رای شماره ۹۵ و ۹۶ مورخ ۱۳۸۷/۰۲/۲۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ: ۲۲/۲/۱۳۸۷
شماره دادنامه: ۹۵-۹۶
کلاسه پرونده: ۸۵/۸۷۴
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳-۳ ماده ۳ و ماده ۴ دستورالعمل آییننامه اخذ عوارض در مناطق آزاد تجاری و صنعتی و ابطال مصوبه ۹۵۷-۰۱/۸۵ مورخ ۲۶/۲/۱۳۸۵ هیات مدیره سازمان مناطق آزاد تجاری صنعتی انزلی
مقدمه:شاکی در دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، سازمان منطقه آزاد تجاری- صنعتی بندر انزلی به موجب مصوبه شماره ۹۵۷/۰۱/۸۵ مورخ ۲۶/۲/۱۳۸۵ با استناد به بند ۳-۳ ماده ۳ دستورالعمل و روش اجرایی آییننامه اخذ عوارض در مناطق آزاد تجاری - صنعتی به شماره ۶۵۶۴۸ت۱۱۹ک مورخ ۹/۷/۱۳۷۳ عوارض تردد خودروهای دارای پلاک محلی غیر از مناطق آزاد که در منطقه آزاد انزلی تردد میکنند را به صورت غیر معقولی افزایش داده است و بنابه جهات ذیل بند ۳-۳ ماده ۳ دستورالعمل و روش اجرایی آییننامه اخذ عوارض در مناطق آزاد تجاری صنعتی که تصمیم هیات مدیره سازمان منطقه آزاد تجاری بندر انزلی بر مبنای آن اتخاذ شده است و نیز ماده ۴ آن با اصل ۱۳۸ قانون اساسی مغایر به نظر میرسد. نظر به مراتب ذیل تقاضای رسیدگی و صدور حکم به ابطال قسمت اخیر بندهای ۳-۳ ماده ۳ و ماده ۴ دستورالعمل فوقالذکر و نیز مصوبه فوق الاشاره هیات مدیره سازمان مناطق آزاد تجاری - صنعتی انزلی را دارد. به موجب ماده ۱۰ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۷/۶/۱۳۷۲ اخذ هرگونه عوارض در مناطق مزبور به تصویب هیات وزیران است. ۲- هیات وزیران به موجب تصویبنامه شماره ۱۶۶۳۲ت۳۰ ه مورخ ۱۳/۲/۱۳۷۳ اختیارات خود را در رابطه با تصویب آییننامههای مربوط به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی به شورایی مرکب از وزراء عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری تفویض نموده است که این تفویض اختیار نیز موافق اصل ۱۳۸ قانون اساسی به نظر میرسد. ۳- شورای عالی مناطق آزاد تجاری بر اساس اختیار تفویض شده از سوی هیات دولت در اجرای ماده ۱۰ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی امکان اخذ عوارض را در چند مورد احصاء نموده است. (وفق آییننامه فوق) که از جمله عوارض تردد و عوارض خروج است که به ترتیب از رانندگان و سائط نقلیه زمینی و اشخاصی که به مقصد خارج از کشور از مرزهای منطقه خارج میشوند، اخذ میشود. ۵- شورای عالی مناطق آزاد تجاری به منظور تعیین مبالغ عوارض موضوع آییننامه مذکور، دستورالعمل و روش اجرایی آییننامه اخذ عوارض در مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران را به شماره ۶۵۶۴۸ت۱۱۹ک مورخ ۹/۷/۱۳۷۳ تصویب نموده و بر این اساس به موجب بند ۳-۳ ماده ۳ دستورالعمل مذکور و بند ۴ آن عوارض تردد و عوارض خروج در آغاز هر سال بر حسب شرایط و با تصویب هیات مدیره سازمان مناطق آزاد تجاری صنعتی هر منطقه تا ۵۰ درصد نسبت به سال قابل تغییر است. به این ترتیب مناطق آزاد تجاری و صنعتی اختیار افزایش میزان عوارض تردد و خروج را مطابق بندهای ۳-۳ ماده ۳ و ماده ۴ دستورالعمل مورد بحث را به هیات مدیره هر یک از مناطق آزاد تجاری و صنعتی تفویض نموده است. ۶- تفویض اختیار افزایش میزان عوارض تردد و خروج به هیات مدیره سازمانهای مناطق آزاد تجاری و صنعتی در بندهای۳-۳ ماده ۳ و ماده ۴ دستورالعمل و روش اجرایی آییننامه اخذ عوارض در مناطق آزاد تجاری با اصل ۱۳۸ قانون اساسی صریحاً مغایر است، چراکه مطابق اصل مذکور تدوین آییننامههای اجرایی قوانین با هیات وزیران یا وزیر تعیین شده در قانون است. مطابق اصل مذکور دولت میتواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون های متشکل از چند وزیر واگذار نماید، مصوبات این کمیسیونها در محدوده قوانین پس از تایید رئیس جمهور لازم الاجراء است. بنابراین تفویض اختیار هیات دولت به کمیسیون های تخصصی در صورتی جایز است که اعضاء کمیسیون وزیر باشند در غیر این صورت مصوبات کمیسیون یا هیاتی که تصویب آییننامه یا تصویبنامه به آن تفویض شده است به جهت مغایرت با اصل ۱۳۸ قانون اساسی باطل و بلااثر است. از آنجائی که مطابق تصمیم هیات مدیره سازمان مذکور عوارض تردد روزانه کامیون و کامیونت در منطقه مذکور به ترتیب یکصدو بیست و پنج هزار ریال تعیین شده است این در حالی است که مبلغ قبلی عوارض تردد وسایل نقلیه مذکور مطابق مصوبه شماره ۴۷۶۶۷/ت۱۵۵۴۸ مورخ ۶/۶/۱۳۷۴ شورای مناطق آزاد تجاری به ترتیب ده و پنج هزار ریال بود و همان طور که ملاحظه میشود این رقم یک باره دو برابر افزایش داشته است و این شیوه افزایش عوارض پیامدهای اقتصادی و اجتماعی گستردهای را در بخش حمل و نقل عمومی و جادهای و رانندگان مربوط به وجود آورده است. الف- معاون پشتیبانی، حقوقی و امور مجلس دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی در مقام دفاع طی نامه شماره ۴۷۳۸/۱۲/۸۵/ط مورخ ۱۳/۱۲/۱۳۸۵ اعلام داشته است، ۱- به نظر میرسد که دیوان عدالت اداری مرجع رسیدگی به شکایات مردم یا اشخاص حقوقی خصوصی علیه سازمانهای دولتی است حال اینکه سازمان مناطق تجاری و صنعتی سازمانی صددرصد دولتی است. ۲- ماده ۱۰ قانون چگونگی مناطق آزاد تجاری - صنعتی مقرر میدارد، سازمان هر منطقه آزاد با تصویب هیات وزیران در مقابل انجام خدمات شهری و فراهم نمودن تسهیلات مواصلاتی، بهداشتی و فرهنگی، آموزشی و رفاهی از اشخاص حقیقی و حقوقی عوارض اخذ مینماید که این امر به کمیسیونی مرکب از وزرای عضو شورای مناطق آزاد تفویض گردیده که بر این اساس تعیین عوارض قانونی و صحیح بوده است. ۳- از آنجا که تنها بند ۳-۳ ماده ۳ و ۴ مورد شکایت شاکی میباشد و بر طبق این بند هیچ گونه اختیارات خاصی برای هیات مدیرههای مناطق آزاد مبنی بر تعیین نوع خاصی از عوارض نمیباشد، بلکه انواع عوارض قابل وصول صرفاً همان عناوین مذکور در آییننامه اخذ عوارض از مناطق آزاد تجاری ومصوب کمیسیونی مرکب از وزرای شورای مناطق آزاد تجاری و هیات مدیرههای سازمان مناطق آزاد قابل وصول است و لاغیر. ثانیاً تغییر میزان عوارض هرگز به هیات مدیره تفویض نگردیده چراکه اگر چنین بود، هیات مدیره یارای تغییر میزان موجود به مقدار دیگری نیز بود در حالی که تعیین سقف حداکثر معادل ۵۰ درصد برای تغییر در هر سال نسبت به سال قبل دلالت صریح بر عدم اختیار هیات مدیره در تجاوز از میزان ۵۰ درصد است. وانگهی چنانچه وزرای شورای عالی به جای موکول ساختن تغییر سالیانه میزان عوارض تا ۵۰درصد به تصویب هیات مدیره به طور قطع مقرر میداشتند میزان عوارض در هر سال تا ۵۰ درصد نسبت به سال قبل قابل تغییر است. آیا چنین مصوبهای قانونی بوده مسلماً خیر. بنابراین منوط ساختن قابلیت تغییر عوارض تا میزان ۵۰درصد در هر سال نسبت به سال قبل به تصویب هیات مدیره ماهیتاً اثری فراتر از فرض پیشین یعنی افزایش سالیانه تا ۵۰ درصد به صورت مقطوع با مصوبه وزرای عضو شورای عالی ندارد و لذا درخواست رد شکایت شاکی را دارد. ب- سازمان مناطق آزاد تجاری و صنعتی انزلی نیز در مقام دفاع طی نامه شماره ۸۱۱۱/۱۳۰/۸۵ مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۸۵ اعلام داشته است، با عنایت به ماده واحده قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی آبادان، خرمشهر، جلفا، بندر انزلی مصوب۲/۶/۱۳۸۲ مجلس شورای اسلامی، این مناطق صرفاً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزادتجاری- صنعتی مصوب۷/۲/۱۳۷۲ واصلاحات بعدی آناداره خواهند شد و نظر به ماده ۵ قانون اخیرالذکر، هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل میگردد و سرمایه آن متعلق به دولت است، اداره میشود. این شرکتها و شرکتهای وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکتهای دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصراً بر اساس قانون و اساسنامههای مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیشبینی نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود. لذا چنانچه ملاحظه گردید این سازمان از مقررات عمومی حاکم بر شرکتهای دولتی مستثنی بوده، زیرا طبق ماده ۵ اساسنامه خود، دارای اهداف عالیهای میباشد که وجود و عمل وضع مقررات خاص را که مطابق قانون میباشد، ایجاب مینماید و یکی از این مقررات تصمیم گیری هیات مدیره در خصوص اختیار تعیین کاهش یا افزایش عوارض مورد بحث تا میزان ۵۰% میباشد که اباحه این امر توسط وزرای شورای عالی مناطق آزاد تصویب و به تایید رئیس جمهور رسیده است. ۲- نظر به ماده ۱۲، ۱۳، ۱۴، ۱۵ و ۱۶ بند (ب) ماده ۱۷ و ۱۹ اساسنامه سازمان منطقه آزاد تجاری و صنعتی بندر انزلی در باب هیات مدیره و رئیس هیات و مدیرعامل لازم به ذکر است که سازمان توسط هیات مدیرهای متشکل از ۳ یا ۵ نفر با تشخیص مجمع اداره میگردد و جلسات هیات مدیره با حضور دوسوم اعضاء رسمیت مییابد و تصمیمات جلسه با اکثریت آراء حاضر در جلسه معتبر و لازم الاجراء میباشد، تصمیمات متخذه که به این شکل صادر میگردد، به صورت مصوبه (نه به معنای تصویبنامهای که صدور آن در صلاحیت هیات وزیران میباشد) بلکه در تمامی مواردی که هیات مدیره این سازمان در خصوص موضوع اتخاذ تصمیم مینمایند باید به تصویب اکثریت مذکور در ماده ۱۵ اساسنامه موصوف برسد و با توجه به ایراد سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای، به نظر میرسد که برای آن سازمان بدین صورت مشتبه گردیده است که وزرای اعضای شورای عالی مناطق آزاد تجاری - صنعتی اختیار «تعیین و تصویب» اخذ عوارض را به هیات مدیره سازمان تفویض نموده است در حالی که با رد صریح این امر و نظر به مدارک استنادی شاکی علی الخصوص بندهای ۳-۳ ماده ۳ و ماده ۴ دستورالعمل مبحوث عنه، به صراحت اذعان دارد که میزان عوارض وموضوع ماده ۲ این آییننامه از طرف هیات مدیره هر منطقه تعیین خواهد شد و به تصویب شورای مناطق آزاد تجاری - صنعتی خواهد رسید و این تصویبنامه هم در تاریخ ۱/۲/۱۳۷۳ به تایید مقام محترم ریاست جمهوری رسیده است.لذا قابل تغییر بودن عوارض سالیانه خود در آغاز هر سال تا ۵۰درصد به تصویب هیات مدیره سازمان میباشد، بدین معنی نیست که هیات مدیره بدون نظارت اقدام به کاهش یا افزایش تصمیمات خود نماید و تصویب هیات مدیره نیز به معنی این است که صرفاً افزایش یا کاهش با پیشنهاد رئیس هیات مدیره یا اعضاء هیات مدیره نباشد و مطابق منطوق ماده ۱۵ اساسنامه سازمان در جلسه و با اکثریت به تصویب رسیده است و سپس به تایید ریاست جمهوری رسیده و نهایتاً طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی اقدام میگردد. بنابراین این افزایش صرفاً اذن در اباحه کاهش یا افزایش بوده، زیرا تا اذن اقدام به عملی اعطاء نگردد، عمل نمودن به آن موضوع مسبوق به رد است، لذا تقاضای رد شکایت شاکی را دارد. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
به موجب ماده ۱۰ اصلاحی قانون چگونگی مناطق آزاد تجاری، صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۵ سازمان هر منطقه میتواند با تصویب هیات وزیران در مقابل انجام خدمات شهری و فراهم نمودن تسهیلات مواصلاتی، بهداشتی، امور فرهنگی، آموزشی و رفاهی از اشخاص حقیقی و حقوقی منطقه عوارض اخذ نماید. نظر به اینکه هیات وزیران به تجویز اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و به شرح تصویبنامه شماره ۱۶۶۳۲ت۳۰ ه مورخ ۱۳/۲/۱۳۷۳ اختیار وضع عوارض در مناطق آزاد تجاری، صنعتی را به وزراء عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی محول کردهاند و شورای عالی مذکور نیز بر مبنای اختیار فوقالذکر به شرح دستورالعمل شماره ۶۵۶۴۸/ت۱۱۹/ک مورخ ۹/۷/۱۳۷۳ مبادرت به وضع و برقراری عوارض تردد خودرو و خروج نموده و تغییرات آن را تا میزان ۵۰درصد در هر سال با توجه به عوامل مرتبط و موثر به هیات مدیره سازمان هر منطقه آزاد تجاری- صنعتی محول کردهاند و هیات مدیره مناطق آزاد تجاری صنعتی انزلی نیز براساس مقررات فوقالذکر به شرح مصوبه شماره ۹۵۷-۰۱/۸۵ مورخ ۲۶/۲/۱۳۸۵ مبادرت به افزایش میزان عوارض تردد خودرو کردهاند. بنابراین مصوبات فوقالذکر در قسمتهای مورد اعتراض مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قانونی مراجع مزبور نمیباشد.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری- مقدسیفرد