رای شماره ۱۱۴ تا ۱۱۷ مورخ ۱۳۷۰/۰۸/۲۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

کلاسه پرونده:۷۰/۲۶-۷۰/۶۱-۷۰/۶۰-۷۰/۲۶

شماره دادنامه: ۱۱۴-۱۱۵-۱۱۶-۱۱۷

تاریخ رای: سه شنبه ۲۸ آبان ۱۳۷۰

شاکی: آقای محمدباقر کلاته ملایی. ۲. آقای حیدرقلی سلطانی. ۳. دادیار دادسرای عمومی شاهرود

موضوع: ابطال مصوبه مورخ ۱/۳/۶۸ شورای عالی شهرسازی در خصوص ضوابط حفظ حریم و اراضی مجاور راهها در محدوده استحفاظی و حریم شهرها و ابطال بند یک مصوبه ۴۳۱۴۲/ت/۹۴ک-۱/۶/۶۹ وزرای عضو کمیسیون امور زیربنایی و صنعت هیات دولت

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: ۱. آقای محمدباقر کلاته ملایی. ۲. آقای حیدرقلی سلطانی. ۳. دادیار دادسرای عمومی شاهرود

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه مورخ ۱/۳/۶۸ شورای عالی شهرسازی در خصوص ضوابط حفظ حریم و اراضی مجاور راهها در محدوده استحفاظی و حریم شهرها و ابطال بند یک مصوبه ۴۳۱۴۲/ت/۹۴ک-۱/۶/۶۹ وزرای عضو کمیسیون امور زیربنایی و صنعت هیات دولت

مقدمه: شکات به شرح دادخواستهای تقدیمی خلاصتاَ اعلام داشته‌اند: به موجب ماده واحده قانون الحاق یک ماده و یک تبصره بقانون ایمنی راهها مصوب ۱۳۴۹/۰۴/۰۷ کلیه اراضی که در خارج از محدوده شهرها و در مناطقی که هیات وزیران تصویب و وزارت راه اعلام می‌نماید احداث دیوار بارتفاع بیش از یک متر در آن راه و مستحدثاتی که تا فاصله ۷۰ متر از انتهای حریم راه‌آهن و شاهراهها و راههای اصلی واقع شده ممنوع اعلام نموده است. وزارت مسکن و شهرسازی اخیراً به موجب بخشنامه شماره ۳۵۱۸/۱-۱۴/۴/۶۸ ضمن ابلاغ مصوبه شورای عالی شهرسازی که در تاریخ ۱/۳/۶۸ از تصویب کمیسیون ذیربط گذشته است وزارت راه را ملزم نموده است تا در کلیه کنارگذر شهرها حریم قانونی یکصد و پنجاه متر بهر طرف از منتهی‌الیه حریم قانونی راهها را که توسط وزارت راه و ترابری قبلاً اعلام داشته است الزامی دانسته و در موقع استعلام مالکین آنها را از احداث هرگونه مستحدثه ممنوع می‌نماید و اخیراَ معاون محترم اول رئیس جمهوری با ابلاغ تصویبنامه شماره ۴۳۱۴۲/ت۹۴/ک مورخ ۱/۶/۶۹ به پیشنهاد وزارت مسکن و شهرسازی و به استناد ماده ۸ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن بوازرت مسکن و شهرسازی که بکلیه دستگاههای دولتی ابلاغ شده است با تغییرات مصوبات جدید در آییننامه مربوط باستفاده از اراضی و احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها موضوع تصویبنامه شماره ۴۹۴۰ مورخ ۱۳۵۶ را با اصلاحاتی در کمیسیون امور زیربنایی و صنعت هیات دولت به تصویب نهایی رسانیده است که به موجب تبصره چهار اضافه شده به ماده ۴ آییننامه اخیرالذکر از ۵ کیلومتر تا ۲۰ کیلومتر از انتهای حریم قانونی راه را در طرفین کلیه راههای بین شهری که به تصویب کمیسیون ماده ۱۳ همین قانون نیز می‌رسد احداث هرگونه مستحدثه‌ای را ممنوع اعلام نمود، و رعایت ۱۵۰ متر را الزامی دانسته است. بخشنامه شماره ۳۵۱۸/۱ مورخ ۱۴/۴/۶۸ وزارت مسکن و شهرسازی که مستند به مصوبه شورای عالی شهرسازی می‌باشد بدون توجه باصل ۱۳۸ قانون اساسی تهیه و صادر گردیده است و موجب گردیده تا کلیه اراضی و تاسیسات مربوط باشخاص در معرض تعدی قانونی قرار گیرد و با اعمال ۱۵۰ متر حریم اضافی ببعد از حریم قانونی شهرها عملاً اراضی را از مالکین سلب و بدون اینکه هیچگونه وجهی دولت بابت آن پرداخت نموده باشد. موضوع تصویبنامه ۴۹۴۰ مورخ ۱۳۵۶ که اخیراً با اصلاحاتی طی شماره ۴۳۱۴۲-۱/۶/۶۹ بکلیه دستگاههای اجرایی ابلاغ گردیده است به محدوده‌های قانونی وزارت راه و مسکن و شهرسازی که به تفکیک فوق قبلاً اعلام گردیده است تا محدوده‌ای که بر اساس کمیسیون ماده ۱۳ تصویبنامه که اخیراً تصویب و اعلام می‌نماید به استناد تبصره ۴ ماده ۴ احداث هرگونه مستحدثه‌ای را با رعایت ۱۵۰ متر بعد از حریم قانونی ممنوع اعلام داشته است که بدین منوال ایراد و اشکال قانونی که بر موارد فوق وجود دارد این است که با صدور بخشنامه و تصویبنامه های مرقوم‌الاشاره عمل تقنینیه انجام داده‌اند زیرا در قانون الحاق یک ماده و یک تبصره بقانون ایمنی راهها مصوب ۷/۴/۴۹ تصریحاَ اشاره به ۷۰ متر فاصله بعد از حریم قانون راهها را شرط تصویب هیات وزیران اعلام داشته است. علیهذا با توجه به اینکه بخشنامه فوق و تصویبنامه مذکور خارج از حدود اختیارات قوه اجرایی می‌باشد و مخالف با قانون ایمنی راهها دارد و از این حیث که بنا باصل الناس مسلطون علی اموالهم و انفسهم با ایجاد محدودیت شرعی اصل مالکیت مردم بدین نحو از بین می‌رود و مغایرت شرعی هم دارد تقاضای ابطال آن را می‌نمایم. سرپرست اداره کل حقوقی ارزیابی و پرداخت خسارات وزارت راه و ترابری در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره۲۷/۴۶۵۶ و ۲۷/۴۶۵۷ مورخ ۸/۱۱/۶۹ اعلام داشته است شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طبق قانون تشکیل شورای عالی موصوف مصوب ۱۳۵۱ تشکیل و به استناد مفاد ماده ۲ قانون اخیرالذکر بررسی و تصویب نهایی طرح جامع شهری و تغییرات آنها و همچنین تصویب معیارها و آییننامه‌های شهرسازی به عهده شورای عالی مورد بحث می‌باشد و مصوبه مورد نظر به منظور جلوگیری از گسترش و توسعه بی رویه شهرها و در جهت استفاده هر چه بهتر از جاده‌های کمربندی می‌باشد. همچنین اقدام وزرای عضو کمیسیون امور زیربنایی و صنعت هیات محترم دولت بتجویز ماده ۸ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن بوده است لذا استدعا دارد نسبت برد شکایت تصمیم شایسته اتخاذ فرمایند. مدیر کل حقوقی و امور مجلس وزارت مسکن و شهرسازی در پاسخ بشکایات مزبور طی نامه شماره ۹۸۵۴/۵۱ مورخ ۲۱/۱۲/۶۹ و ۳۲۱۱/۵۱-۲۶/۳/۷۰ اعلام داشته‌اند شکایت شامل دو قسمت است ۱. اعتراض نسبت به مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مورد محدودیت احداث ساختمان در داخل محدوده استحفاظی به عمق ۱۵۰ متر در طرفین راههای بین شهری در محدوده استحفاظی شهرها و کمربندیهای واقع در محدوده مذکور. ۲. شکایت از تصویبنامه هیات وزیران در مورد تعیین محدودیت ایجاد ساختمان بعمق ۱۵۰ متر در طول ۵ تا ۲۰ کیلومتر بعد از " حریم استحفاظی شهرها" بتشخیص کمیسیون ماده ۱۳ آییننامه احداث بناً در کنار جادههای بین شهری در خارج از محدوده استحفاظی شهرها. در مورد بند یک: اولاَ اصولاَ حوزه عمل مقررات و قوانین مربوط به وزارت راه و ترابری خارج از حریم یا محدوده استحفاظی شهرها است علیهذا مصوبه شورای عالی شهرسازی در این مورد هیچگونه تداخلی با قانون ایمنی راهها مصوب ۱۳۴۹ ندارد. ثانیاَ شورای عالی شهرسازی و معماری به موجب بند ۴ ماده ۲ و بند ۲ ماده ۴ قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی ایران مصوب ۱۳۵۲ موظف به تهیه و تصویب معیارها و ضوابط و آییننامه‌های مربوط بشهرسازی می‌باشد این دستورالعمل نیز به منظور سازماندهی بوضعیت نابسامان فعلی ورودی شهرهای کشور و کنترل ساخت و سازهای اطراف جاده‌های بین شهری و کمربندی واقع در حوزه استحفاظی که عمدتاً منجر بتوسعه بی‌رویه و برنامه‌ریزی نشده شهرها به سمت جاده های مذکور می‌شوند و غیره... تنظیم شده است. به طور کلی در حوزه استحفاظی شهرها که اراضی آن برای توسعه آتی شهر در نظر گرفته شده و ذخیره می‌گردد اجازه ساخت و ساز محدود بوده و تحت کنترل می‌باشد و فقط بتعدادی کاربری مشخص که به طور عمده حفظ زمینهای کشاورزی و تاسیسات لازم برای بهره‌برداری از آنها را میسر سازد داده می‌شود و بهمین جهت اینگونه تاسیسات از شمول محدودیت مذکور خارج شده است. در مورد بند ۲: شورای عالی شهرسازی و معماری بر اساس تبصره ذیل ماده ۳ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی اختیار تصویب طرح جامع سرزمین که شامل استفاده از سرزمین طبق تعریف بند ۱ ماده ۱ قانون مذکور می‌باشد را دارد در این زمینه حق تعیین ضوابط لازم برای استفاده از سرزمین در قالب هدفهای ملی و اقتصادی و حدود و توسعه و گسترش قطبهای صنعتی و کشاورزی را دارا می‌باشد همچنانکه مستحضر می‌باشند قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب ۱۳۵۳ و قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب ۱۳۵۲ می‌باشد که تاریخ تصویب هر دوی قوانین فوق بعد از ماده واحده مورد استناد شاکی می‌باشد و به موجب قوانین لاحق شورای عالی شهرسازی و معماری نسبت به تهیه و تصویب معیارها و ضوابط و آییننامه‌های مربوط بطرح جامع سرزمین اقدام و با توجه بقانون تغییر نام و آییننامه اجرایی آن که تحت عنوان آییننامه احداث بنا و... مصوب ۲۷/۲/۵۵ می‌باشد پیشنهادهای لازم را به هیات دولت تسلیم نمود و همچنین نسبت به تهیه و ضوابط مربوط بطرح جامع در مناطق استحفاظی اقدام نموده است. بنابراین رد دعوی مورد استدعاست. با توجه به اعلام شکات مبنی بر اعلام مغایرت بخشنامه و تصویبنامه مورد شکایت با موازین شرعی از فقهاء محترم شورای نگهبان درخواست اظهار نظر گردید در پاسخ دبیر محترم شورای نگهبان طی نامه شماره ۱۲۷۷ مورخ ۱۳/۶/۷۰ اعلام داشته‌اند: موضوع در جلسه فقهاء شورای نگهبان مطرح و بدینوسیله اعلام می‌گردد در صورتی که از نظر قوانین موضوعه چنین حقی برای کمیسیون مذکور باشد خلاف موازین شرعی تشخیص داده نمی‌شود.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری، در تاریخ فوق به ریاست حجت الاسلام حسین محقق قمی قائم مقام دیوان عدالت اداری و با حضور روسای شعب دیوان تشکیل، و پس از بحث و بررسی و استماع توضیحات نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی با اکثریت آراء به شرح آتی، مبادرت به صدور رای می‌نماید.

رای هیات عمومی

نظر به اینکه شورای شهرسازی و معماری ایران به موجب بند ۲ ماده ۱ قانون تغییر نام، وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی اختیار تعیین نحوه استفاده از اراضی و ضوابط و مقررات مربوط به آن در قالب طرحهای جامع شهری را داشته و همچنین بر اساس بند ۴ ماده ۲ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران شورای مذکور اختیار تصویب معیارها و ضوابط و آییننامه‌های شهرسازی را دارد و از طرفی ضوابط مصوب ۱/۳/۶۸ شورای مزبور در خصوص حفظ حریم و اراضی مجاور راهها در محدوده استحفاظی و حریم شهرها به منظور کنترل ساخت و سازهای اطراف جاده‌های بین شهری و کمربندیها که عموماً منجر بتوسعه بی‌رویه شهرها... به سمت جاده‌های مذکور می‌گردد به تصویب رسیده است. و با توجه به اینکه اقدام وزرای عضو کمیسیون امور زیربنایی و صنعت هیات دولت در جهت اصلاح آییننامه مربوط باستفاده از اراضی و احداث بنا و تاسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها موضوع تصویبنامه شماره ۴۹۴۰- ۲۲/۲/۵۶ و الحاق تبصره ۴ به ماده ۴ آییننامه مزبور موضوع بند ۱ مصوبه ۲۸/۳/۶۹ کمیسیون فوق الذکر به استناد ماده ۸ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن و وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب ۱۳۵۳ و به منظور جلوگیری از گسترش بی‌رویه شهرهای کشور صورت گرفته است بنا به مراتب به نظر اکثریت اعضاء هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تصویبنامه مورخ ۱/۳/۶۸ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و همچنین مصوبه ۲۸/۳/۶۹ وزرای عضو کمیسیون امور زیربنایی و صنعت هیات دولت هیچ یک خارج از حدود اختیارات شورا و کمیسیون مورد اشاره به تصویب نرسیده و مخالف با قوانین موضوعه تشخیص نگردید.

قائم مقام دیوان عدالت اداری- حسین محقق قمی