نظریه تفسیری شورای نگهبان (شماره 78/21/4512، مورخ 1378/1/25)

شماره 14490- 77/م تاریخ 18/12/1377
حضرت‌ آیت‌الله جنتی
دبیر محترم‌ شورای‌ نگهبان
با سلام
طبق‌ ماده‌ 18 قانون‌ گزینش‌ معلمان‌ و کارکنان‌ آموزش‌ و پرورش‌ مصوب‌ شهریور ماه 1374 مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ مقرر شده‌ است‌ آئین‌نامه‌ اجرایی‌ قانون‌ مزبور توسط‌ هیات‌ عالی‌ گزینش‌ و سازمان‌ امور اداری‌ و استخدامی‌ کشور تهیه‌ و به‌ تصویب‌ کمیسیون‌ مشترک‌ آموزش‌ و پرورش‌ و امور اداری‌ و استخدامی‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ برسد.
در اجرای‌ ماده‌ مزبور آئین‌نامه‌ فوق الذکر در مرداد ماه 1377 به‌ تصویب‌ جلسه‌ مشترک‌ کمیسیونهای‌ یاد شده‌ مجلس‌ رسیده‌ و ظاهراً بدون‌ ملاحظه‌ شورای‌ نگهبان‌ و اظهار نظر درباره‌ آن‌ طی‌ نامه‌ شماره‌ 2367 مورخ 31/6/1377 در اجرای‌ اصل‌ 123 قانون‌ اساسی‌ با امضای‌ رئیس‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی برای‌ رئیس‌ جمهور فرستاده‌ شده‌ است‌ و اینجانب‌ نیز به‌ حکم‌ قانون‌ طی‌ نامه‌ شماره‌ 43584 مورخ‌ 11/7/1377 دستور اجرای‌ آن‌ را داده‌ام‌.
ولی‌ مسئله‌ای‌ که‌ در اینجا مطرح‌ است‌ و خواستم‌ نظر شورای‌ محترم‌ نگهبان‌ را بدانم‌ این‌ است‌ که‌ مصوبه‌ کمیسیون‌ مشترک‌ یا جلسه‌ مشترک‌ کمیسیونها چه‌ وضعیتی‌ دارد آیا طبع‌ قانون‌ و مصوبه‌ مجلس‌ را دارد یا طبع‌ آئین‌نامه‌ اجرایی‌ از نوع‌ آئین‌نامه‌های‌ دولتی‌؟
طبق‌ اصل‌ 94 قانون‌ اساسی‌ کلیه‌ مصوبات‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ باید به‌ شورای‌ نگهبان‌ فرستاده‌ شود تا از لحاظ‌ مغایرت‌ یا عدم‌ مغایرت‌ آنها با قانون‌ اساسی‌ و موازین‌ شرع‌ مورد بررسی‌ قرار گیرد، در مواردی‌ هم‌ که‌ طبق‌ اصل 85 قانون‌ اساسی‌ تصویب‌ برخی‌ از قوانین‌ به‌ صورت‌ آزمایشی‌ یا تصویب‌ اساسنامه‌ سازمانها، شرکتها و موسسات‌ دولتی‌ و وابسته‌ به‌ دولت‌ به‌ طور دائم‌ به‌ کمیسیونها تفویض‌ می‌شود باید مصوبه‌ کمیسیون‌ به‌ شورای‌ نگهبان‌ ارسال‌ شود. بنابراین‌ اگر ارجاع‌ تصویب‌ آئین‌نامه‌ اجرایی‌ به‌ کمیسیون‌ داخلی‌ مجلس‌ علی‌ رغم‌ اسم‌ آن‌ طبع‌ و خاصیت‌ مصوبه‌ قانونی‌ را داشته‌ و از نوع‌ اول‌ باشد می‌بایست‌ به‌ شورای‌ نگهبان‌ ارسال‌ گردد که‌ چنین‌ چیزی‌ صورت‌ نگرفته‌ است‌.
ولی‌ اگر کمیسیونهای‌ داخلی‌ از سوی‌ مجلس‌ ماموریت‌ پیدا کردند که‌ آئین‌نامه‌ اجرایی‌ قانونی‌ را تهیه‌ کنند، به‌ نحوی‌ که‌ طبق‌ اصل‌ 138 ممکن‌ است‌ هیات‌ دولت‌ یا یکی‌ از وزرا چنین‌ ماموریتی‌ پیدا نمایند، در این‌ صورت‌ اولاً این‌ سئوال‌ مطرح‌ است‌ که‌ آیا غیر از دولت‌ و وزیر مربوط‌ و یا کمیسیونهای‌ متشکل‌ از چند وزیر مذکور در اصل‌ 138، حق‌ وضع‌ آئین‌نامه‌ به‌ معنای‌ خاص‌ آن‌ را دارند و مجلس‌ می‌تواند حق‌ وضع‌ و تصویب‌ آئین‌نامه‌ را با داشتن‌ طبع‌ آئین‌نامه‌ اجرایی‌ با همان‌ ماهیت‌ و آثاری‌ که‌ آئین‌نامه‌ دولتی‌ دارد به‌ غیر از هیات‌ وزیران‌ و یا یکی‌ از وزرا و یا کمیسیونهای‌ متشکل‌ از چند وزیر واگذار نماید؟
ثانیاً اگر چنین‌ امری‌ مجاز باشد، چه‌ مرجعی‌ صلاحیت‌ کنترل‌ و بررسی‌ آئین‌نامه‌ مزبور را از لحاظ‌ عدم‌ مغایرت‌ با قوانین‌ و موازین‌ شرع‌ دارد؟ ذیل‌ اصل‌ 138 مقرر می‌دارد که‌"تصویب‌نامه‌ها و آئین‌نامه‌های‌ دولتی‌ باید به‌ اطلاع‌ رئیس‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ برسد"، که‌ اگر آنها را بر خلاف‌ قوانین‌ دید، جهت‌ تجدید نظر به‌ هیات‌ وزیران‌ بفرستند. اصل‌ 170 قانون‌ اساسی‌ نیز قضات‌ دادگاه‌ها را از اجرای‌ تصویب‌نامه‌ها و آئین‌نامه‌های‌ دولتی‌ که‌ مخالف‌ قوانین‌ و مقررات‌ اسلامی‌ یا خارج‌ از حدود اختیارات‌ قوه‌ مجریه‌ است‌ منع‌ کرده‌ و ابطال‌ آنها را با دیوان‌ عدالت‌ اداری‌ دانسته‌ است‌، اصل‌ 174 نیز مرجع‌ رسیدگی‌ به‌ شکایات‌ مردم‌ از آئین‌نامه‌های‌ دولتی‌ را دیوان‌ عدالت‌ اداری‌ دانسته‌ است‌، حال‌ آیا آئین‌نامه‌های‌ اجرایی‌ مصوب‌ کمیسیونهای‌ داخلی‌ مجلس‌ می‌تواند مورد کنترل‌ و ممیّزی‌ رئیس‌ مجلس‌ یا دیوان‌ عدالت‌ اداری‌ قرار گیرند؟ یا در صورت‌ مخالف‌ بودن‌ با موازین‌ شرع‌ و قانون‌، قضات‌از عمل‌ کردن‌ به‌ آنها خودداری‌ نمایند؟ با وجود اینکه‌ در هر سه‌ مورد آئین‌نامه‌ دولتی‌ مورد تصریح‌ قرار گرفته‌ و اطلاق آئین‌نامه‌ دولتی‌ به‌ مصوبه‌ کمیسیون‌ مجلس‌ صحیح‌ به‌ نظر نمی‌رسد. اگر همانگونه‌ که‌ در شقّ اول‌ بیان‌ شد برای‌ این‌ نوع‌ مصوبات‌ کمیسیونها نتوان‌ خاصیت‌ مصوبه‌ قانونی‌ قائل‌ شد، به‌ شورای‌ نگهبان‌ هم‌ فرستاده‌ نخواهد شد همانطور که‌ عملاً چنین‌ شده‌ است‌ و نتیجتاً هیچ‌ کنترلی‌ در زمینه‌ انطباق یا عدم‌ انطباق آنها با موازین‌ شرع‌ و قانون‌ اساسی‌ و قوانین‌ عادی‌ وجود ندارد.
چنانچه‌ صلاح‌ می‌دانید شورای‌ محترم‌ نگهبان‌، موضوع‌ را بررسی‌ نموده‌ و استنباط‌ و تفسیر خود را از اصول‌ قانون‌ اساسی‌ مربوطه‌ در خصوص‌ سه‌ مسئله‌ زیر اعلام‌ فرماید:
1- آیا ارجاع‌ وضع‌ و تصویب‌ آئین‌نامه‌ اجرایی‌ قانون‌ به‌ کمیسیون‌ یا کمیسیونهای‌ داخلی‌ مجلس‌ صحیح‌ است‌؟
2- در صورت‌ صحت‌، آیا این‌ نوع‌ مصوبات‌ کمیسیونها مانند سایر مصوبات‌ مجلس‌ باید به‌ شورای‌ نگهبان‌ فرستاده‌ شود یا خیر؟ و در صورت‌ عدم‌ لزوم‌ ارسال‌ به‌ شورای‌ نگهبان‌، آیا رئیس‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ یا دیوان‌ عدالت‌ اداری‌ می‌توانند آنها را موردبررسی‌قراردهند یا خیر؟
3- آیا این‌ گونه‌ مصوبات‌ کمیسیونها مشمول‌ عنوان‌ مصوبات‌ مجلس‌ موضوع‌ اصل‌ 123 قانون‌ اساسی‌ می‌باشند و رئیس‌ جمهور طبق‌ اصل‌ مزبور موظف‌ است‌ آنها را امضاء و برای‌ اجراء در اختیار مسئولان‌ قرار دهد با اینکه‌ مورد رسیدگی‌ و اظهار نظر شورای‌ نگهبان‌ قرار نگرفته‌ است‌؟
سید محمد خاتمی - رئیس‌ جمهوری‌ اسلامی‌ ایران
شماره 78/21/4512 تاریخ 1378/1/25
حجت‌الاسلام‌ والمسلمین‌ جناب‌ آقای‌ خاتمی‌
ریاست‌ محترم‌ جمهوری‌ اسلامی‌ ایران
عطف‌ به‌ نامه‌ شماره‌ 14490 - 77/ م‌ مورخ 18/12/1377، موضوع‌ در جلسه‌ مورخ‌ 25/1/1378 شورای‌ نگهبان‌ مطرح‌ شد و نظر تفسیری‌ شورا به‌ شرح‌ زیر اعلام‌ می‌گردد:
«ارجاع‌ تصویب‌ آئین‌نامه‌ به‌ کمیسیون‌ یا کمیسیونهای‌ مجلس‌ خلاف‌ اصل‌ 138 قانون‌ اساسی‌ است‌.»
دبیر شورای‌ نگهبان - احمد جنتی