ماده یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده باشد ذکر نشده است و بنابراین در شکایت مورد بحث، بند «پ» ماده (۸۰) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رعایت نشده است و طبق بند «۳» ماده (۸۱) قانون اخیرالذکر در صورت عدم رفع نقص در مهلت مقرر مشمول صدور قرار رد دادخواست می‌شود. ثانیاً: برخلاف ادعای شاکی، تبصره های یاد شده و به طور کلی مصوبه فوق، بر اساس اختیارات حاصله از اصل (۱۳۸) قانون اساسی به تصویب هیات وزیران رسیده است. زیرا مصداق انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین مصرح در این اصل است که هیات وزیران حق دارد برای آنها به وضع تصویب نامه و آیین‌نامه بپردازد. ۳- محور اجرای بند «۳» مصوبه، تصمیم گیری کارگروه موضوع تصویب نامه شماره ۶۷۲۲۶/ت۴۳۵۰۵ه-- ۱۳۹۰/۰۳/۳۰ بوده است که کارگروه یاد شده و به طور کلی کلیه کارگروههای تشکیل شده به استناد اصول (۱۲۷ و ۱۳۸) قانون اساسی به موجب تصویب نامه شماره ۱۱۴۲۴۷/ت۴۳۵۰۵ه--۱۳۹۲/۰۶/۰۷ لغو شده اند و از این جهت نیز موضوع منتفی است. علی هذا با توجه به مراتب فوق تقاضای رد شکایت را دارد. " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند.

رای هیات عمومی

مطابق بند ۱۸ جزء الف ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۰ کل کشور، به دولت اجازه داده شده است از محل بازپرداخت اصل و فرع تسهیلات اعطایی از محل وجوه اداره شده و کمکهای فنی و اعتباری توسط بانک‌های دولتی مبلغ یکصد هزار میلیارد ریال حسب مورد به حساب افزایش سرمایه یا بازپرداخت بدهی دولت به بانک‌های مذکور اختصاص دهد. در بند ۲ مصوبه شماره ۲۴۰۵۳۰/ت۴۷۳۴۵ه- -۱۳۹۰/۱۲/۰۲ هیات وزیران نیز مقرر شده است « مبالغ وصولی از محل بازپرداخت اصل و فرع تسهیلات اعطایی از محل وجوه اداره شده و کمکهای فنی و اعتباری توسط هر یک از بانک‌های دولتی در سال ۱۳۹۰ پس از تهاتر بدهی دولت به بانک عامل با رعایت مقررات مربوط به حساب افزایش سرمایه دولت در همان بانک منظور می‌شود.» نظر به این که در مصوبه مورد اعتراض به رعایت مقررات مربوط در امر افزایش سرمایه تصریح شده است و از جمله مقررات مربوط، حکم مقرر در بند ۱۸ جزء الف ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۰ کل کشور می‌باشد و از جمله شرایط این بند، رعایت مبلغ ریالی ۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۱۰۰ ریال است و قانون بودجه سال ۱۳۹۰ در سال اجرای قانون بودجه مخصص قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به حساب می آید، بنابراین بند ۲ مصوبه مذکور با قانون مغایرت ندارد و قابل ابطال نیست. تبصره های ۱ و ۲ بند ۳ مصوبه معترضٌ به نیز بر اساس جهات اعلامی سازمان بازرسی کل کشور قابل ابطال تشخیص نمی شود.

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری- محمدجعفر منتظری