رای وحدت‌ رویه شماره 792 مورخ 1399/04/24 هیات‌ عمومی دیوان ‌عالی ‌کشور

مقدمه
جلسه هیات ‌عمومی دیوان عالی کشور در مورد پرونده وحدت رویه ردیف 13/99 راس ساعت 8:30 روز سه‌شنبه، مورخ 1399/04/24 به ‌ریاست حجت‌الاسلام‌ والمسلمین جناب آقای سیداحمد مرتضوی مقدّم، رئیس محترم دیوان ‌‌عالی ‌‌کشور و با حضور جناب آقای محمد علمی، نماینده محترم دادستان ‌کل‌ کشور و شرکت آقایان روسا، مستشاران و اعضای ‌معاون کلیه شعب دیوان‌عالی‌کشور، در سالن هیات‌ عمومی تشکیل شد و پس از تلاوت آیاتی از کلام الله مجید و قرائت گزارش ‌پرونده و طرح و بررسی نظریات مختلف اعضای شرکت‌‌کننده در خصوص مورد و استماع نظر نماینده محترم دادستان ‌کل‌ کشور که به ‌ترتیب‌ ذیل منعکس ‌می‌گردد، به ‌صدور رای وحدت‌ رویه ‌قضایی شماره 792 - 1399/04/24 منتهی گردید.
الف: گزارش پرونده
به استحضار می‌رساند، قائم‌ مقام محترم رئیس کل دادگستری استان یزد طی نامه شماره 1/9464/9030- 1398/08/26 تعدادی از آراء صادره از دادگاه‌های تجدیدنظر استان را به جهت اختلاف رویه در پذیرش یا عدم پذیرش اعتراض شرکت سهامی آب منطقه‌ای استان(به عنوان یک نهاد دولتی) به آراء کمیسیون رسیدگی به امور آب‌های زیرزمینی ارسال نموده و تقاضای طرح موضوع در هیات عمومی دیوان عالی کشور را کرده است که گزارش امر به شرح آتی تقدیم می‌شود:
الف) شعبه هشتم دادگاه تجدیدنظر استان یزد در مقام رسیدگی به تجدیدنظرخواهی از دادنامه صادره از شعبه دهم دادگاه عمومی حقوقی یزد راجع به اعتراض شرکت سهامی آب منطقه‌ای یزد (به عنوان یک شرکت دولتی) به رای صادره از کمیسیون رسیدگی به‌امور آب‌های زیرزمینی، طی دادنامه شماره 9509970303401076 - 1395/10/19 چنین رای صادر نموده است:
«تجدیدنظرخواهی آقای احمد. .. نسبت به دادنامه 0952- 95 - 1395/07/26 شعبه دهم دادگاه عمومی حقوقی یزد است که طی دادنامه تجدیدنظرخواسته، رای صادره از ناحیه قاضی رسیدگی به امور آب‌های زیرزمینی استان یزد به شماره دادنامه 54/93 مورخ 1393/11/06 ابطال گردیده است. اوراق پرونده حکایت دارد که شرکت سهامی آب منطقه‌ای یزد بدواً مبادرت به شکایت از این رای در دیوان عدالت اداری نموده است که با رای 1185 - 94/5/24 شعبه هفتم دیوان عدالت اداری و همچنین دادنامه 2421- 94 - 94/8/18 شعبه سوم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به لحاظ اینکه دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به شکایت دولت و سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی علیه اشخاص را ندارد قرار عدم صلاحیت به صلاحیت دادگاه عمومی صادر نموده است که پرونده به شعبه دهم ارجاع و آن دادگاه ضمن نفی صلاحیت از خود پرونده را به دیوان عالی کشور ارسال و نهایتاً شعبه بیست و پنجم دیوان عالی کشور با تشخیص صلاحیت دادگاه عمومی یزد پرونده را اعاده نموده است و دادگاه شعبه دهم نیز پس از رسیدگی به موجب دادنامه تجدیدنظرخواسته، رای صادره از قاضی کمیسیون رسیدگی به امور آب‌های زیر زمینی را ابطال نموده است. دادگاه با توجه به محتویات پرونده و مندرجات دادنامه تجدیدنظر خواسته که با استدلال کافی و موثر مبادرت به ابطال رای صادره کمیسیون نموده است و اینکه بحران آبی موجود و کاهش شدید بارندگی در استان یزد برای همگان ملموس و افت سطح آب سفره‌های زیرزمینی برای عموم مشهود است و در آگهی شماره 92/38647/700- 92/9/5 وزارت نیرو در تمدید ممنوعیت توسعه بهره‌برداری از منابع آب زیرزمینی محدوده ارنان - دهج نیز به وضوح به این امر تاکید شده است. فلذا خدشه‌ای بر دادنامه صادره نبوده و تجدیدنظرخواهی ارائه شده با هیچ یک از شقوق ماده 348 قانون آیین دادرسی مدنی منطبق نبوده و رای صادره بر اساس محتویات پرونده و قوانین و مقررات موجود و وفق قانون صادر شده است. ضمن رد تجدیدنظرخواهی تجدیدنظرخواه به استناد ماده 358 قانون آیین دادرسی مدنی دادنامه صادره عیناً تایید می‌گردد. به تجدیدنظرخواه محترم و سایر کشاورزان ذینفع توصیه می‌گردد به جای تلاش برای افزایش بهره‌برداری با بکارگیری شیوه‌های نوین آبیاری در حراست از سفره‌های زیرزمینی به عنوان میراث آیندگان کوشا باشند و رای صادره قطعی است.»
ب) شعبه اول دادگاه تجدیدنظر استان یزد درباره اعتراض شرکت آب منطقه‌ای استان (به عنوان یک نهاد دولتی) نسبت به آراء صادره از کمیسیون رسیدگی به امور آب‌های زیرزمینی طی دادنامه شماره 9809970302100830 - 1398/08/06 چنین رای داده است:
«در خصوص تجدیدنظرخواهی شرکت سهامی آب منطقه‌ای یزد به طرفیت آقای محمود. .. نسبت به دادنامه شماره 0198 - 98 مورخ 1398/12/14 شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی شهرستان مهریز که به موجب آن قرار عدم استماع دعوی خواهان شرکت سهامی آب منطقه‌ای یزد. .. به خواسته اعتراض نسبت به دادنامه شماره68/97 مورخ 1397/08/23 صادره از کمیسیون رسیدگی به امور آب‌های زیرزمینی و نقض آن و تایید رای کمیسیون صدور پروانه ها و پرداخت خسارات قانونی صادر گردیده است، با توجه به‌مبانی استدلالی دادگاه محترم بدوی و با التفات به نظریه مشورتی کمیسیون آیین دادرسی مدنی اداره کل حقوقی قوه قضائیه به شماره 1647/97/7 مورخ 1398/01/26 که موید استنباط این محکمه هم می‌باشد و مقرر داشته است: با توجه به عبارت «احکام صادره مذکور ظرف بیست روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر در دیوان عدالت اداری است» مندرج در ذیل تبصره 5 قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری و لحاظ اینکه دیوان عدالت اداری مرجع تظلّم‌خواهی اشخاص غیردولتی علیه دولت است و نه بالعکس و نیز توجه به اینکه نماینده شرکت آب منطقه‌ای هر استان یکی از اعضای کمیسیون رسیدگی به آب‌های زیرزمینی می‌باشد و عنایت به اینکه مفروض آن است که قانونگذار با علم به حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری این مرجع را به عنوان مرجع تجدیدنظر از آراء کمیسیون مقرر کرده است، بنابراین احکام صادره از کمیسیون مذکور از سوی شرکت آب منطقه‌ای نه در دیوان عدالت اداری و نه در دادگاه‌های عمومی قابل تجدیدنظر نمی‌باشد. لذا. .. مستنداً به ماده 353 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی ضمن رد تجدیدنظرخواهی، دادنامه تجدیدنظرخواسته را عیناً تایید و استوار می‌نماید.»
چنانکه ملاحظه می‌شود، شعبه هشتم دادگاه تجدیدنظر استان یزد، با اعتراض مرجع دولتی نسبت به آراء صادره از کمیسیون رسیدگی به امور آب‌های زیرزمینی، ضمن قبول صلاحیت محاکم دادگستری در این مورد، به موضوع رسیدگی کرده و حکم مقتضی صادر نموده است. از سوی دیگر، شعبه اول دادگاه تجدیدنظر استان یزد با استناد به تبصره 5 ماده واحده قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری اعتراض مقام دولتی نسبت به آراء صادره از کمیسیون مذکور را قابل رسیدگی در محاکم دادگستری نمی‌داند.
بنا به مراتب، با تحقق اختلاف استنباط از قانون بین شعب مرقوم، در اجرای ماده 471 قانون آیین دادرسی کیفری درخواست طرح موضوع در هیات عمومی دیوان عالی کشور جهت ایجاد وحدت‌ رویه را دارم.
معاون قضایی دیوان عالی کشور در امور هیات عمومی - غلامعلی صدقی
ب: نظریه نماینده دادستان کل کشور
احتراماً، در خصوص پرونده وحدت رویه ردیف 13/99 هیات عمومی دیوان عالی کشور، به نمایندگی از دادستان محترم کل کشور، به شرح آتی اظهار عقیده می‌گردد:
1- شعبه محترم هشتم دادگاه تجدیدنظر استان یزد، تجدیدنظرخواهی شرکت آب منطقه‌ای نسبت به رای قاضی کمیسیون رسیدگی به امور آب‌های زیرزمینی در محاکم دادگستری را پذیرفته است، اما شعبه محترم اول دادگاه تجدیدنظر همان استان، چنین تجدیدنظرخواهی را نه در محاکم دادگستری و نه در دیوان عدالت اداری قابل پذیرش و رسیدگی ندانسته است. رابطه منطقی دو رای مذکور عموم و خصوص مطلق است چرا که:
اولاً: هر دو رای از حیث اظهارنظر نسبت به صلاحیت محاکم دادگستری حوزه مشترک با استنباط متفاوت از تبصره 5 ماده واحده قانون تعیین تکلیف چاه های آب فاقد پروانه بهره‌برداری دارند.
ثانیاً: از حیث اظهارنظر نسبت به صلاحیت دیوان عدالت اداری، شعبه هشتم اظهارنظری ننموده است، اما شعبه اول رسیدگی به موضوع را در صلاحیت دیوان عدالت اداری ندانسته است.
2- به دلایل ذیل رسیدگی به موضوع در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد:
اولاً، به موجب نص صریح تبصره 5 ماده واحده قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری مصوب 89/4/13، احکام صادره از ناحیه قاضی کمیسیون مذکور، ظرف بیست روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر در دیوان عدالت اداری می‌باشد. این مقرره آمره در تعیین صلاحیت، اطلاق دارد که رای قاضی کمیسیون هم غیرقطعی و قابل تجدیدنظر است و هم مرجع رسیدگی به تجدیدنظرخواهی از آن دیوان عدالت اداری است و اجتهاد در مقابل نص و رجوع به اصل جایز نیست.
ثانیاً، اصل برابری و تساوی سلاح‌ها به منظور نیل به یک دادرسی منصفانه ایجاب می‌کند که علاوه بر پذیرش حق برابر تجدیدنظرخواهی برای شرکت آب منطقه‌ای، به تجدیدنظرخواهی طرفین در مرجع واحد که همان دیوان عدالت اداری است رسیدگی شود. مضافاً پیش بینی دو مرجع تجدیدنظر برای حکم واحد به اقتضاء هویت تجدیدنظرخواه با منطق حقوقی سازگاری ندارد؛ زیرا با فرض پذیرش دو مرجع صالح برای رسیدگی به موضوع واحد، در صورت اعتراض هر دو طرف ایراد در تقدم و تاخر رسیدگی و حتی صدور آراء مغایر متصور است.
ثالثا، رسیدگی در محاکم دادگستری نسبت به موضوع علاوه بر مغایرت با سیاست قضازدایی، با هدف و غرض مقنن در ماده واحده مذکور که محاکم را مکلف به احاله پرونده‌های مطروحه به کمیسیون مذکور نموده نیز ناسازگار است. مضافاً استدلال به اینکه به موجب اصل 159 قانون اساسی دادگستری مرجع تظلمات عمومی بوده و تکلیف عام به رسیدگی موضوع آن هم در مرحله تجدیدنظر دارد استدلال اصولی و منطبق بر همان اصل نمی‌باشد، چرا که به موجب بخش اخیر اصل مذکور تشکیل دادگاه‌ها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است و در موضوع مطروحه به موجب نص صریح مصرح در تبصره 5 ماده واحده مذکور، رسیدگی به موضوع در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است.
رابعاً، استدلال به اینکه به موجب اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی و بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، آن دیوان صلاحیت رسیدگی به تجدیدنظرخواهی شرکت دولتی را ندارد، وارد نیست؛ چرا که هیچ کدام از مقررات مذکور در مقام بیان موارد نفی نیستند و تنها در تبصره 2 ماده 10 قانون مذکور مقنن در مقام بیان موارد نفی صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد که موضوع مطروحه با هیچ کدام از موارد مذکور انطباق ندارد. مضافاً اینکه بند 2 ماده 10 قانون مذکور همچون رای وحدت رویه شماره 669 هیات عمومی دیوان عالی کشور ناظر بر آراء و تصمیمات قطعی هیات‌ها و کمیسیون‌ها است و با پیش‌بینی حق تجدیدنظرخواهی به آراء غیر قطعی قاضی کمیسیون برای مراجع دولتی در دیوان عدالت اداری مغایرتی ندارد.
بر این اساس رای صادره از شعبه هشتم دادگاه تجدیدنظر استان از حیث پذیرش قابلیت تجدیدنظرخواهی، مورد تایید، اما از حیث پذیرش صلاحیت محاکم دادگستری، مطابق موازین قانونی نیست و غیر قابل تایید است و رای شعبه اول که نافی اصل حق تجدیدنظر خواهی مراجع دولتی است بر خلاف موازین قانونی بوده و غیر قابل تایید است.
ج: رای وحدت‌ رویه شماره 792 - 1399/04/24 هیات‌ عمومی دیوان ‌عالی ‌کشور
با توجه به اینکه برابر تبصره 5 ماده واحده قانون تعیین تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری مصوب 1389/04/13، آراء کمیسیون رسیدگی به امور آب‌های زیرزمینی به طور مطلق قابل تجدیدنظر در دیوان عدالت اداری دانسته شده است و با عنایت به اطلاق بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین‌ دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392/03/25 مجمع تشخیص مصلحت نظام، دولتی بودن شرکت سهامی آب منطقه‌ای، نافی لزوم رسیدگی به تجدیدنظرخواهی به عمل آمده از سوی این شرکت نسبت به آراء کمیسیون مذکور در دیوان عدالت اداری نیست؛ بنابراین رای شماره 1076 مورخ 1395/10/19 شعبه هشتم دادگاه تجدیدنظر استان یزد که از لحاظ قابل اعتراض دانستن آراء کمیسیون یادشده از سوی شرکت آب منطقه‌ای (در حد مذکور) با این نظر انطباق دارد به اکثریت آراء صحیح و قانونی تشخیص داده می‌شود. این رای طبق ماده 471 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 1392، در موارد مشابه برای شعب دیوان عالی کشور و سایر مراجع اعم از قضایی و غیر آن لازم‌الاتباع است.
هیات‌ عمومی دیوان‌ عالی‌ کشور