نظریه مشورتی شماره ۷/۱۴۰۰/۸۷۲ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۲۸

تاریخ نظریه: ۱۴۰۰/۱۰/۲۸
شماره نظریه: ۷/۱۴۰۰/۸۷۲
شماره پرونده: ۱۴۰۰-۱۲۲-۸۷۲ ع

استعلام:

در خصوص صورت‌جلسه شماره ۱۶۱ مورخ ۱۴۰۰/۳/۳۰ کمیته تخصصی هیات مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار مبنی بر کسب رأی موافق و اجتماع نظر اعضا بر صدور مجوز ثبتی شرکت‌ها و اتحادیه‌های تعاونی توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و حذف نقش حاکمیتی سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران در صدور تأییدیه ثبتی روستایی و ماده ۷ قانون تشکیل بانک تعاون کشاورزی ایران مصوب ۱۳۴۸/۴/۱۶ تشکیل و برابر ماده ۳ قانون اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران، عهده‌دار وظایف حاکمیتی حمایت، هدایت و نظارت بر امور شرکت‌ها و اتحادیه‌های تعاونی روستایی و کشاورزی است که برابر مقررات قانون شرکت‌های تعاونی مصوب ۱۳۵۰ با اصلاحات بعدی آن تاسیس گردیده‌اند؛ برخی پرسش‌ها به شرح زیر قابل طرح است:
۱- مطابق ماده ۲۱ قانون شرکت‌های تعاونی مصوب ۱۳۵۰ با اصلاحات بعدی، تأسیس شرکت ها و اتحادیه های تعاونی و هرگونه تغییرات بعدی با رعایت تشریفات مقرر در این قانون و تأیید وزرات تعاون و امور روستاها (سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران) از نظر تطبیق با مقررات قانون در اداره ثبت مرکز اصلی شرکت یا اتحادیه به ثبت می‌رسد؛ این ماده در بردارنده وظایف و اختیارات سازمان مرکزی تعاون روستایی در تأسیس و ثبت تغییرات تشکل‌های تعاونی تحت نظارت آن است و به دلایل زیر اعتبار این ماده هم‌چنان به قوت خود باقی است:
الف، قانون استفساریه در خصوص تأثیر ماده ۱۷۳ قانون مالیات‌های مستقیم بر ماده ۱۱۱ قانون شرکت های تعاونی مصوب ۱۳۷۲ مقرر کرده است: «با توجه به ماده ۱۴۸ قانون شرکت‌های تعاونی مصوب ۱۳۵۰، ماده ۱۷۳ قانون مالیات‌های مستقیم ناسخ ماده ۱۱۱ قانون شرکت‌های تعاونی نمی‌باشد». این امر به معنای معتبر بودن و عدم نسخ کلی مقررات قانون شرکت‌های تعاونی مصوب ۱۳۵۰ از جمله ماده ۲۱ این قانون است.
ب- بند ۸ ماده یک قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی با تعریف شرکت تعاونی به اعتبار مقررات قانون شرکت‌های تعاونی بر عدم نسخ آن صحه گذاشته است. با توجه ماده ۲۱ قانون شرکت‌های تعاونی مصوب ۱۳۵۰ به شرح فوق‌الذکر و با عنایت به این‌که حکم این ماده به موجب قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۰ با اصلاحات بعدی نسخ نشده است؛ لذا تصمیم کمیته تخصصی به شرح فوق مخالف حکم قانون است؛ به علاوه اخذ چنین تصمیماتی از صلاحیت هیأت مقررات‌زادیی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار خارج است؛ زیرا مطابق تبصره ۳ ماده ۳ قانون اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی موضوع ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴، هیأت مذکور می‌بایست شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار در مقررات بخشنامه‌ها و آیین‌نامه‌ها و مانند اینها را تسهیل و تسریع نماید و در جایی که خود قانونگذار تعیین تکلیف کرده است هیأت مذکور صلاحیت وضع مقرره ندارد؛ لذا به علت مغایرت با قانون و خارج بودن از حدود اختیارات مورد ایراد است.
۲- برپایه مستندات قانونی یادشده و نیز ماده ۳ قانون اساسنامه سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران و مواد ۱۳۳- ۳۴ قانون شرکت‌های تعاونی مصوب ۱۳۵۰ و ماده ۷ قانون تشکیل بانک تعاون کشاورزی ایران مصوب ۱۳۴۸، بر خلاف تصور کمیته تخصصی هیأت مقررات‌زادیی و بهبود محیط کسب و کار مرجع صدور تأییدیه و مجوز ثبت تغییرات شرکت‌ها و اتحادیه‌های تعاونی تحت نظارت این سازمان، همچنان سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران است.
۳- حسب قاعده فقهی اذن در شی‌ء اذن در لوازم آن است، اختیارات سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران در ایجاد و تأسیس تشکل‌های تعاونی مستلزم اختیار صدور مجوز و تأییدهای ثبتی آن نیز می‌باشد.

نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه:

اولاً، به موجب ماده ۳ قانون اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۳/۴/۱، ماده ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۶/۱۱/۸ اصلاح شد و «هیأت مقررات‌زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار» وفق تبصره ۳ این ماده مکلف شد تا «شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار را به نحوی تسهیل و هزینه‌های آن را تقلیل دهد تا صدور مجوز کسب و کار با حداقل هزینه و مراحل، به صورت غیر حضوری و در کمترین زمان ممکن صورت پذیرد». در خصوص اعتبار مصوبات این هیأت نیز وفق تبصره: «مصوبه هیأت مذکور پس از تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی لازم‌الاجرا می‌باشد. در صورتی که تحقق این اهداف به اصلاح قوانین، مقررات، بخشنامه‌ها، یا رویه‌های اجرایی نیاز داشته باشد، هیأت مذکور موظف است پیشنهادهای لازم برای اصلاح قوانین، مقررات و رویه‌های اجرایی را تهیه و به مراجع مربوطه ارائه و اصلاح آنها را از مراجع ذی‌ربط بالاتر پیگیری کند».
مطابق ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴ تبصره مذکور اصلاح شد و طبق قسمت اخیر آن: «مصوبات هیأت مذکور در مورد بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌ها پس از تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی و در مورد تصویب‌نامه‌های هیأت وزیران پس از تأیید هیأت وزیران برای کلیه مراجع صدور مجوزهای کسب و کار و کلیه دستگاه‌ها و نهادها که در صدور مجوزهای کسب و کار نقش دارند لازم‌الاجرا می‌باشد... و در صورتی که تحقق این اهداف به اصلاح قوانین نیاز داشته باشد، هیأت مذکور موظف است پیشنهادهای لازم را برای اصلاح قوانین تهیه و به مراجع مربوطه ارائه کند». حکمی که در ماده ۲ «قانون اصلاح مواد ۱ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و اصلاحات بعدی» مصوب ۱۳۹۹/۱۱/۱۵ مبنی بر اصلاح ماده ۷ قانون مذکور و تبصره‌های آن، ضمن تغییر نام هیأت به
۱۴۰۰/۱۰/۲۸
۷/۱۴۰۰/۸۷۲
شماره پرونده: ۱۴۰۰- ۱۲۲- ۸۷۲ ع
«هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار»، با توضیحات بیشتر تکرار شد. لذا هیأت مذکور به صراحت از سال ۱۳۹۴ صلاحیت اصلاح مقررات را به کیفیت یادشده به دست آورده است.
ثانیاً، در قوانین یادشده و نیز قوانین مرتبط دیگر مانند قوانین برنامه‌های توسعه پنج‌ساله و «قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار» مصوب ۱۳۹۰، اعتبار خاصی برای مصوبات هیات مذکور یا مرجعی خاص برای اعتراض به آن - برخلاف مواردی چون شورای رقابت- پیش‌بینی نشده است و برای این مهم می‌بایست به قواعد عمومی مراجعه کرد؛ بنابراین، با عنایت به استقرار مصوبات این هیأت در جایگاه مقررات که ذیل قوانین اساسی و عادی است، ابطال این مصوبات را می‌توان وفق بند یک ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخواست کرد. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در آرای متعددی، مقررات هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار را ابطال کرده است؛ از جمله دادنامه‌های شماره ۲۷۵۰ الی ۲۷۵۴ مورخ ۱۳۹۸/۹/۱۹ و ۱۷۶۹- ۱۷۶۸ مورخ ۱۳۹۹/۱۱/۲۱ که به ترتیب مصوبه این هیأت را در خصوص مشاغل وکالت و سردفتر اسناد رسمی ابطال کرده است.
ثالثاً، در خصوص محتوای استعلام که مربوط به صلاحیت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در صدور مجوز شرکت‌ها و اتحادیه‌های تعاونی و حذف نقش سازمان مرکزی تعاون روستایی است، فارغ از این‌که استعلام صرفاً در باب چگونگی اعتراض به تصمیمات هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار است، دادنامه شماره ۳۰۶۷- ۳۰۶۶ مورخ ۱۳۹۸/۱۱/۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در خصوص این موضوع صادر شده است، راهگشاست. به موجب این رأی:
«... حکم مقرر در بند ۲ مصوبه شماره... هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مبنی بر این‌که «در رابطه با ثبت تغییرات شرکت‌های تعاونی، اتحادیهها و اتاق‌های تعاون، نیازی به اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیست» هم مغایر مقررات فوقالذکر است و هم این‌که اساساً تصویب چنین مصوبهای از شوون هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار خارج است؛ زیرا مطابق تبصره ۳ ماده ۳ قانون اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی موضوع ماده ۵۷ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، هیأت مذکور میبایست شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار در مقررات، بخشنامهها و آییننامهها و مانند این‌ها را تسهیل و تسریع نماید و در جایی که خود قانونگذار تعیین تکلیف کرده، هیأت مذکور صلاحیت وضع مقرره ندارد. با توجه به مراتب، بند ۲ مصوبه مورد اعتراض از هیأت مقرراتزدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار... به علت مغایرت با قانون و خارج بودن از حدود اختیارات... ابطال میشود».
بر این اساس در صورت نظر سازمان محترم استعلام‌کننده بر مغایرت مصوبه کمیته تخصصی «هیأت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب و کار» مورخ ۱۴۰۰/۳/۳۰ با قوانین مورد اشاره در استعلام، موجبات درخواست ابطال مصوبه از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وجود دارد.