رای شماره 140331390001692990 مورخ 1403/07/17 هیات عموعی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: 140331390001692990
تاریخ دادنامه: 1403/07/17
شماره پرونده: 9901566
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: سازمان برنامه و بودجه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه انسانی سال 1399
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرایی بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه استانی سال 1399 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" ایجاد ساختار صحیح اداری مستفاد از بند 10 اصل سوم قانون اساسی وظیفه جمهوری اسلامی ایران است و ساماندهی نیروها و اصلاح ساختار اداری هم در سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری تاکید شده و هم در قوانین استخدامی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری یاد شده است. از آنجایی که به کارگیری نیروی انسانی در قوانین استخدامی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری حسب ساز و کارهای مندرج در آن قانون و یا سهمیه های استخدامی مندرج در برنامه های پنج ساله تعیین می‌شود نمی توان، قاعده ای فارغ از این مفاد قانونی را هم عرض این ساختار تعریف کرد. متاسفانه سال ها است که علاوه بر نیروی انسانی موضوع قوانین استخدامی، افرادی تحت عنوان نیروی طرحی که حقوق و مزایای ایشان از سرفصل اعتبارات عمرانی دستگاه های اجرایی پرداخت می‌شود، توسط اراده مسیولان این دستگاه ها به کارگیری می‌شوند که از جمله آن تجویز مندرج در فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای استانی سال 1399 و تبصره ذیل آن است که طی آن امکان جذب نیروهای طرحی و تمدید آن تجویز و پیشبینی شده است که به کارگیری چنین نیرویی در دستگاه های اجرایی فاقد مبنای قانونی بوده و حصر نوع به کارگیری در قوانین استخدامی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری، هرگونه به کارگیری دیگر تحت هر عنوان را ممنوع ساخته است و چون پرداخت ها مستقیم از محل اعتبارات عمرانی به این افراد تحت عنوان حق الزحمه در قالب قرارداد صورت می‌گیرد، رابطه کارگری و کارفرمایی ایشان با دولت به نحوی غیر قانونی و مشروع، احراز می‌گردد. در نتیجه چون این دسته از افراد خارج از مبنای قانونی در محل طرح های عمرانی به کارگیری شده و ترتیبات عدالت محوری نیز در خصوص ورودشان به خدمت رعایت نشده است، لذا به کارگیری و تمدید قرارداد و پرداخت به ایشان مستند به مفاد بعدالذکر برخلاف قانون می‌باشد. با توجه به مفاد ماده 21 قانون برنامه و بودجه، حکمی مجزا در خصوص استخدام نیروهای طرحی نمی توان یافت و توجه به فرازی از ماده 21 که تصریح داشته است: «... و اجرای طرح های عمرانی از نظر مقررات استخدامی و مالی معاملاتی تابع مفاد این قانون و سایر قوانین و مقررات عمومی دولت خواهد بود...» مشخص می‌نماید که می بایست، در بحث نیرویی طرح های عمرانی نیز از قوانین و مقررات عمومی دولت بهره گرفت.
اولاً مستند به ماده 51 و 52 قانون مدیریت خدمات کشوری، هرگونه به کارگیری نیرو به غیر از حالات مندرج در تبصره ذیل ماده 32 و ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری ممنوع دانسته شده و به حکم ماده 127 این قانون کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو شده است. بنابراین موجبی برای به کارگیری نیروهای موسوم به طرحی وجود ندارد.
ثانیاً به حکم ماده 17 قانون مدیریت خدمات کشوری به دستگاه های اجرایی اجازه داده شده تا از طریق مناقصه و با عقد قرارداد با شرکت ها و موسسات غیر دولتی براساس فعالیت مشخص، حجم کار معین، قیمت هر واحد کار و قیمت کل به طور شفاف و مشخص بخشی از خدمات مورد نیاز خود را تامین نماید. در صورت عدم مراجعه متقاضیان، اجازه داده شده تا با رعایت قانون برگزاری مناقصات و تایید سازمان از طریق ترک تشریفات مناقصه اقدام گردد. لذا محرز است که چنانچه دستگاه اجرایی در خصوص پروژه های عمرانی خود نیاز به مشاور یا ناظر داشته باشد می‌بایست از این طریق اقدام نماید و برندگان مناقصه می‌بایست نیروهای انسانی مورد نیاز خود را تامین نمایند. در این خصوص ماده 22 قانون برنامه و بودجه سال 1351 نحوه تشخیص صلاحیت و طبقه بندی مهندسین مشاور و پیمانکاران را توسط سازمان براساس آیین‌نامه مصوب هیات وزیران، تعیین کرده است و ارجاع کار به مهندسین مشاور و پیمانکاران و روش تعیین مناقصه نیز مستفاد از این ماده و آیین‌نامه مصوب هیات وزیران مشخص شده است. در نتیجه به کارگیری نیروی طرحی راساً توسط دستگاه های اجرایی و انعقاد قرارداد با ایشان موجب قانونی نداشته و می‌بایست وفق مقررات قانونی یاد شده، صورت پذیرد.
ثالثاً علی رغم دلایل قانونی عنوان شده، نظر به این که، در به کارگیری افراد موسوم به نیروی طرحی توسط دستگاه های اجرایی، اذن و مجوزی از سازمان امور اداری و استخدامی کشور اخذ نمی شود لذا این امر با ماده 9 ضوابط اجرایی بودجه 1399 نیز مغایرت دارد.
از حیث عدم رعایت ترتیبات عدالت محور در به کارگیری علاوه بر تبعیض ناروا موضوع بند 9 اصل سوم قانون اساسی و اصل 28، مغایر بند 2 سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری و نیز قواعد فقهی عدالت و نیز برابری و مساوات می‌باشد.
با عنایت به این که سال ها است که دستگاه های اجرایی نیروهایی موسوم به طرحی از محل اعتبارات عمرانی، جذب و به کارگرفته و حتی با پایان طرح به طرح های دیگر منتقل و زمینه استمرار حضور ایشان را فراهم آورده اند لذا این شکل از به کارگیری بدون تجویز مقنن مخالف بند 10 اصل سوم قانون اساسی است چرا که اگر چنین باشد دستگاه های اجرایی در سایر اشکال دیگر از اعتبارات بودجه ای از جمله اعتبارات اختصاصی و نیز اعتبارات تملک دارایی های مالی نیز می‌توانند جذب نیرو نمایند و این خود به ایجاد جریان موازی منابع انسانی به صورت حیاط خلوت، در کنار ساختار منابع انسانی قانونمند منجر می‌شود که زیبنده نظام جمهوری اسلامی ایران نیست. با توجه به موارد مطروحه و دلایل قانونی و شرعی عنوان شده ابطال فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای استانی سال 1399 و تبصره ذیل آن را استدعا دارم."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای استانی سال 1399
........................
3) اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای
........................
6) کلیه پرداخت های مربوط به طرح های تملک دارایی های سرمایه ای باید در جهت تحقق اهداف طرح انجام گیرد.
تعداد نیروهای شاغل در طرح های تملک دارایی های سرمایه ای با رعایت قوانین و مقررات مربوطه حداکثر به تعداد نیروهای طرحی سال قبل استان از محل اعتبارات جدول 1-10 قانون مجاز بوده و بار مالی هریک از نیروهای طرح نباید از نیروهای مشابه رسمی همان دستگاه فراتر رود. هرگونه به کارگیری نیروهای انسانی از محل اعتبارات طرح های تملک دارایی های سرمایه ای جهت انجام امور اداری یا روزمره دستگاه اجرایی و خارج از اهداف طرح ممنوع می‌باشد. اعتبار نیروهای شاغل در طرح در فرم 4 فصول سرمایه گذاری، فصل هفتم قسمت حق الزحمه کارکنان طرح منظور گردد. سازمان استان موظف است اطلاعات کارکنان طرح های تملک دارایی های سرمایه ای را در سامانه نظارت ثبت نماید.
تبصره: حداکثر اعتبار قابل پرداخت به نیروهای شاغل در طرح های تملک دارایی های سرمایه استانی معادل 1/5 درصد اعتبارات جدول 1-10 قانون بودجه آن استان (به استثناء اعتبار ستون ملی قانون استفاده متوازن) می‌باشد. پرداخت به نیروهای طرحی صرفاً در صورتی مجاز است که اسامی و مشخصات آنها در سامانه نظارت و فرم 4 موافقت نامه درج شده باشد."
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور به موجب لایحه شماره 403988 مورخ 1399/07/29 توضیح داده است که:
"1- به استناد ماده 21 قانون برنامه و بودجه مسیولیت اجرایی طرح های عمرانی به دستگاه های اجرایی محول شده و اجرای طرح های عمرانی را تابع مقررات استخدامی، مالی و معاملاتی قانون مذکور و سایر قوانین و مقررات عمومی دانسته است. با عنایت به این که طرح های عمرانی در اقصی نقاط کشور پراکنده بوده و دستگاه های اجرایی در اجرای ماده 35 قانون برنامه بودجه موظفند نظارت موثر بر پیشرفت اجرای آنها داشته باشند، لذا برای انجام امور مربوط به مدیریت و نظارت بر طرح های عمرانی اجازه به کارگیری نیروهای شاغل در طرح داده شده در دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه های هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای من جمله در جزء 6 بخش سوم دستورالعمل سال 1399 با رعایت الزاماتی به شرح ذیل داده شده است.
تعداد نیروهای شاغل در طرح های تملک دارایی های سرمایه ای با رعایت قوانین و مقررات حداکثر به تعداد نیروهای طرحی سال قبل باشد.
هرگونه به کارگیری نیروی انسانی از محل اعتبارات طرح های تملک دارایی های سرمایه ای جهت انجام امور اداری یا روزمره دستگاه های اجرایی و خارج از اهداف طرح ممنوع می‌باشد.
2- مواد مندرج در فصل هفتم قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله مواد 45, 51 و 52 ناظر بر استخدام افراد در فعالیت های دستگاه های اجرایی می‌باشند در صورتی که نیروهای شاغل در طرح (همان طور که در جزء 6 بخش سوم دستورالعمل اجرای بودجه های استانی آمده است) مشمول تعاریف مندرج در ماده 45 قانون فوق الذکر و همچنین قوانین و ضوابط اداری حاکم بر مستخدمین دولت از جمله ماموریت، انتقال و. .. نمی‌باشند. این نیروها در راستای اهداف طرح های تملک دارایی های سرمایه ای به کار گرفته می‌شوند و استفاده از آنها در انجام امور اداری ممنوع است. علاوه براین نیروهای مذکور هیچ گونه رابطه استخدامی با دستگاه های اجرایی ندارند و پس از اتمام طرح و درصورت عدم نیاز امکان فسخ قرارداد وجود داشته و تعهدی برای دولت به همراه ندارند.
سابقه به کارگیری نیروهای شاغل در طرح های عمرانی به حدود سه دهه پیش در برنامه های توسعه باز می‌گردد که طی سال های اخیر تلاش گسترده ای برای ساماندهی این نیروها با عنایت به تنوع در سطح تحصیلات، سابقه و همچنین جلوگیری از افزایش آنها صورت گرفته است که می توان به ذکر بندی ثابت در دستورالعمل اجرای بودجه و همچنین نظارت بر تعداد و پرداختی این نیروها اشاره کرد.
با عنایت به موارد یاد شده و در راستای حفظ منافع و مصالح حاکمیت و حقوق بیت المال، صدور حکم به رد شکایت شاکی مستدعی است. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/07/17 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده 52 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386 هر نوع به کارگیری افراد در دستگاههای اجرایی به غیر از حالات مندرج در ماده 45 (استخدام رسمی و پیمانی) و تبصره ماده 32 قانون مزبور (به کارگیری افراد به صورت ساعتی یا کار معین حداکثر برای یک سال با تایید سازمان تا ده درصد پستهای سازمانی مصوب) ممنوع است و به موجب ماده 127 این قانون کلّیه قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب 1386/06/05 مجلس شورای اسلامی مغایر با این قانون از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون مذکور لغو شده است و در عین حال براساس ماده 21 قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال 1351، مسیولیت تهیه و اجرای طرح های عمرانی با دستگاه های‌ اجرایی است و اجرای طرح های عمرانی از نظر مقررات استخدامی‌ و مالی و معاملاتی تابع مفاد این قانون و سایر قوانین و مقررات‌ عمومی دولت خواهد بود. برمبنای مجموعه موازین قانونی فوق، افراد حتی در فرض تصدی خدمت برای اجرای طرحهای عمرانی باید در یکی از قالب های تاییدشده قانونی به کار گرفته شوند و ضمناً بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 کل کشور در مقام تجویز به کارگیری اشخاص در قالب طرح های عمرانی نبوده و صرفاً تبدیل وضعیت مشمولان را الزام کرده است و لذا فراز دوم بند 6 جزء 3 دستورالعمل اجرایی بودجه و تنظیم موافقت نامههای اعتبارات هزینهای و تملک دارایی های سرمایه استانی سال 1399 که بدون رعایت مقررات قانونی مذکور تصویب شده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال میشود. با اعمال ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مقرره مورد شکایت به زمان تصویب آن مخالفت شد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
احمدرضا عابدی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری