رای شماره ۱۰۹۶ مورخ ۱۳۹۹/۰۹/۱۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۰۹۶ تاریخ دادنامه: ۱۸/۹/۱۳۹۹ شماره پرونده: ۹۷۰۳۲۷۲

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علیرضا یوسفی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۸۸۵۸۳/۶۷۵-۱۷/۷/۱۳۹۶ مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۸۸۵۸۳/۶۷۵-۱۷/۷/۱۳۹۶ مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"با سلام و احترام: به استحضار می رساند اینجانب دارنده مجوز پخت نان مشاغل خانگی از سال ۱۳۹۰ در منزل پدری ام واقع در شهرستان ملارد تاریخ ۲۳/۵/۱۳۹۷ به منظور تمدید مجوز مشاغل خانگی در تولید و پخت نان در منطقه ملارد به اداره جهاد منطقه مراجعه و درخواست کتبی دادم. این اداره طی مکاتبه ای به شماره ۸۵۲۸۱/۲۱/۱۵/۹۷ در همان روز به شبکه بهداشت ملارد درخواست من را انتقال داد. شبکه بهداشت ملارد در نامه به شماره ۲۴۵۶/۴۱۵/ص/۹۷-۲۴/۵/۱۳۹۷ پاسخ داد که به علت دریافت نامه شماره ۸۸۵۸۳/۶۷۵-۱۷/۷/۱۳۹۶ از سازمان غذا و دارو دیگر برای پخت نان از طریق مشاغل خانگی مجوز صادر نمی کند. بنده شکایت خود را از طریق قسمت بازرسی دانشگاه علوم پزشکی ایران که متولی شبکه بهداشت ملارد است مجدداً در سامانه شکایت و بازرسی دانشگاه مربوطه ثبت کردم. مکاتبه ای از بازرسی دانشگاه به شماره ۳۰۹۲/د/۹۷-۱۸/۶/۱۳۹۷ با شبکه بهداشت ملارد انجام شده و شبکه بهداشت ملارد نیز در نامه ۳۶۰۸/۴۱۵/د/۹۷-۲۷/۶/۱۳۹۷ جوابیه ای را به دانشگاه داده و در آن دوباره به نامه سازمان غذا و دارو برای عدم صدور مجوز استناد کرده است. پس از آن و عدم نتیجه لازم شکایت خود را در سایت سازمان بازرسی کل کشور با شماره پیگیری ۳۶۸۷۶۲۱۰۳ ثبت کردم. این سازمان نیز در نهایت در تاریخ ۹/۱۰/۱۳۹۷ به من پاسخ داد درخواست شما از طرف دستگاه مربوطه رد شده و ابطال بخشنامه در حوزه وظیفه این مدیریت نیست و تنها از طریق دیوان عدالت اداری قابل ابطال است. لازم به ذکر است: پخت نان کما فی السابق در فهرست مجاز سال ۱۳۹۷ دبیرخانه ستاد ساماندهی مشاغل خانگی نیز درج شده و در سایت وزارت کار نیز آمده است. دستگاه اجرایی مربوط به تولید نان در مشاغل خانگی جهاد کشاورزی می‌باشد لیکن به تاییدیه بهداشتی شبکه بهداشت برای تمدید مجوز نیاز دارد. ماده ۷ بند ۴ قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی بر مزیت عدم نیاز به تغییر کاربری مسکونی در این مشاغل تاکید دارد. یکی از اهداف مصرح مشاغل خانگی در بند (ج) دستورالعمل اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی کاهش هزینه های تولید و خدمات برای حضور فعال و مستمر در بازار رقابت عنوان شده است. لذا خواهشمند است مساعدت فرموده و با عنایت به پشتوانه قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی و در راستای اجرای دستورالعمل اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی نسبت به ابطال دستورات نامه شماره ۸۸۵۸۳/۶۷۵-۱۷/۷/۱۳۹۶ مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی و تصمیمات درج شده در آن و سایر دستورالعملهای مغایر با قانون درج شده در نامه مذکور و پاسخ مثبت صدور مجوز اینجانب بر مبنای قانون، دستور رسیدگی لازم را صادر فرمایید."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لوایحی که به شماره ۹۷-۳۲۷۲-۱ مورخ ۲۹/۱۰/۱۳۹۷ و ۹۷-۳۲۷۲-۸ مورخ ۵/۹/۱۳۹۹ ثبت دفتر هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که:

"عطف به صدور اخطاریه رفع نقص پرونده اینجانب علیرضا یوسفی با کلاسه پرونده ۹۷۰۳۲۷۲ و شماره پرونده ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۱۹۷۸ موارد به ترتیب سوالات رسیده شده به شرح ذیل تقدیم حضور می‌گردد:

۱- پاسخ سوال اول: مورد تقاضای اینجانب به صورت صریح و مشخص ابطال نامه ۸۸۵۸۳/۶۷۵ می‌باشد.

۲- پاسخ سوال دوم: دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی (کارگاهی) با کد مدرک sp-pr-۱۳۹۳-۰۰۱۰ با تاریخ صدور فروردین ۱۳۹۶ و شماره بازنگری ۰۶ بازنگری بهمن ۱۳۹۵ سازمان غذا و داروی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به خودی خود مغایر با هیچ قانونی نیست لیکن وقتی بر اساس نامه فوق مبنای اخذ مجوز مشاغل خانگی برای تولید نان می‌گردد تمامی مفاد این دستورالعمل مغایر صریح قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی به خصوص ماده ۷ بند ۴ (عدم نیاز به تغییر کاربری مسکونی) می‌گردد زیرا مبنای تدوین این دستورالعمل اجرایی، تاسیس کارگاه با مقتضیات و استانداردهای مربوط به آن است و هیچ توجهی به خانگی بودن کسب و کارهای مشاغل خانگی در این دستورالعمل نشده است. این مستند در سایت سازمان غذا و دارو از طریق آدرس ذیل نیز قابل رویت می‌باشد: http://www.fda.gov.ir/۲۱۶۵

۳- پاسخ سوال سوم: منظور از سایر دستورالعمل ها در شکایت اینجانب مدرک شماره sp-wi-۱۳۹۳-۰۰۲ با تاریخ صدور فرودین ۱۳۹۶ و شماره بازنگری ۰۶ بازنگری بهمن ۱۳۹۵ با عنوان حداقل ضوابط فنی و بهداشتی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی (کارگاهی) سازمان غذا و داروی وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می‌باشد که در ادامه دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی (کارگاهی) و الزام اخذ مجوزهای مربوطه شده است. این مستند نیز به خودی خود مغایر قانون نیست لیکن وقتی مبنای اخذ مجوز مشاغل خانگی برای تولید نان می‌گردد تمامی مفاد این دستورالعمل مغایر صریح قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی به خصوص ماده ۷ بند ۴ (عدم نیاز به تغییر کاربری مسکونی) می‌گردد. این مستند در سایت سازمان غذا و دارو از طریق آدرس ذیل نیز قابل رویت می‌باشد:

http://fda.gov.ir/uploads/۴۲۰۳۳۰efcd۳dcco۷۹۹beb۰ذ۴f ۹۹۹a۳۷d.pdf

طبق بخش انتهایی اصل ۸۵ قانون اساسی نیز مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد. همچنین طبق اصل ۱۳۸ قانون اساسی وضع آیین‌نامه ها و صدور بخشنامه ها نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد لیکن در موارد فوق این مغایرت با روح و متن قانون دیده می‌شود. تاسیس کارگاه و کسب و کار مشاغل خانگی دو مقوله کاملاً جدا و مستقل از یکدیگرند که متاسفانه پس از ابلاغ نامه ۸۸۵۸۳/۶۷۵ هر دو یکسان دیده شده و مبنای صدور مجوز مشاغل خانگی در برخی حوزه ها از جمله حوزه مورد شکایت بنده یعنی تولید نان قرار گرفته وروح حاکم بر قانون و متن صریح آن را خدشه دار کرده است. اخذ مجوز اولیه اینجانب در سال ۱۳۹۰ نیز گواه این مدعاست که در ابتدا این قانون توسط دستگاه های اجرایی به گونه ای صحیح اجرا می شده لیکن هم اکنون علیرغم عدم تغییر در قوانین دستگاه اجرایی مربوطه از مسیر اجرای آن خارج شده است. در سایت وزارت کار به آدرسی ذیل کماکان تولید نان در فهرست مشاغل خانگی قرار دارد:

https://mkh.mcls.gov.ir/icm content/media/image/۲۰۱۹/۰۱/۲۹۷۲۰۰ orig.pdf

لذا خواهشمند است با عنایت به موارد اشاره شده دستور بررسی و رسیدگی لازم را صادر فرمایید. به منظور شفاف سازی مجدد، تاکید دارم اصل خواسته اینجانب ابطال نامه ۸۸۵۸۳/۶۷۵ می‌باشد. لذا مراتب جهت استحضار هیات عمومی ایفاد می‌گردد."

متن مقرره های مورد اعتراض به شرح زیر است:

"معاون غذا و دارو دانشگاه علوم پزشکی و خدمات بهداشتی سراسر کشور سلام علیکم. موضوع: نحوه اجرا دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی (کارگاهی) احتراماً پیرو ابلاغ دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی به شماره ۱۹۳۳۴۴/۶۷۵-۲۴/۱۲/۱۳۹۵ و با عنایت به جلسه کمیته مشاورین استانی مورخ ۲۴/۵/۱۳۹۶ دستورالعمل مذکور تجمیع و جایگزین دستورالعمل های مشاغل خانگی و شناسه نظارت کارگاهی می‌باشد و معاونین غذا و دارو و کمیته فنی دانشگاه می‌بایست راساً با گزارش بررسی کارشناسی و متناسب با سلامت کالا مطابق با دستورالعمل مذکور اقدام نمایند."

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر بازرسی، رسیدگی به شکایات و امور حقوقی سازمان غذا و دارو به موجب لایحه شماره ۷۰۰۵۵/۶۶۱/د-۸/۷/۱۳۹۸ توضیح داده است که:

"بازگشت به کلاسه پرونده ۹۷۰۳۲۷۲ آن هیات موضوع دادخواست آقای علیرضا یوسفی مبنی بر درخواست ابطال نامه شماره ۸۸۵۸۳/۶۷۵-۱۷/۷/۱۳۹۶ مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی بدین وسیله مطالب زیر در مقام دفاع جهت ارائه به مرجع رسیدگی و در خواست رد شکایت تقدیم می‌گردد:

الف) ایرادات شکلی: ۱- همان گونه که ملاحظه می فرمایید موضوع شکایت شاکی حاوی هیچ گونه دستور خاصی نیست و صرفاً از معاونین غذا و دارو دانشگاه های علوم پزشکی کشور خواسته شده است تا مطابق با دستورالعمل قانونی مربوطه رفتار نمایند و ابطال آن به معنی عدم الزام معاونین مذکور به تبعیت از دستورالعمل قانونی صادره است که قطعاً فاقد وجاهت می‌باشد.

۲- در نامه موضوع شکایت صدرالذکر به نامه دیگری تحت شماره ۱۹۳۳۴۴/۶۷۵-۲۴/۱۲/۱۳۹۵ اشاره شده است که طی آن دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی با شماره بازنگری ۰۶-۲۴/۱۱/۱۳۹۵ جهت اجرا ابلاغ گردیده است ملاحظه می فرمایید که نامه موضوع شکایت شاکی حتی حاوی ابلاغ دستورالعمل خاصی نیست و بنابراین تقاضای ابطال آن فاقد معنای خاصی است.

۳- با چشم پوشی از ایرادات فوق و با فرض اینکه منظور شاکی ابطال دستورالعمل ابلاغی طی نامه دیگری تحت شماره ۱۹۳۳۴۴-۲۴/۱۲/۱۳۹۵ می‌باشد، باز هم شکایت شاکی قابلیت استماع و رسیدگی ندارد. چرا که در این صورت نامبرده می‌بایست به صورت صریح و روشن، مواد، تبصره ها و بندهایی از دستورالعمل را که در تعارض با قوانین می داند با تصریح به شماره ماده و تبصره و بند قانون را اعلام می نمود تا هم امکان پاسخ گویی و دفاع برای طرف شکایت فراهم شود و هم هیات با تطبیق مواد و تبصره ها و بندهای مورد شکایت با مواد و تبصره های قانونی تطابق یا تعارض آن دو را احراز و رای مقتضی و مناسب صادر نماید. بنابراین ملاحظه می فرمایید که شکایت شاکی با وصف فعلی قابلیت استماع و رسیدگی ندارد.

ب- ایرادات ماهوی: به استحضار می رساند بر اساس قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی و مطابق ردیف ۹ ماده ۳ قانون مذکور، وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی یکی از اعضای ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی می‌باشد و مطابق ماده ۶ همان قانون مقرر گردیده است: « کلیه دستگاه های عضو ستاد موظفند راهکارهای حمایتی، نظارتی و تسهیل کننده ایجاد و توسعه مشاغل خانگی مجاز را در قالب دستورالعمل، حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون تدوین و جهت تصویب به ستاد ارائه نمایند.» بنابراین ملاحظه می فرمایید که اولاً: تهیه دستورالعمل مذکور در حدود اختیارات وزارت بهداشت به عنوان دستگاه عضو ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی بوده و در اجرای تکلیف مندرج در ماده ۶ صدرالذکر به انجام رسیده است و دلیل موجهی بر ابطال آن وجود ندارد. ثانیاً: مرجع تصویب دستورالعمل یاد شده ستاد ساماندهی وحمایت موضوع ماده ۳ قانون یاد شده متشکل از ۲۰ عضو، شامل وزرای ۹ وزارتخانه و ۱۱ عضو دیگر می‌باشد که شخصیت حقوقی مستقلی دارد و وزارت بهداشت به عنوان یکی از اعضای ستاد، صرفاً مسئولیت تهیه و پیشنهاد دستورالعمل را داشته است، بنابراین شکایت از دستورالعمل صادره می‌بایست به طرفیت مرجع تصویب کننده (ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی) مطرح می گردید و با وصف فعلی قابلیت رسیدگی ندارد. لذا تقاضا دارد با لحاظ دفاعیات مطروحه و پس از بررسی و احراز ایردات مشروحه فوق، رای در رد شکایت شاکی صادر فرمایید."

همچنین معاون وزیر و رئیس سازمان غذا و دارو نیز در پاسخ به شکایت مذکور به موجب لایحه شماره ۳۲۸۰۹/۶۵۵-۹/۴/۱۳۹۹ توضیح داده است که:

"بازگشت به نامه شماره ۹۷۰۳۲۷۲-۱۸/۳/۱۳۹۹ و نتیجه حاصل از جلسه با موضوع ابطال نامه شماره ۸۸۵۸۳/۶۷۵-۱۷/۷/۱۳۹۶ مدیرکل امور غذایی، آرایشی و بهداشتی بدین وسیله معروض می دارد:

۱- نامه مذکور صرفاً یک نامه اطلاع رسانی می‌باشد و بیان نموده است که دستورالعمل اجرایی واحدهای کوچک تولید و بسته بندی (که قبلاً ابلاغ شده است) نتیجه تجمیع دو دستورالعمل جداگانه یعنی دستورالعمل مشاغل خانگی و دستورالعمل شناسه نظارت کارگاهی می‌باشد (که پیش از آن به طور جداگانه ابلاغ شده است) به عبارت دیگر نامه مذکور یک اطلاع رسانی به معاونین غذا و دارو می‌باشد و خود محتوا یا ابلاغ اجرایی ندارد تاکید آن که با تجمیع دو دستورالعمل، محتوای دستورالعمل ها تغییر نیافته و صرفاً در قالب یک بسته ابلاغ شده است. ۲- دستورالعمل مذکور (تجمیع شده) در اختیار دبیرخانه ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی قرار گرفته است که با طی فرایندهای آن دبیرخانه در سامانه دبیرخانه ستاد بارگذاری و منتشر شده است.

۳- مطابق با دستورالعمل مذکور هم اینک مجوزهای مربوط به مشاغل خانگی صادر می‌گردد.

۴- برابر قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی، دستورالعمل ها باید توسط دستگاه اجرایی مسئول تهیه و پس از تصویب در ستاد از سوی دبیرخانه منتشر گردد. با توجه به انتشار دستورالعمل از طریق سامانه دبیرخانه ستاد، چنانچه شکواییه ایی مطرح باشد می‌بایست از مرجع تصویب و منتشر کننده (ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی) صورت پذیرد.

لذا با عنایت به مطالب فوق تقاضای رد شکایت شاکی را از آن مرجع دارد. یادآوری آن که ابطال نامه مذکور صرفاً ابطال تجمیع صورت گرفته تلقی خواهد شد. اما چنانچه دستورالعمل ابطال شود به دلیل آن که مرجع تصویب و انتشار ستاد ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی می‌باشد و احتمال ابلاغ ابطال برای وزارت بهداشت صادر می‌گردد. این امر منتج به سردرگمی شده و عملاً به دلیل خلاء به وجود آمده ارباب رجوع متحمل زیان از محل این سردرگمی خواهند شد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۸/۹/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با عنایت به اینکه به موجب مقررات ماده ۶ قانون ساماندهی و حمایت از مشاغل خانگی مصوب سال ۱۳۸۹، کلیه دستگاه های عضو ستاد موظفند راهکارهای حمایتی، نظارتی و تسهیل کننده، ایجاد و توسعه مشاغل خانگی مجاز را در قالب دستورالعمل، حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون تدوین و جهت تصویب به ستاد ارائه نمایند و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی بر خلاف مقررات فوق راساً به موجب مقرره مورد شکایت اقدام به تسری دستورالعمل واحدهای کوچک تولید و بسته بندی به مشاغل خانگی کرده و به عبارت دیگر صدور دستورالعمل نظارتی برای مشاغل خانگی صادر کرده است، بنابراین مقرره موضوع شکایت خارج از حدود اختیارات وضع شده و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری