رای شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۳۳۱۶ مورخ ۱۴۰۲/۰۳/۰۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۰۶۰۳۳۱۶
تاریخ دادنامه: ۹/۳/۱۴۰۲
شماره پرونده: ۰۲۰۰۲۲۳
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: رئیس دیوان عدالت اداری
طرف شکایت: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
موضوع شکایت و خواسته: اعتراض رئیس دیوان عدالت اداری به رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۳۶۸ مورخ ۹/۱۲/۱۴۰۰ هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری
گردشکار: یکی از شهروندان به موجبی دادخواستی تقاضای ابطال بند ۲ نامه شماره ۱۰۲۹۱۹ مورخ ۲/۶/۱۳۹۶ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را در دیوان عدالت اداری مطرح نموده است. براساس بند مزبور مقرر شده است:
«...بنا بر آنچه گفته شد، تبعیت از آرای دیوان عدالت اداری توسط اعضای مراجع حل اختلاف کار الزامی است، لیکن به استناد وحدت ملاک ماده ۴۰۸ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹، چنانچه مرجع حل اختلاف کار، بتواند استدلال جدیدی نماید، در این صورت برابر با استدلال مزبور مبادرت به صدور رای میکند، هرچند رای صادرشده خلاف رای دیوان عدالت اداری باشد.»
شکایت مطروحه به خواسته ابطال مقرره مذکور در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ جهت رسیدگی به هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی ارجاع شد و پس از بررسی موضوع در هیات فوق، اعضای آن هیات بالاتفاق شکایت را غیروارد تشخیص و به موجب رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۳۶۸ مورخ ۹/۱۲/۱۴۰۰ حکم به رد شکایت صادر نمودند. متن رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۳۶۸ مورخ ۹/۱۲/۱۴۰۰ هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری به شرح زیر است:
«براساس ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مقرر گردیده: "هرگاه شعبه رسیدگی کننده دیوان در مرحله رسیدگی به آراء و تصمیمات مراجع مذکور در بند (۲) ماده (۱۰) این قانون، اشتباه یا نقصی را ملاحظه نماید که به اساس رای لطمه وارد نکند، آن را اصلاح و رای را ابرام مینماید و چنانچه رای واجد ایراد شکلی یا ماهوی موثر باشد، شعبه مکلّف است با ذکر همه موارد و تعیین آنها، پرونده را به مرجع مربوط اعاده کند. مرجع مذکور موظّف است مطابق دستور شعبه دیوان نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی اقدام و سپس مبادرت به اتّخاذ تصمیم یا صدور رای نماید. در صورتی که از تصمیم متّخذه و یا رای صادره مجدداً شکایت شود، پرونده به همان شعبه رسیدگی کننده ارجاع میشود. شعبه مذکور چنانچه تصمیم و یا رای را مغایر قانون و مقررات تشخیص دهد، مستند به قانون و مقررات مربوط، آن را نقض و پس از اخذ نظر مشاورین موضوع ماده (۷) این قانون، مبادرت به صدور رای ماهوی مینماید." لذا براساس ماده مذکور در صورتی که آرای مراجع موضوع بند (۲) ماده (۱۰) قانون مذکور در شعب دیوان عدالت اداری نقض گردد، مراجع مذکور مکلّفند ایرادات شکلی یا ماهوی مورد نظر شعب دیوان عدالت اداری را رفع نموده و مجدداً مبادرت به صدور رای نمایند و این امر متضمن تبعیت این مراجع در خصوص نتیجه رای از شعب دیوان عدالت اداری نمیباشد. بنابراین چنانچه مراجع مذکور با استدلال جدیدی نسبت به صدور رای مبادرت نماید، هرچند رای صادره در نتیجه مغایر با رای شعب دیوان عدالت اداری باشد، موضوع مشمول حکم استنکاف از اجرای آرای شعب دیوان عدالت اداری موضوع ماده ۱۰۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ نمیباشد. بنا به مراتب مذکور، بند ۲ نامه شماره ۱۰۲۹۱۹ مورخ ۲/۶/۱۳۹۶ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مغایر قوانین و مقررات مذکور نبوده و قابل ابطال نمیباشد. این رای به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون مذکور ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. فتح الله نعمتی، نایب رئیس هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری»
پس از صدور رای فوق، آقای دکتر مهدی دربین معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیاتهای تخصصی به موجب نامه مورخ ۲۵/۱۲/۱۴۰۰ به رئیس دیوان عدالت اداری اعلام کردند که رای ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۳۶۸ مورخ ۹/۱۲/۱۴۰۰ هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی واجد ایراد قانونی بوده و اعتراض نسبت به آن در اجرای بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پیشنهاد میگردد. متن نامه مذکور به شرح زیر است:
«بسمهتعالی
حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای مظفری (زیده عزه)
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
در پرونده کلاسه ۰۰۰۳۱۱۴ هیات عمومی، شاکی به موجب دادخواستی خواستار ابطال بند ۲ نامه شماره ۱۰۲۹۱۹-۲/۶/۱۳۹۶ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی شده و اعلام کرده است که براساس بند مورد شکایت مقرر شده است که: "با استناد به وحدت ملاک ماده ۴۰۸ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹، چنانچه مرجع حل اختلاف کار بتواند استدلال جدیدی نماید، در این صورت براساس استدلال مزبور اقدام به صدور رای میکند، هرچند رای صادره خلاف رای دیوان عدالت اداری باشد" و این مقرره با مواد ۶۳، ۱۰۷ و ۱۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مغایرت دارد. پس از ارجاع شکایت مزبور به هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری، اعضای این هیات به موجب رای شماره ۱۴۰۰۹۹۷۰۹۰۶۱۱۳۶۸-۹/۱۲/۱۴۰۰ به شکایت مطروحه رسیدگی کرده و حکم به رد شکایت صادر نمودند. با این حال به نظر میرسد که این رای به دلایل زیر واجد ایراد باشد:
شعب دیوان عدالت اداری از بدو تاسیس دیوان و براساس بند ۲ ماده ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۶۰ و بند ۲ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۸۵ دارای صلاحیت رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی مراجع اختصاصی اداری منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها بوده و این صلاحیت را همواره اعمال کردهاند. با این حال در دو قانون مذکور برای عدم تبعیت مراجع اختصاصی اداری از آرایی که شعب دیوان عدالت اداری در صورت شکایت از آرای مراجع فوق صادر میکردند، ضمانت اجرایی پیش بینی نشده بود و همین امر باعث شده بود که به دلیل عدم تبعیت مراجع شبه قضایی از رای شعبه دیوان عدالت اداری گاه تا هشت بار پروندهای بین مرجع شبه قضایی و شعبه دیوان عدالت اداری رد و بدل شود تا سرانجام پس از چند سال مرجع شبه قضایی مفاد رای شعبه دیوان را مورد تبعیت قرار داده و از موضع خود عدول کند. به دلیل تاثیر این مشکل مهم در ناکارآمدی دیوان عدالت اداری در زمینه نظارت قضایی بر آرای مراجع شبه قضایی، در جریان وضع قانون اخیر دیوان و در ماده ۶۳ آن مقرر شد که: "هرگاه شعبه رسیدگی کننده دیوان در مرحله رسیدگی به آراء و تصمیمات مراجع مذکور در بند ۲ ماده ۱۰ این قانون اشتباه یا نقصی را ملاحظه نماید که به اساس رای لطمه وارد نکند، آن را اصلاح و رای را ابرام مینماید و چنانچه رای واجد ایراد شکلی یا ماهوی موثر باشد، شعبه مکلّف است با ذکر همه موارد و تعیین آنها، پرونده را به مرجع مربوط اعاده کند. مرجع مذکور موظّف است مطابق دستور شعبه دیوان نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی اقدام و سپس مبادرت به اتّخاذ تصمیم یا صدور رای نماید. در صورتی که از تصمیم متّخذه و یا رای صادره مجدداً شکایت شود، پرونده به همان شعبه رسیدگی کننده ارجاع میشود. شعبه مذکور چنانچه تصمیم و یا رای را مغایر قانون و مقررات تشخیص دهد، مستند به قانون و مقررات مربوط آن را نقض و پس از اخذ نظر مشاورین موضوع ماده ۷ این قانون مبادرت به صدور رای ماهوی مینماید." در حقیقت حکم ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری برای رفع آن مشکل اساسی که به آن اشاره شد، به تصویب رسید و با تاکید بر این موضوع که شعبه دیوان باید همه ایرادات شکلی و ماهوی موثر در رای مرجع شبه قضایی را ذکر کند، به دنبال تحقّق این هدف بود که مرجع شبه قضایی نتواند در مرحله بعد و با طرح ایرادی جدید مجدداً در مخالفت با رای شعبه دیوان اقدام به اتّخاذ تصمیم نماید. در عین حال باید توجه داشت که قبل از وضع ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نیز مراجع شبه قضایی معمولاً به طور رسمی اعلام نمیکردند که از آرای شعب دیوان عدالت اداری تبعیت نمیکنند، بلکه با استناد به دلیلی دیگر به صدور رای مغایر با رای شعبه دیوان عدالت اداری اقدام کرده و از تبعیت از رای شعبه دیوان خودداری میکردند. ضمن آنکه براساس ماده ۴۰۸ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مقرر شده است که: "در صورتی که پس از نقض حکم فرجام خواسته در دیوان عالی کشور دادگاه با ذکر استدلال طبق رای اولیه اقدام به صدور رای اصراری نماید و این رای مورد درخواست رسیدگی فرجامی واقع شود، شعبه دیوان عالی کشور در صورت پذیرش استدلال، رای دادگاه را ابرام، در غیر این صورت پرونده در هیات عمومی شعب حقوقی مطرح و چنانچه نظر شعبه دیوان عالی کشور مورد ابرام قرار گرفت حکم صادره نقض و پرونده به شعبه دیگری ارجاع خواهد شد. دادگاه مرجوع الیه طبق استدلال هیات عمومی دیوان عالی کشور حکم مقتضی صادر مینماید. این حکم در غیر موارد مذکور در ماده ۳۲۶ قطعی میباشد." باید توجه داشت در این ماده صراحتاً امکان صدور رای اصراری توسط دادگاه پذیرفته شده و برخلاف ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تکلیفی برای مرجع تالی در خصوص تبعیت از رای شعبه دیوان عالی کشور پیشبینی نشده است و در نتیجه با وجود نص روشن ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مبنایی برای اتّخاذ وحدت ملاک از ماده ۴۰۸ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی (آنگونه که در مقرره مورد شکایت صورت گرفته) وجود ندارد. بنا به توضیحات فوق رای شماره ۱۴۰۰۹۹۷۰۹۰۶۱۱۳۶۸-۹/۱۲/۱۴۰۰ هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی که در مقام تایید مقررهای صادر شده است که صراحتاً به مراجع شبه قضایی اجازه میدهد تا با ذکر دلیل جدید با آرای شعب دیوان عدالت اداری مخالفت کرده و از این آراء تبعیت نکنند، در عین آنکه با مفاد ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و فلسفه و هدف وضع آن مغایر است، باعث کاهش اعتبار آرای شعب دیوان عدالت اداری و ایجاد دور باطلی از نقض آرای مراجع شبه قضایی توسط شعب دیوان عدالت اداری و صدور آرای جدید در مغایرت با آرای شعب دیوان توسط مراجع مزبور و استمرار این دور و تسلسل خواهد شد و شرایط قبل از تصویب ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را مجدداً احیا خواهد کرد. لذا پیشنهاد میگردد که رای مزبور در اجرای مقررات بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از سوی جنابعالی مورد اعتراض قرار بگیرد. مراتب جهت صدور دستور مقتضی خدمت حضرتعالی ارائه میشود. مهدی دربین، معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی»
پس از ارسال نامه فوق به رئیس دیوان عدالت اداری، ایشان در تاریخ ۲۵/۱۲/۱۴۰۰ در هامش نامه یادشده مرقوم نمودند: «بسمهتعالی، بنا به استدلال به عمل آمده به نظر رای صادره مخالف موازین قانونی خاصه ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است و معترضم. اقدام لازم معمول شود. مظفری»
به دنبال اعتراض رئیس دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۳۶۸ مورخ ۹/۱۲/۱۴۰۰ هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی، موضوع جهت بررسی مجدد به آن هیات ارجاع شد و پس از طرح اعتراض در جلسه مورخ ۲۲/۳/۱۴۰۱ هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی اعضای آن به اتفاق اعتراض مطروحه را وارد تشخیص نداده و به شرح زیر به صدور نظریه اقدام نمودند:
«پیرو اعتراض ریاست محترم دیوان عدالت اداری به رای هیات تخصصی به شماره دادنامه ۱۳۶۸ مورخ ۹/۱۲/۱۴۰۰ مبنی بر ابطال بند (۲) نامه شماره ۱۰۲۹۱۹ مورخ ۲/۶/۱۳۹۶ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، رای یادشده مجدداً مورد بررسی قرار گرفت. عمده دلیل جهت اعتراض به این رای بر این مبنا استوار است که عدم تبعیت مراجع حل اختلاف کار از رای دیوان باعث ایجاد دور باطل و تسلسل پرونده بین شعب دیوان و مراجع حل اختلاف کار میگردد. این در حالی است که اولاً براساس قسمت اخیر ماده (۶۳) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مقرر شده است: "... در صورتی که از تصمیم متّخذه و یا رای صادره مجدداً شکایت شود، پرونده به همان شعبه رسیدگی کننده ارجاع میشود. شعبه مذکور چنانچه تصمیم و یا رای را مغایر قانون و مقررات تشخیص دهد، مستند به قانون و مقررات مربوط، آن را نقض و پس از اخذ نظر مشاورین موضوع ماده (۷) این قانون، مبادرت به صدور رای ماهوی مینماید." لذا با پیشبینی صلاحیت ماهوی رسیدگی برای شعب دیوان در مرحله دوم رسیدگی، دور و تسلسلی ایجاد نخواهد شد و اطاله رسیدگی و رفت و برگشت متعدد پرونده منتفی میشود. ثانیاً عبارت به کار گرفته شده در ماده ۶۳ قانون مذکور مبنی بر اینکه "...مرجع مذکور موظّف است مطابق دستور شعبه دیوان نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی اقدام و سپس مبادرت به اتّخاذ تصمیم یا صدور رای نماید..." حاکی از این است که هیات رسیدگی کننده باید نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی که اغلب از نوع ایرادهای شکلی میباشند (مانند لزوم استفاده از نظر کارشناس، رعایت اصل تناظر، مستند و مستدل بودن رای و...) اقدام نماید. لزوم تبعیت صرف از دستور شعب دیوان توسط مراجع مذکور موجب میگردد چنانچه پس از رفع نقص و ایرادهای اعلامی و انجام تحقیقات لازم، نتیجه رسیدگی همان نتیجه قبلی باشد، مراجع رسیدگی کننده ناچار باشند برخلاف واقعیت اقدام به صدور رای یا تصمیم نمایند که این امر دور از منطق به نظر میرسد. ثالثاً دادنامه شماره ۱۳۶۸ مورخ ۹/۱۲/۱۴۰۰ هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی صرفاً در خصوص مراجع حل اختلاف کار بوده است. بنا به مراتب فوق، مفاد دادنامه شماره ۱۳۶۸ مورخ ۹/۱۲/۱۴۰۰ هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی با توضیحات تکمیلی گفته شده مورد تایید اعضای این هیات بوده و اعتراض صورت گرفته وارد تشخیص داده نشد. پرونده در اجرای قسمت اخیر بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ به هیات عمومی ارسال میگردد. محمد جواد انصاری، رئیس هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری»
پس از وصول نظریه فوق به اداره کل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی، معاون قضایی دیوان عدالت اداری به موجب نامه مورخ ۳۱/۳/۱۴۰۱ به رئیس هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی به مواردی در خصوص نظریه مزبور اشاره کردند. مفاد نامه فوق به شرح زیر است:
«جناب آقای صالحی انصاری
رئیس محترم هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
در پرونده کلاسه ۰۰۰۳۱۱۴ هیات عمومی که موضوع آن اعتراض رئیس دیوان عدالت اداری نسبت به رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۳۶۸-۹/۱۲/۱۴۰۰ هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی است، موضوع به آن هیات تخصصی ارجاع شده و نظریه هیات تخصصی در تاریخ ۲۸/۳/۱۴۰۱ صادر و به این معاونت ارسال شده است. در رابطه با نظریه مذکور، موارد زیر قابل طرح است: اولاً گزارش تنظیم شده در هیات تخصصی که برای طرح در جلسه هیات عمومی دیوان عدالت اداری به این معاونت ارسال شده، صرفاً متضمن نظریه اعضای هیات تخصصی است و هیچ گردشکار مشخصی که دربرگیرنده متن مقرره مورد شکایت، متن رای مورد اعتراض و مبانی و دلایل اعتراض رئیس دیوان باشد، در آن ملاحظه نمی شود و در این شرایط، عملاً امکان مطالعه و امعان نظر مناسب توسط همکاران قضایی نسبت به این پرونده و اتّخاذ تصمیم صحیح در خصوص آن وجود نخواهد داشت و لذا مقتضی است که گردشکار این پرونده برمبنای روال مقرر برای سایر پروندههای ارجاعی به هیاتهای تخصصی، تنظیم و همراه با نظریه هیات تخصصی برای طرح در جلسه هیات عمومی ارائه شود. ثانیاً اعتراض مطروحه به طور خلاصه ناظر بر این مطلب است که براساس ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مقرر شده است: "هرگاه شعبه رسیدگی کننده دیوان در مرحله رسیدگی به آراء و تصمیمات مراجع مذکور در بند (۲) ماده (۱۰) این قانون، اشتباه یا نقصی را ملاحظه نماید که به اساس رای لطمه وارد نکند، آن را اصلاح و رای را ابرام مینماید و چنانچه رای واجد ایراد شکلی یا ماهوی موثر باشد، شعبه مکلّف است با ذکر همه موارد و تعیین آنها، پرونده را به مرجع مربوط اعاده کند. مرجع مذکور موظّف است مطابق دستور شعبه دیوان نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی اقدام و سپس مبادرت به اتّخاذ تصمیم یا صدور رای نماید. در صورتی که از تصمیم متّخذه و یا رای صادره مجدداً شکایت شود، پرونده به همان شعبه رسیدگی کننده ارجاع میشود. شعبه مذکور چنانچه تصمیم و یا رای را مغایر قانون و مقررات تشخیص دهد، مستند به قانون و مقررات مربوط، آن را نقض و پس از اخذ نظر مشاورین موضوع ماده ۷ این قانون، مبادرت به صدور رای ماهوی مینماید." برمبنای ماده مذکور، هرچند شعبه دیوان در صورت عدم تبعیت مرجع شبه قضایی از رای شعبه دارای صلاحیت اتّخاذ تصمیم ماهوی در خصوص پرونده است، ولی با توجه به قسمت مشخص شده از ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مرجع شبه قضایی صرفاً میتواند در خصوص رفع نقص یا ایرادهای اعلامی توسط شعبه دیوان اعلام نظر کند که در صورت موافقت مرجع شبه قضایی با ایرادات شعبه دیوان، رای آن مرجع تایید میشود و در صورت اصرار و پافشاری مرجع شبه قضایی بر رای قبلی خود و نپذیرفتن ایراد اعلام شده توسط دیوان، از سوی شعبه دیوان نسبت به موضوع رای ماهوی صادر خواهد شد. ولی صرف نظر از این دو حالت، مرجع شبه قضایی نمیتواند پس از نقض اولیه رای آن مرجع توسط شعبه دیوان، خارج از ایراد یا ایراداتی که از سوی شعبه دیوان اعلام میشود، در رسیدگی مجدد خود ایراد جدیدی را مطرح نماید که شعبه دیوان در رای اولیه خود متعرض آن نشده بود. زیرا چنین امری خارج از حکم مقرر در ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است که براساس آن، مرجع شبه قضایی باید مطابق دستور شعبه دیوان نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی اقدام کند. در حقیقت، اعتراض رئیس دیوان به مقرره مورد شکایت و مآلاً رای صادره توسط هیات تخصصی در خصوص مقرره فوق، صرفاً از جهت طرح این ایراد است که آیا مرجع شبه قضایی میتواند در جریان رسیدگی مجدد خود نسبت به مورد یا مواردی که در رسیدگی اولیه شعبه دیوان مورد ایراد قرار نگرفتهاند، اتّخاذ تصمیم کرده و در واقع خارج از ایرادات و نقایص اعلامی توسط شعبه دیوان، ایراد جدیدی را نسبت به موضوع مطرح نماید؟ مراتب فوق همراه با پرونده کلاسه ۳۱۱۴ جهت بررسی و امعان نظر هیات تخصصی خدمت جنابعالی ارائه میگردد. مهدی دربین، معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی»
پس از ارسال نامه فوق به هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی، موضوع مجدداً در جلسه مورخ ۱۶/۱۱/۱۴۰۱ آن هیات مطرح شد و اعضای هیات مزبور به شرح زیر در خصوص آن اعلام نظر نمودند:
«...معاون محترم قضایی در امور هیات عمومی و هیاتهای تخصصی به موجب نامه مورخ ۳۱/۳/۱۴۰۱ اعلام نموده است: "اعتراض رئیس محترم دیوان به مقرره مورد شکایت و مالاً رای صادره توسط هیات تخصصی در خصوص مقرره فوق، صرفاً از جهت طرح این ایراد است که آیا مرجع شبه قضایی میتواند در جریان رسیدگی مجدد خود نسبت به مورد یا مواردی که در رسیدگی اولیه شعبه دیوان مورد ایراد قرار نگرفتهاند، اتخاذ تصمیم کرده و در واقع خارج از ایرادات و نقایص اعلامی توسط شعبه دیوان، ایراد جدیدی را نسبت به موضوع مطرح نماید؟" نظر به اینکه اولاً فراز پایانی گزارش مورخ ۲۵/۱۲/۱۴۰۰ حاکی از ایجاد دور باطل ناشی از نقض آرای مراجع شبه قضایی توسط شعب دیوان عدالت اداری میباشد که به تفصیل در نظریه مورخ ۲۸/۳/۱۴۰۱ هیات تخصصی بیمه کار و تامین اجتماعی به آن پرداخته شده است. ثانیاً شکایت شاکی ناظر بر ایراد و سوال مطروحه توسط معاون محترم قضایی نمیباشد. ثالثاً مصوبه مورد شکایت با ذکر عبارت «استدلال جدید» بر صدور رای جدید در مرجع شبه قضایی ولو برخلاف رای دیوان عدالت اداری تصریح نموده نه اعلام ایراد جدید، چرا که مرجع شبه قضایی در پی ایراد شعبه دیوان و صدور رای میباشد، نه اعلام ایراد به شعبه دیوان عدالت اداری. بنا به مراتب فوق دادنامه شماره ۱۳۶۸ مورخ ۹/۱۲/۱۴۰۰ هیات تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی با توضیحات تکمیلی گفته شده مورد تایید اعضای این هیات بوده و اعتراض صورت گرفته وارد تشخیص داده نشد. پرونده در اجرای قسمت اخیر بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ به هیات عمومی ارسال میگردد. محمد جواد انصاری، رئیس هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری»
پس از وصول نظریه فوق، موضوع در جلسه مورخ ۹/۳/۱۴۰۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شد و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یادشده با حضور رئیس و معاونین و روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل گردید و پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای اقدام نمود:
رای هیات عمومی
اولاً براساس اصل هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، صلاحیت تفسیر قانون از شئون مجلس شورای اسلامی است و قضات نیز در مقام تمیز حق میتوانند قوانین را تفسیر نمایند و خارج از این موارد، مقامات دیگر و از جمله مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی دارای صلاحیت تفسیر قانون نیستند و هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز سابقاً و براساس آرای مختلف خود از جمله رای شماره ۴۸۲ مورخ ۲۴/۵/۱۳۹۶ این هیات صراحتاً اعلام کرده است که صلاحیت تفسیر قوانین از حدود وظایف و اختیارات مقامات معاونت روابط کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خارج است. ثانیاً براساس اصول پنجاه و هفتم، شصت و یکم و یکصد و پنجاه و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، استقلال قوه قضائیه از قوای دیگر مورد تاکید قرار گرفته و یکی از لوازم تامین و تضمین این استقلال، تاکید بر لازم الاجرا بودن آرای صادره توسط مراجع قضایی است که در همین راستا و براساس ماده ۸ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب سال ۱۳۷۹ مقرر شده است: «هیچ مقام رسمی یا سازمان یا اداره دولتی نمیتواند حکم دادگاه را تغییر دهد و یا از اجرای آن جلوگیری کند مگر دادگاهی که حکم صادر نموده و یا مرجع بالاتر، آن هم در مواردی که قانون معین نموده باشد.» ثالثاً براساس اصل یکصد و پنجاه و نهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مرجع رسمی تظلّمات و شکایات، دادگستری است و برمبنای اصل یکصد و شصت و یکم قانون اساسی، اصولاً دادگاههای دادگستری عهدهدار حل و فصل دعاوی هستند و تاسیس مراجع اختصاصی اداری یا شبه قضایی برای رسیدگی به برخی دعاوی مطروحه بین مردم و دستگاههای دولتی، به دلالت ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب سال ۱۳۷۹ در هر مورد منوط به حکم قانونگذار است که این امر در رای وحدت رویه شماره ۸۵ مورخ ۲۹/۳/۱۳۶۹ و رای شماره ۲۶۸ مورخ ۲۸/۷/۱۳۸۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز مورد تاکید قرار گرفته است و مراجع اختصاصی اداری برمبنای حکم مقرر در بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ که آرای مراجع مزبور را مشمول نظارت قضایی شعب دیوان عدالت اداری اعلام کرده، واجد عنوان قضایی نبوده و به عنوان مراجع اداری فعالیت میکنند و با توجه به احکام مقرر در مواد ۱۰ و ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مراجع یادشده اصولاً ملزم به اجرای آرای صادره توسط شعب دیوان عدالت اداری به عنوان مراجع قضایی هستند. رابعاً موازین حاکم بر رسیدگی های شعب دیوان عدالت اداری در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ تبیین شده و براساس ماده ۱۲۲ قانون مذکور، موارد سکوت در این قانون به ترتیبی است که در قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب (در امور مدنی) و قانون اجرای احکام مدنی مقرر شده است و با توجه به تبیین نحوه رسیدگی شعب دیوان عدالت اداری به اعتراضات مطروحه نسبت به آرای مراجع اختصاصی اداری به شرح مقرر در ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، سکوتی در خصوص این موضوع وجود ندارد که مقام صادرکننده بخشنامه تاییدشده به موجب رای هیات تخصصی را ناگزیر به مراجعه به قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب سال ۱۳۷۹ و مشخصاً ماده ۴۰۸ این قانون نماید. خامساً براساس ماده ۴۰۸ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب سال ۱۳۷۹: «در صورتی که پس از نقض حکم فرجام خواسته در دیوان عالی کشور دادگاه با ذکر استدلال طبق رای اولیه اقدام به صدور رای اصراری نماید و این رای مورد درخواست رسیدگی فرجامی واقع شود، شعبه دیوان عالی کشور در صورت پذیرش استدلال رای دادگاه را ابرام، در غیر این صورت پرونده در هیات عمومی شعب حقوقی مطرح و چنانچه نظر شعبه دیوان عالی کشور مورد ابرام قرار گرفت حکم صادره نقض و پرونده به شعبه دیگری ارجاع خواهد شد و دادگاه مرجوع الیه طبق استدلال هیات عمومی دیوان عالی کشور حکم مقتضی صادر مینماید...» و حکم مقرر در ماده فوق برمبنای پذیرش اختیار دادگاهها برای صدور رای اصراری و امکان مخالفت آنها با رای شعبه دیوان عالی کشور به تصویب رسیده و با توجه به الزام مراجع اختصاصی اداری به تبعیت از آرای شعب دیوان عدالت اداری که در ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مورد تاکید قرار گرفته، اصولاً موجب و مبنایی برای اتّخاذ وحدت ملاک از ماده ۴۰۸ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی و اعمال آن نسبت به موضوع لزوم تبعیت مراجع اختصاصی اداری از آرای شعب دیوان عدالت اداری، وجود ندارد. سادساً براساس ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲: «هرگاه شعبه رسیدگی کننده دیوان در مرحله رسیدگی به آراء و تصمیمات مراجع مذکور در بند ۲ ماده ۱۰ این قانون، اشتباه یا نقصی را ملاحظه نماید که به اساس رای لطمه وارد نکند، آن را اصلاح و رای را ابرام مینماید و چنانچه رای واجد ایراد شکلی یا ماهوی موثر باشد، شعبه مکلّف است با ذکر همه موارد و تعیین آنها، پرونده را به مرجع مربوط اعاده کند. مرجع مذکور موظّف است مطابق دستور شعبه دیوان نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی اقدام و سپس مبادرت به اتّخاذ تصمیم یا صدور رای نماید...» و با توجه به مفاد ماده مزبور، شعبه دیوان همه ایرادات شکلی یا ماهوی موثر را به مرجع اختصاصی اداری اعلام میکند و صلاحیت مرجع اختصاصی اداری در این مرحله در حد برطرف کردن ایراد شکلی یا ماهوی ارجاع داده شده از سوی شعبه دیوان است و بر همین اساس مرجع فوق موظّف است مطابق دستور شعبه دیوان نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی اقدام و سپس مبادرت به اتّخاذ تصمیم یا صدور رای نماید و حکم مقرر در قسمت بعدی ماده که براساس آن اعلام شده است: «...در صورتی که از تصمیم متّخذه و یا رای صادره مجدداً شکایت شود، پرونده به همان شعبه رسیدگی کننده ارجاع میشود و شعبه مذکور چنانچه تصمیم و یا رای را مغایر قانون و مقررات تشخیص دهد، مستند به قانون و مقررات مربوط، آن را نقض و پس از اخذ نظر مشاورین موضوع ماده ۷ این قانون، مبادرت به صدور رای ماهوی مینماید...»، اصولاً در مقام تجویز این اختیار به مراجع اختصاصی اداری نبوده است که با آرای شعب دیوان که قانونگذار از آن به عنوان «دستور شعبه دیوان» یاد کرده، مخالفت نمایند و حکم ماده مزبور در این قسمت صرفاً در راستای مشخص نمودن تکلیف شعبه دیوان در صورت حدوث چنین وضعیتی تصویب شده است. بنا به مراتب فوق، حکم مقرر در بند ۲ نامه شماره ۱۰۲۹۱۹ مورخ ۲/۶/۱۳۹۶ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی که براساس آن اعلام شده است: «بنابر آنچه گفته شد، تبعیت از آرای دیوان عدالت اداری توسط اعضای مراجع حل اختلاف کار الزامی است، لیکن به استناد وحدت ملاک ماده ۴۰۸ قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹، چنانچه مرجع حل اختلاف کار بتواند استدلال جدیدی نماید، در این صورت برابر با استدلال مزبور مبادرت به صدور رای میکند، هرچند رای صادرشده خلاف رای دیوان عدالت اداری باشد»، از جهت ورود مقام صادرکننده نامه مزبور به حیطه تفسیر قانون خارج از حدود اختیار وی بوده و از جهت رد جنبه الزام آور بودن آرای شعب دیوان عدالت اداری و تجویز امکان مخالفت با آرای شعب مزبور با ماده ۶۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مغایرت دارد و لذا برمبنای جواز حاصل از بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ضمن نقض رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۳۶۸ مورخ ۹/۱۲/۱۴۰۰ هیات تخصصی بیمه، کار و تامین اجتماعی دیوان عدالت اداری که در مقام تایید مقرره خارج از حدود اختیار و خلاف قانون یادشده صادر گردیده، بند ۲ نامه شماره ۱۰۲۹۱۹ مورخ ۲/۶/۱۳۹۶ مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خارج از حدود اختیار و خلاف قانون تشخیص و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میگردد./
حکمتعلی مظفری
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری