رای شماره ۹۳۹ مورخ ۱۳۹۹/۰۷/۲۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۹۳۹ تاریخ دادنامه: ۲۹/۷/۱۳۹۹ شماره پرونده: ۹۸۰۴۴۵۳

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۶۵۸۸۹۵-۱۴/۱۱/۱۳۹۸ هیات عالی نظارت بر هیات های رسیدگی به تخلفات اداری

گردش‌کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل‌کشور به موجب شکایت نامه شماره ۳۱۴۸۳۱/۳۰۰-۱۴/۱۲/۱۳۹۸ اعلام کرده است که:

"احتراماً مصوبه شماره ۶۵۸۸۹۵-۱۴/۱۱/۱۳۹۸ هیات عالی نظارت بر هیات های رسیدگی بر تخلفات اداری از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفته که نتیجه آن به شرح ذیل جهت استحضار و اقدام شایسته قانونی اعلام می‌شود: هیات مذکور به موجب مصوبه جلسه شماره ۹۳۱-۸/۱۱/۱۳۹۸ مقرر نموده است: «اعتراض های سازمان بازرسی کل کشور نسبت به آراء برائت هیات های بدوی رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری که به اتفاق آراء و با امضای قاضی منصوب رئیس قوه قضاییه صادر شده یا می‌شود، مسموع نمی‌باشد. ضمناً مصوبه مشمول پرونده های جاری در دبیرخانه هیات عالی نظارت نیز می‌باشد». مصوبه مذکور مغایر با قوانین و خارج از حدود اختیارات هیات عالی یاد شده می‌باشد چرا که:

۱- به موجب ماده ۶ قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور «... آرای صادره هیاتهای رسیدگی به تخلفات اداری، انضباطی و انتظامی با درخواست سازمان مذکور در مراجع ذیصلاح ظرف بیست روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر بوده و این رسیدگی نیز خارج از نوبت خواهد بود». درمتن ماده قانونی یاد شده عبارتی مبنی بر اینکه رای برائت صادره می‌بایست به امضای قاضی منصوب ریاست قوه نرسیده باشد تا ملاک تجدیدنظر خواهی این سازمان از آراء صادره توسط هیات های رسیدگی به تخلفات اداری باشد، به عبارت دیگر لحاظ نمودن شرط موصوف مغایر با نص صریح ماده ۶ قانون مذکور و موجب محدود شدن حق تجدیدنظر خواهی این سازمان و به نوعی قانونگذاری می‌باشد که خارج از حدود اختیارات هیات عالی نظارت بر هیات های رسیدگی به تخلفات اداری است.

۲- قسمت پایانی مصوبه مارالذکر که عنوان داشته: «... ضمناً مصوبه مشمول پرونده های جاری در دبیرخانه هیات عالی نظارت نیز می‌باشد» چنانچه مشهود است مصداق عطف به ماسبق نمودن مقررات می‌باشد و رویه قضایی دیوان عدالت اداری موید این امر است که این نهاد در آراء متعددی تصمیمات مقامات اداری را از جهت عدم رعایت «اصل عطف به ماسبق نشدن» مورد کنترل قضایی قرار داده و ابطال نموده است. به عنوان نمونه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در پرونده کلاسه ۹۵/۸۵۰ طی دادنامه شماره ۳۸۰-۲۷/۴/۱۳۹۶ چنین اصدار رای می‌نماید: «به موجب ماده ۴ قانون مدنی، اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد، مگر اینکه در قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد. نظر به اینکه تسری اثر مصوبه به ماقبل صرفاً از اختیارات قوه مقننه و قانون به معنی خاص است و مقامات اداری حتی در مقام وضع مصوبه مجاز نیستند برای تصمیمات ومصوبات خود اثر قهقرایی در نظر بگیرند، بنابراین بند ۱ و تبصره های آن از مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۱۸۴-۲۵/۱۲/۱۳۹۲ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات که تصمیمات متخذه در آن را به تاریخ قبل از صدور مصوبه تسری داده است، مغایر قانون و از حدود اختیارات مرجع مذکور خارج است و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود».

بنا به مراتب مصوبه شماره ۶۵۸۸۹۵-۱۴/۱۱/۱۳۹۸ هیات عالی نظارت بر هیات های رسیدگی به تخلفات اداری مغایر با ماده ۶ قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و خارج از حدود اختیارات آن هیات می‌باشد. ضمن درخواست صدور دستور موقت (به دلیل آن که هیات عالی نظارت به استناد مصوبه خلاف قانون خود اختیار مختومه نمودن تعداد قابل توجهی از پرونده های تخلفاتی مدیران دولتی را خواهد داشت) ابطال آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) با لحاظ ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد تقاضا می‌باشد. مزید امتنان است دستور فرمایید از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند."

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

"نمایندگان وزرا (روسای سازمان ها) و مسئولین هماهنگی هیات های رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری

با سلام و احترام - با عنایت به مصوبه شماره ۱۴۷۵۳۶۱-۶/۸/۱۳۸۶ هیات عالی نظارت و قسمت اخیر ماده ۶ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، موضوع نحوه اجرای مصوبه مذکور در موارد مربوط به بند (ه-) ماده ۲ قانون مذکور در جلسه شماره ۹۳۱-۸/۱۱/۱۳۹۸ هیات عالی نظارت مطرح و به شرح ذیل اتخاذ تصمیم شد: اعتراض های سازمان بازرسی کل کشور نسبت به آراء برائت هیات های بدوی رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری که به اتفاق آراء و باامضای قاضی منصوب رئیس قوه قضاییه صادر شده یا می‌شود، مسموع نمی‌باشد. ضمناً مصوبه مشمول پرونده های جاری در دبیرخانه هیات عالی نظارت نیز می‌باشد."

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و مجلس سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره ۷۰۳۷۶-۲۱/۲/۱۳۹۹ نامه شماره ۵۸۶۴۵-۱۵/۲/۱۳۹۹ رئیس امور سلامت اداری و دبیرخانه هیات عالی نظارت سازمان اداری و استخدامی کشور را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:

"جناب آقای نوروز پور

رئیس محترم امور حقوقی و مجلس

با سلام و احترام - بازگشت به نامه شماره ۱۱۰۶۶-۱۹/۱/۱۳۹۹ منضم به تصویر شماره پرونده ۹۸۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۳۵۱۸-۲۸/۱۲/۱۳۹۸ دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری در ارتباط با شکایت سازمان بازرسی کل کشور از مصوبه شماره ۶۵۸۸۹۵-۱۴/۱۱/۱۳۹۸ هیات عالی نظارت به شرح: «اعتراض های سازمان بازرسی کل کشور نسبت به آراء برائت هیات های بدوی رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری که به اتفاق آراء و با امضای قاضی منصوب رئیس قوه قضاییه صادر شده یا می‌شود مسموع نمی‌باشد. ضمناً مصوبه مشمول پرونده های جاری در دبیرخانه هیات عالی نظارت نیز می‌باشد.» اشعار می دارد: اعتراض های سازمان بازرسی کل کشور نسبت به آراء هیات های رسیدگی به تخلفات اداری، موضوع ماده ۶ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و حق تصمیم گیری هیات عالی نظارت به موجب مواد ۲۲ و ۲۴ قانون رسیدگی به تخلفات اداری در خصوص آن قبلاً مورد شکایت در آن دیوان قرار گرفته که بر اساس دادنامه شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۳۲۸-۱۱/۱۰/۱۳۹۷ هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری اتخاذ تصمیم هیات عالی نظارت نسبت به اعتراض های مذکور را (با این استدلال که: «این اختیار (حق تجدیدنظر خواهی سازمان بازرسی به موجب ماده ۶ قانون مربوط) در مواردی قابل اعمال است که رای صادره وفق قانون رسیدگی به تخلفات اداری قابلیت تجدیدنظر خواهی داشته باشد. ثانیاً: مواد ۲۲ و ۲۴ قانون رسیدگی به تخلفات اداری نحوه ابطال و اصلاح آراء قطعی هیات های رسیدگی به تخلفات اداری را مشخص نموده و تشخیص این امر را بر عهده هیات عالی نظارت قرار داده است.») موجه تشخیص داده است، علیهذا با توجه به اینکه دیوان عدالت اداری طبق رای مزبور، اصل چارچوب موارد قابل تجدیدنظرخواهی سازمان بازرسی کل کشور نسبت به آراء هیات های رسیدگی به تخلفات اداری صرفاً در خصوص آراء قابل تجدیدنظر را پذیرفته است، اعتراض سازمان مذکور به فرع آن، موضوع تصمیم جلسه شماره ۹۳۱-۸/۱۱/۱۳۹۸ هیات عالی نظارت (ابلاغی طی نامه شماره ۶۵۸۸۹۵-۱۴/۱۱/۱۳۹۸ سازمان اداری و استخدامی کشور) موضوعیت ندارد، چرا که بر اساس ماده ۱۰ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، فقط مجازات های موضوع بندهای (د)، (ه-)، (ح)، (ط)، (ی) و (ک) ماده ۹ قانون مذکور قابل تجدیدنظر خواهی بوده و سایر آراء صادره از سوی هیات های بدوی، قطعی تلقی می گردند. لذا اختیار تجدیدنظر خواهی سازمان بازرسی کل کشور محدود به آراء غیرقطعی و قابل پژوهش هیات های بدوی است و تجدیدنظر خواهی از آراء قطعی این هیات ها اصولاً موضوعیت ندارد که این امر مورد تاکید دادنامه مذکور قرار گرفته است.

بدیهی است با عنایت به اینکه آراء برائت جزء آراء قطعی و غیرقابل پژوهش است و در راستای رای فوق الذکر دیوان، مفاد بخشنامه یاد شده منطبق با موازین قانونی بوده و سازمان مذکور می‌تواند طبق قوانین مربوط به آراء قابل پژوهش اعتراض نماید. در خصوص شکواییه سازمان بازرسی در مورد عطف به ماسبق شدن تصمیم یاد شده باید خاطر نشان کرد، ایراد شاکی زمانی مقرون به صحت خواهد بود که اصل اعتراض سازمان مذکور به آرای قطعی قانوناً موضوعیت داشته باشد در حالی که قبلاً هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۳۲۸-۱۱/۱۰/۱۳۹۷ بر غیرقابل اعتراض بودن آرای قطعی (از جمله رای برائت) صحه گذاشته است. علیهذا اقدام هیات عالی نظارت صرفاً تمهید مدیریتی در راستای استفاده صحیح و بهینه از اختیارات نظارتی خود حاصل از مواد ۲۴ و ۲۲ قانون رسیدگی به تخلفات اداری است، چرا که با ارسال حجم وسیعی از اعتراض ها و گزارش ها نسبت به آرای قطعی هیات های رسیدگی به تخلفات اداری توسط سازمان بازرسی (که رسیدگی به آنها صرفاً در راستای مواد قانونی پیش گفته قابلیت بررسی دارد و نه بر اساس ماده ۶ قانون تشکیل سازمان بازرسی) هیات عالی نظارت عملاً به یکی از شعب تجدیدنظر تبدیل خواهد شد که نه با فلسفه وجودی آن هیات برابر ماده ۲۲ قانون رسیدگی به تخلفات اداری سازگار است و نه در عمل امکان رسیدگی به اعتراض های سازمان بازرسی نسبت به آرای قریب به ۵۰۰ هیات رسیدگی به تخلفات اداری امکان پذیر خواهد بود. لذا آن هیات با استفاده از اختیارات ناشی از ماده ۲۲ قانون مبادرت به تعیین شاخص و مصادیق برای اولویت بندی و تعیین تکلیف پرونده های مربوطه نموده است، نظر به مراتب فوق، استدلال شاکی در این خصوص (که بر پیش فرض قابل اعتراض بودن آرای قطعی و عدم هرگونه تفکیک میان آنها با آرای غیر قطعی استوار شده) اصولاً فاقد مبنا می‌باشد در پایان یادآور می‌گردد، هیات عالی نظارت در مورد پرونده های جاری صرفاً به وضع رویه مبادرت نموده و به هیچ عنوان زمینه تضییع حقی به دلیل عدم وجود اصل حق (عدم قابلیت اعتراض به آرای قطعی) برای شاکی را فراهم نساخته است، بلکه این تصمیم در راستای مصوبه جلسه شماره ۸۲۹-۳/۸/۱۳۹۶ اتخاذ گردیده و از مصادیق تعیین تکلیف مندرج در مصوبه اخیرالذکر به شمار می رود. در پایان اعلام می‌دارد تصمیم هیات عالی نظارت کاملاً منطبق با موازین قانونی و در راستای اختیارات حاصل از ماده ۲۲ قانون رسیدگی به تخلفات اداری اتخاذ گردیده است. دستور فرمایید مراتب به نحوی مقتضی به هیات عمومی دیوان عدالت اداری منعکس و رد شکایت سازمان بازرسی تقاضا گردد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۹/۷/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه مطابق ماده ۱۰ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب سال ۱۳۷۲، فقط مجازات های بندهای (د، ه، ح، ط، ی، ک) ماده ۹ قانون، قابل تجدیدنظر در هیات های تجدیدنظر تخلفات اداری هستند و هیچ یک از مجازات های مذکور در بندهای (د، ه، ح، ط، ی، ک) ماده ۹ قانون ناظر بر برائت نیست و از طرفی حق تجدیدنظرخواهی از آراء قضایی و شبه قضایی با موارد تجدیدنظر خواهی دو امر متفاوت است، بنابراین حکم مقرر در ماده ۶ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب سال ۱۳۹۳ مبنی بر اینکه آراء صادره هیات های رسیدگی به تخلفات اداری، انضباطی و انتظامی با درخواست سازمان بازرسی کل کشور در مراجع ذی صلاح در مهلت مقرر قابل تجدیدنظر است، معطوف به آراء قابل تجدیدنظر است و چون رای برائت قابل تجدیدنظر نیست بنابراین سازمان بازرسی کل کشور حق اعتراض به رای برائت راندارد و رای شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۳۲۸-۱۱/۱۰/۱۳۹۷ هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری نیز پیش از این متضمن استدلال یاد شده صادر شده است. علاوه بر استدلال مذکور، ماده ۲۲ قانون رسیدگی به تخلفات اداری که متضمن نوعی تجدیدنظر خواهی فوق العاده است، تشخیص رسیدگی به اعتراضات نسبت به آراء قطعی هیات های بدوی و تجدیدنظر رسیدگی به تخلفات اداری را در کلیه موارد اعم از محکومیت و برائت بر عهده خود هیات عالی نظارت قرار داده است و از آنجا که مصوبه مورد شکایت تصمیم آن هیات در خصوص موارد رسیدگی به اعتراض های سازمان بازرسی کل کشور نسبت به آراء برائت صادره از سوی هیات تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری در آن هیات می‌باشد و در چارچوب ماده ۲۲ قانون مذکور قرار دارد، بنابراین مصوبه جلسه ۹۳۱-۸/۱۱/۱۳۹۸ هیات عالی نظارت که طی شماره ۶۵۸۸۹۵-۱۴/۱۱/۱۳۹۸ رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور ابلاغ شده و در آن به قابل اعتراض نبودن آراء برائت هیات های بدوی رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری تصریح شده و حقی برای سازمان بازرسی کل کشور در اعتراض به رای برائت قایل نشده صحیح صادر شده و منطبق با قانون است و قابل ابطال تشخیص نشد.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری