رای شماره ۹۶۲ مورخ ۱۴۰۰/۰۴/۰۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۹۶۲

تاریخ دادنامه:۱۴۰۰/۰۴/۰۱

شماره پرونده: ۹۹۰۱۸۲۲

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم اسماء بزرگی با وکالت آقایان محمد موسوی مقدم و سید یحیی مرتضوی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳ و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره ص/۹۸/۳۸۶۰-۶/۱۱/۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر شیراز

گردش کار: آقای محمد موسوی مقدم به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ص/۹۸/۳۸۶۰-۶/۱۱/۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:

«۱- تغییر کاربری ملک مستلزم تصویب در کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی است و شهرداریها اصولاً در این خصوص اختیاری ندارند.

۲- اصولاً شوراهای شهر اختیار وضع عواض محلی برای خدمات را دارند که شهرداری به شهروندان ارائه می کند. در حالی که در خصوص تغییر کاربری زمین شهرداری خدمتی به شهروندان ارائه نمی کند تا شورای شهر مجاز به وضع عوارض برای آن باشد.

۳- حسب بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده « اموال غیر منقول از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده معاف هستند.

۴- برحسب ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است و همچنین برقراری عوارض، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است. حسب تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون ارزش افزوده شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد مجاز به تصویب عوارض محلی هستند واین در حالی است که در قانون مذکور صریحاً اموال غیر منقول از پرداخت هرگونه وجهی تحت عنوان ارزش افزوده معاف می‌باشند.

۵- حسب ماده ۵۲ قانون ارزش افزوده از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال ۱۳۸۱ و اصلاحیه های بعدی آن و سایر قوانین ومقررات خاص و عام مغایر مربوط به دریافت هرگونه مالیات غیر مستقیم و عوارض بر واردات و تولید کالاها و ارائه خدمات لغو گردید و برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیر مستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالا و ارائه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد.

۶- آرای متعددی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی برخلاف شرع و قانون بودن عوارض بابت تغییر کاربری اراضی شهری صادر شده است. لذا با توجه به مراتب صدور رای به شرح خواسته درخواست می‌شود. ضمناً آقای سیدیحیی مرتضوی وکیل دیگر شاکی بعداً به موجب لایحه دیگری اعلام نموده است که از بعد شرعی شکایتی ندارند.»

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

«۳- برای کلیه ساختمان های فاقد پروانه ساختمانی پس از طرح موضوع در کمیسیون ماده صد در صورتی که رای بر ابقاء بنا و تثبیت وضع موجود صادر شده باشد. علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد قدرالسهم ناشی از ارزش افزوده براساس بند ۲ محاسبه و اخذ می‌گردد.

تبصره: ساختمان های فاقد پروانه ساختمانی که احداث آن مربوط به قبل از سال ۱۳۶۸ باشد پس از طرح موضوع در مراجع قانونی در صورتی که رای بر ابقاء بنا و تثبیت وضع موجود صادر شده باشد قدرالسهم ناشی از ارزش افزوده معادل ۲۰% فرمول مندرج در بند ۲ محاسبه و اخذ می‌گردد».

در پاسخ به شکایت مذکور رئیس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره ۲۶۱۹/۹۹/ص-۲۱/۸/۱۳۹۹ توضیح داده است که:

«۱- همان طور که قضات دیوان عدالت اداری استحضار دارند برابر بند (د) دادنامه شماره ۳۶۷ الی ۳۸۱-۸/۳/۱۳۹۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری، وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک بعد از تصمیم کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراها تشخیص داده نشده است. همچنین پیرو جلسات مشترک دیوان عدالت اداری با وزارت کشور موضوع به تایید رسیده و طی بخشنامه شماره ۲۰۶۸۱-۳/۵/۱۳۹۷ وزارت کشور جهت اجرا ابلاغ گردیده است. لذا چنانچه شاکی نیز در ابتدای دادخواست خود قید نموده است در متن ماده واحده مصوبه مورد اعتراض ذکر گردیده « پس از تغییر کاربری توسط مراجع ذیصلاح، که این موضوع منافاتی با دادنامه هیات عمومی دیوان عدالت اداری و بخشنامه وزارت کشور ندارد.

۲- با توجه به اینکه باغات واقع در محدوده قصردشت شیراز سرمایه ای عظیم و قسمتی از هویت شهر شیراز محسوب می گردند، بنا بر ضرورت و لزوم حفظ این میراث گران بها، شورای عالی شهرسازی و معماری در مورخ ۹/۷/۱۳۷۹ اقدام به وضع و تصویب ضوابط و مقررات طرح تفصیلی باغات قصردشت شیراز در قالب طرح ساماندهی باغات قصردشت شیراز نموده که به موجب مصوبه مذکور، اراضی و املاک واقع در محدوده باغات قصردشت در ۵ گروه به شرح ذیل طبقه بندی گردیده اند:

الف- گروه یک: باغ هایی با مساحت ناخالص ۱۰۸۶ هکتار که حسب مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری بایستی توسط شهرداری تملک، حفظ و نگهداری گردیده و به مالکیت عمومی در آیند که در این قسمت شهرداری اقدام به تملک باغات مذکور و نگهداری آن به عنوان فضای سبز عمومی می‌نماید.

ب- گروه دو: اراضی واقع در حریم کمربندی مجاور باغات مذکور

ج- گروه سه: بافت های روستایی داخل در محدوده باغ ها

د- گروه چهار: ساخت و سازهای جدید غیر روستایی در حاشیه و یا عمق محدوده باغات که سابق به مصوبه مذکور احداث گردیده اند.

ه-- گروه پنج: اراضی و باغات با مساحت ۳۱۲ هکتار که به واسطه پراکندگی و تراکم اندک درختان و به صرفه نبودن نگهداری آن به صورت باغ و سایر ویژگی ها به ساخت و سازهای مسکونی و خدماتی وابسته به آن اختصاص یافته و امکان ساخت و ساز آن به منظور تامین هزینه های مربوط به تملک باغات واقع در گروه یک به سایر فعالیت های انتفاعی و با تصویب کمیسیون ماده ۵ ممکن خواهد بود.

شورای عالی شهرسازی و معماری به موجب تقسیم بندی فوق الذکر، قابلیت ساخت و ساز در اراضی واقع در گروه ۵ را به منظور تامین هزینه تملک باغات گروه یک جهت حفظ و نگهداری تجویز نموده است. لذا مصوبه مورد اعتراض (۳۸۶۰/۹۸/ص) در جهت اخذ عوارض از اراضی و املاک واقع در گروه پنج که از جمله باغ های کم بازده یا بی بازده دارای قابلیت تغییر کاربری و ساخت و ساز در حوزه باغات قصردشت بوده، تصویب گردیده است تا از محل این عوارض باغ های مثمر و دایر غیرقابل تفکیک خریداری و حفظ گردد.

۳- چنان که از متن مصوبه مورد اعتراض (۳۸۶۰/۹۸/ص) مستفاد می‌گردد باغات واقع در حوزه استحفاظی باغات قصردشت شیراز در صورت تغییر کاربری، دارای ارزش افزوده بالایی برای مالکین آنها می گردند زیرا باغات در مرحله اول بایستی حفظ و حراست گردند و اگر در کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون شورای عالی شهرسازی و معماری به تغییر کاربری آنها رای داده شود، شهرداریها متحمل هزینه های هنگفتی در تغییر کاربری باغات می‌باشند از جمله بهسازی گذرها، رساندن خدمات و جمع آوری پسماند و غیره که اینها همه مخارج و هزینه های سنگینی را بر عهده شهرداریها می گذارند که این موضوع سابقاً به تایید قضات دیوان عدالت اداری رسیده و منجر به دادنامه شماره ۳۶۷ الی ۳۸۱ گردیده است، لذا شورای اسلامی شهر شیراز در تصویب مصوبه مورد اعتراض (۳۸۶۰/۹۸/ص) مغایر قانون عمل ننموده است.

۴- شاکی در بند اول دادخواست تقدیمی اشعار داشته « تغییر کاربری ملک مستلزم تصویب در کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی می‌باشد و شهرداری در این خصوص اختیاری ندارد» در این خصوص به استحضار می رساند در متن مصوبه مورد اعتراض قید گردیده است که « به شهرداری شیراز اجازه داده می‌شود از مالکین املاک و اراضی دارای سند ششدانگ یا سند افرازی در محدوده حوزه استحفاظی باغات قصردشت که تقاضای تغییر کاربری املاک خود را دارند پس از تغییر کاربری توسط مراجع ذیصلاح، قدرالسهم ناشی از ارزش افزوده آن معادل ۷۵/۶۳ درصد زمین مورد تقاضا را از مالک دریافت نماید.» لذا چنانچه ملاحظه می‌گردد شهرداری تغییر کاربری نداده بلکه همان گونه که در مصوبه مزبور قید گردیده است عوارض مزبور پس از تایید تغییر کاربری در مراجع ذیصلاح به جهت ارزش افزوده ای که با تایید تغییر کاربری و موافقت با ساخت و ساز در باغات موضوع بحث به وجود می آید طبق مصوبه شورای اسلامی شهر محاسبه و مطالبه می‌گردد.

۵- در خصوص بند دوم دادخواست، لازم به توضیح است دلیل ذکر شده ایشان هیچ منافاتی با وضع مصوبه این شورا نداشته بلکه دلیلی بر صلاحیت شوراهای اسلامی در وضع عوارض می‌باشد. صرف نظر از اینکه با توجه به توضیحات فوق‌الذکر وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک توسط شوراهای اسلامی شهر به تایید هیات عمومی دیوان عدالت اداری رسیده است و خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده نشده است.

۶- در بند سوم دادخواست تقدیمی اظهار گردیده که بنا بر بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده « اموال غیر منقول از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده معاف می‌باشند» که در این خصوص به استحضار می‌رساند علاوه بر اینکه موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز کلاً منصرف از موضوع بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد، موضوع ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده راجع به معافیت از مالیات بوده و به هیچ عنوان به عوارض تسری ندارد. به عبارت دیگر ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده صرفاً موارد معافیت از پرداخت مالیات را ذکر نموده و در مقام اظهارنظر راجع به عوارض شهرداری نمی‌باشد.

۷- در بندهای چهارم و پنجم دادخواست، شاکی بدون ارائه هرگونه دلیل قانونی مصوبه شماره ۳۸۶۰/۹۸/ص-۱۶/۱۱/۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر شیراز را مغایر با مواد ۵۰ و ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده دانسته که در این خصوص به استحضار می رساند:

اولاً- به موجب بندهای (پ) و (ت) ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ در درخواست ابطال مصوبات بایستی حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و همچنین دلایل و جهات اعتراض از این حیث (علت مغایرت تصمیمات با شرع یا قانون یا خروج از اختیارات) ذکر و تصریح گردد. حال آن که شاکی صرفاً به صورت کلی، مصوبه مذکور را مغایر با ماده ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده عنوان نموده که موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر کاملاً منصرف از ماده فوق الذکر بوده و استناد به ماده مزبور در موضوع مطروحه بلاوجه می‌باشد.

ثانیاً: برابر مفهوم مخالف ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده و همچنین تبصره ذیل ماده مذکور، در موارد و موضوعاتی که تکلیف عوارض آنها در قانون مذکور مشخص نشده باشد، مراجع ذیصلاح از جمله شوراهای اسلامی شهر بر اساس اختیارات مندرج در بند ۱۶ و ۲۶ ماده ۸۰ اصلاحی قانون شوراها و سایر قوانین مربوطه می‌توانند وضع عوارض نمایند و با توجه به اینکه در قانون مالیات بر ارزش افزوده هیچ گونه عوارضی برای موارد مندرج در مصوبه شورا، وضع نگردیده، لذا شورای اسلامی شهر شیراز بر اساس تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده حق وضع عوارض بر اراضی مورد نظر را داشته است.

۸- مصوبه مورد اعتراض (۳۸۶۰/۹۸/ص) در چارچوب قوانین و مقررات و در محدوده صلاحیت و اختیارات شوراها (همچنان که بند د دادنامه شماره ۳۶۷ الی ۳۸۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری تایید نموده است) برابر بند ۱۶ ماده ۸۰ اصلاحی قانون شوراها و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده به تصویب رسیده که پس از طی مراحل قانونی و تایید از سوی مراجع ذیصلاح و عدم اعتراض هیات تطبیق مصوبات فرمانداری لازم‌الاجرا گردیده است.

با عنایت به مراتب فوق و با توجه به دادنامه شماره ۳۶۷ الی ۳۸۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری که موید وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک می‌باشد، رسیدگی و رد شکایت شاکی مورد استدعاست.»

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره ۵۸-۱۱/۲/۱۴۰۰ مصوبه شماره ص/۹۸/۳۸۶۰-۶/۱۱/۱۳۹۸ در خصوص قدرالسهم شهرداری ناشی از ارزش افزوده باغات در حوزه استحفاظی باغات قصردشت به استثناء بند ۳ و تبصره ذیل آن مصوب شورای اسلامی شهر شیراز را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به بند ۳ و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره ص/۹۸/۳۸۶۰-۶/۱۱/۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر شیراز در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱/۴/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به وسیله کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران انجام می‌شود و در بند ۳ مصوبه شماره ص/۹۸/۳۸۶۰-۶/۱۱/۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر شیراز اشاره‌ای به کمیسیون مذکور نشده است، بنابراین اطلاق بند ۳ و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره ص/۹۸/۳۸۶۰-۶/۱۱/۱۳۹۸ شورای اسلامی شهر شیراز مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

محمد مصدق- رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری