نظریه مشورتی شماره ۷/۱۴۰۴/۲۵۹ مورخ ۱۴۰۴/۰۶/۱۶

«قانون نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب ۱۳۶۵»، به منظور جلوگیری از اختلال در انجام وظایف حاکمیتی و خدمات عمومی، سازوکار ویژه‌ای را برای اجرای احکام قطعی علیه وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی پیش‌بینی کرده است. با این وجود، به دلیل تحولات ساختاری در نظام اداری کشور و واگذاری بخش عمده‌ای از پروژه‌های عمرانی و وظایف زیرساختی به شرکت‌های دولتی تخصصی، شاهد بروز تفاسیر متعارض و رویه‌های قضایی متشتت در محاکم دادگستری و دوایر اجرای احکام در خصوص دامنه شمول این قانون بر این شرکت‌ها هستیم. رویه غالب در محاکم این است که با اتکاء به تفسیر لفظی و مضیق از ماده واحده و با استناد به تعاریف قوانین مؤخر (مانند قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ با اصلاحات بعدی)، میان «مؤسسه دولتی» و «شرکت دولتی» تمایز قائل شده و شرکت‌های دولتی را به طور مطلق از شمول این قانون خارج می‌دانند. این رویکرد، ضمن ایجاد چالش‌های جدی برای اجرای پروژه‌های ملی، به نظر می‌رسد با فلسفه قانون‌گذاری و منطق حقوقی سازگار نباشد؛ زیرا: ۱- اولویت تفسیر غایی بر تفسیر لفظی (فلسفه وضع قانون): روح حاکم بر قانون سال ۱۳۶۵، صیانت از خدمات عمومی و جلوگیری از توقف برنامه‌های مملکتی به دلیل محدودیت‌های بودجه‌ای بوده است. در ماهیت، تفاوتی میان پروژه‌ای که توسط یک وزارتخانه اجرا شود یا یک شرکت دولتی که صد در صد سهام آن متعلق به دولت بوده و صرفاً بازوی اجرایی همان وزارتخانه در امور حاکمیتی و عمرانی است (مانند شرکت مادر تخصصی ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل کشور)، وجود ندارد. توقیف آنی اموال و حساب‌های چنین شرکتی که حیات آن کاملاً به ردیف‌های بودجه سنواتی کل کشور وابسته است، مستقیماً به توقف پروژه‌های ملی و تضییع حقوق عمومی منجر می‌شود که این امر، «نقض غرض» آشکار قانون‌گذار است. ۲- ایراد تفسیر تاریخی (تحمیل مفاهیم مؤخر به اداره متقدم): استناد به تعاریف تفکیکی مندرج در «قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ با اصلاحات بعدی» یا «قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی» برای تفسیر اراده قانون‌گذار در سال ۱۳۶۵، نوعی خطای روش‌شناختی در تفسیر تاریخی است. در زمان وضع قانون نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب ۱۳۶۵، چنین تمایز دقیقی در ادبیات حقوقی - اداری رایج نبوده و بسیار محتمل است که عبارت «مؤسسات دولتی» مفهومی عام و دربرگیرنده تمامی واحدهای سازمانی متکی به بودجه عمومی را شامل می‌شده است. ۳- لزوم تفسیر سیستمی و هماهنگ (قوی‌ترین دلیل بر شمول): همانگونه که مستحضرید نظام حقوقی یک کل منسجم است. بند (ج) ماده (۲۴) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳، سازوکار اجرایی پس از سپری شدن مهلت قانونی مندرج در ماده واحده مصوب ۱۳۶۵ را تبیین کرده است. این ماده به صراحت، دامنه شمول خود را «دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری» تعیین کرده است که بر اساس متن ماده ۵، این دستگاه‌ها شامل کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی و شرکت‌های دولتی نیز می‌شود. از این رو، نوعی تناقض منطقی و غیر قابل دفاع ایجاد می‌شود؛ چگونه می‌توان پذیرفت که قانون‌گذار، شرکت‌های دولتی را در مرحله نهایی و شدیدتر برداشت مستقیم از حساب (موضوع قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳) مشمول چرخه قانونی بداند؛ اما آنها را از مرحله اولیه و امتیازی تعویق هیجده ماهه پرداخت (موضوع ماده واحده قانون نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب ۱۳۶۵) معاف کند؟ تنها تفسیر معقول و هماهنگ، آن است که اراده مؤخر قانون‌گذار در سال ۱۳۹۳، ابهام موجود در قانون سال ۱۳۶۵ را مرتفع نموده و دامنه شمول هر دو را یکسان در نظر گرفته است. لذا با عنایت به جمیع مراتب پیش‌گفته و در راستای ایجاد وحدت رویه قضایی، جلوگیری از توقف پروژه‌های ملی و تبیین دقیق حقوق و تکالیف دستگاه‌های اجرایی، خواهشمند است آن اداره کل نظر مشورتی خود را در خصوص پرسش‌های زیر اعلام فرمایید: ۱- آیا با توجه به فلسفه قانون‌گذاری مبنی بر جلوگیری از ختلال در خدمات عمومی و لزوم تفسیر غایی، ‌می‌توان شرکت‌های دولتی که متکفل امور حاکمیتی و عمومی بوده و منبع مالی آنها صرفاً بودجه کل کشور است را مشمول «قانون نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب ۱۳۶۵» دانست؟ ۲- آیا استناد به تعاریف تفکیکی مندرج در قوانین مؤخر مانند «قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ با اصلاحات بعدی» برای تفسیر مضیق ماده واحده صدرالذکر و خروج شرکت‌های دولتی از شمول آن، با اصول تفسیر تاریخی و سیستمی حقوق سازگاری دارد؟ ۳- با توجه به اینکه بند (ج) ماده (۲۴) «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)» مصوب ۱۳۹۳، در مقام بیان سازوکار اجرایی پس از سپری‌ شدن مهلت ماده واحده مصوب ۱۳۶۵، به صراحت «شرکت‌های دولتی» را در بر می‌گیرد، آیا این امر به معنای آن نیست که این شرکت‌ها از ابتدا نیز مشمول مهلت و امتیازات مقرر در ماده واحده مذکور بود‌ه‌اند؟ ۴- آیا تفکیک ماهوی میان شرکت‌های دولتی (تجاری - رقابتی در مقابل حاکمیتی - عمرانی) و شمول قانون صرفاً بر دسته دوم، راهکار حقوقی مناسبی برای حل تعارض موجود و تحقق همزمان عدالت و منافع عمومی محسوب می‌شود؟

اولاً، قانون نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب ۱۳۶۵ صرفاً ناظر بر وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی است که درآمد و مخارج آنها در بودجه سالیانه کل کشور منظور می‌شود. ثانیاً، با لحاظ بند «ب» ماده ۱۲۰ قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۴۰۳، هرچند بند «ج» ماده ۲۴ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳، دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳۸۶ با اصلاحات بعدی را به طور مطلق به کار برده است؛ اما با توجه به قرائن و امارات زیر این اطلاق منصرف از شرکت‌های دولتی است: الف- فلسفه وضع قانون نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب ۱۳۶۵ و اعطای مهلت به وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی این است که درآمد و مخارج این مراجع و نهادها در بودجه کل کشور منظور می‌شود و بالطبع برای پیش‌بینی، تصویب و تخصیص مبالغی که به عنوان محکوم‌علیه باید پرداخت کنند، نیاز به مهلت است و با تصویب بند «ج» ماده ۲۴ یادشده، فلسفه اصلی موضوع تغییر نکرده است. ب- بند «ج» ماده ۲۴ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳، تکلیفی برای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (سازمان برنامه و بودجه فعلی) مقرر کرده است که انجام این تکلیف توسط سازمان مزبور در مورد شرکت‌های دولتی غیر ممکن است؛ زیرا تخصیص بودجه این شرکت‌ها در اختیار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (سازمان برنامه و بودجه فعلی) نیست تا بتواند محکوم‌به را از بودجه سنواتی آن‌ها کسر و به محکوم‌له یا اجرای احـکام دادگاه و یا دیگر مراجع قضایی و ثبتی مربوط پرداخت کند؛ همان‌گونه‌که اطلاق عبارت «دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری» مذکور در بند «ج» ماده ۲۴ یادشده، مؤسسات یا نهادهای رسمی عمومی غیر دولتی که در ماده ۵ قانون مدیریت خدمـات کشـوری مصـوب ۱۳۸۶ با اصـلاحات بعدی قیـد شـده‌اند را در برنمی‌گیـرد؛ زیرا تخصـیص بودجه این مؤسسات نیز در اختیار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (سازمان برنامه و بودجه فعلی) نیست. همچنین اختصاص مبالغی به شرکت‌های دولتی تحت عنوان کمک و غیر آن، منصرف از تخصیص بودجه سنواتی است. شایسته ذکر است رئیس امور حقوقی و قوانین سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور طی نامه شماره ۱۶۰۵۰۷ مورخ ۱/۷/۱۳۹۴ خطاب به این اداره کل صریحاً اعلام داشته است «اجرای تکالیف مندرج در بند یادشده (بند ج ماده ۲۴ قانون مورد بحث) توسط سازمان منوط به موارد ذیل است: ۱- دستگاه اجرایی محکوم‌علیه دارای ردیف در قانون بودجه سنواتی باشد که این امر در مورد شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی غیر دولتی عملاً امکانپذیر نبوده و ...». بنا به مراتب پیش‌گفته، شرکت‌های دولتی از شمول مقررات قانون نحوه پرداخت محکوم‌به دولت و عدم تأمین و توقیف اموال دولتی مصوب ۱۳۶۵ خارج است و موضوع فعالیت شرکت‌های دولتی؛ آنگونه که در فرض سؤال آمده است و تفکیک بین شرکت‌های دولتی دارای ماهیت تجاری و یا شرکت‌های دولتی دارای ماهیت حاکمیتی - عمرانی برای شمول ماده واحده صدرالذکر مؤثر در مقام نیست.