رای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۴۹۸۳۰ مورخ ۱۴۰۳/۰۲/۰۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۲۴۹۸۳۰
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۰۲/۰۴
شماره پرونده: ۰۰۰۱۵۰۱- ۹۹۰۱۸۷۶
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: ۱- بانک کشاورزی (مدیریت شعب استان گیلان) ۲- سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: شورای اسلامی شهر رودسر، شورای اسلامی شهر بندرانزلی، شهرداری شهر بندرانزلی
موضوع شکایت و خواسته: ۱- ابطال بند ۱ از تعرفه شماره (۲۸-۲) عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر رودسر
۲- ابطال بند ۱ از ماده ۳۶ عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر بندرانزلی
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ابطال تعرفه شماره (۲۸-۲) از دفترچه عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر رودسر و ماده ۳۶ تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر بندرانزلی را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام کرده اند که:
" عوارض از منابع درآمدی دولت و موسسات عمومی است که یا به واسطه وضع مستقیم قانون نوع و میزان آن تعیین شده و یا اینکه مع الواسطه با تشخیص مراجع ذیربط مشخص میگردد و از خصوصیات آن می توان به معوض بودن آن در قبال ارایه خدمات مشخص اشاره کرد که از شروط صحت وضع آن میباشد به عبارتی، مراجعی که مع الواسطه وظیفه وضع عوارض دارند، نمی توانند بدون ارایه خدمات معین، الزام به دریافت عوارض کنند. از سوی دیگر پرداخت کنندگان عوارض محق بر آگاهی از نوع خدمات خواهند بود و بدیهی است که مرجع صدور عوارض میبایست معوض دریافت عوارض را نیز اطلاع رسانی نماید. علاوه بر موارد مطروحه اعلام عمومی تعرفه عوارض، از دیگر شروط تحقق آن محسوب میگردد. به عبارتی مراجع ذیصلاح قانونی مکلفند تعرفه یا دفترچه تعرفه عوارض مصوب خود را به نحو شایسته منتشر و اطلاع رسانی عمومی نمایند. دلیل این امر نیز آن است که مردم نسبت به خدماتی که میبایست در قبال آن عوارض بپردازند، آگاه گردند. همچنین دیگر اوصاف عوارض، عطف به ماسبق نشدن آن است. بنابراین مقنن به منظور رفع حوایج متقابل شهرداری و اشخاص حقیقی و حقوقی مستقر در شهرها، در قبال ارایه خدمات توسط شهرداری ها، امکان وضع عوارض را برای شوراهای اسلامی شهر، پیش بینی کرد، اما این اختیار محدود به رعایت قوانین، حدود اختیارات و تکالیف و امکان قانونی وضع عوارض شده است که مقنن در ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده و ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه به منظور تامین درآمد پایدار شهرداری ها اشاره نموده است.
همانطور که مشخص است این عوارض از حاصل ضرب مساحت اعیانی شعبه و ارزش منطقه ای حاصل میشود. به عبارتی این عوارض ناشی از اعیانی بانک احتساب و وصول میگردد و به هیچ عنوان خدمات قابل ارایه، در این عنوان عوارض و فرمول آن جایگاهی ندارد. از آنجایی که بر اساس آراء قبلی هیات عمومی دیوان عدالت اداری، وضع عوارض بر درآمدهای مشمول مالیات، غیر قانونی عنوان شده و از سوی دیگر وضع عوارض بر املاک یا دارایی های غیر منقول نیز خلاف قاعده تسلیط و بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده است چرا که در اختیار داشتن املاک، به صرف مالکیت به خودی خود، دلیلی بر وضع و اخذ عوارض نیست. فلذا مشخص است که وضع این عوارض بدون ارایه هیچ خدمت و صرفاً بر مبنای داشتن مالکیت، وضع و اخذ میشود.
هدف مقنن از وضع ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، تجویز وضع هر نوع عوارض حتی بدون لحاظ ایجاب و امکان و اقتضاء ذاتی آن نیست. به عبارتی، نمی توان بخاطر داشتن مکانی برای کسب و تجارت، برای آن عوارض پیش بینی کرد. زیرا علاوه بر دلایل گفته شده، بانک های دولتی به موجب قانون شکل گرفته اند و وفق بند ۸ ماده ۱۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده در خصوص اموال غیر منقول و نیز بند ۱۱ ماده ۱۲ این قانون در خصوص خدمات بانکی و اعتباری بانک ها، تعیین تکلیف را بر معافیت تصریح داشته است. بنا بر این قانون نمی توان برای استقرار شعب بانک، باجه و عابر بانک که ناظر بر اموال غیر منقول (بند ۸ ماده ۱۲ قانون ارزش افزوده) است و نیز کسب و پیشه و تجارت که ناشی از درآمد (بند ۱۱ ماده۱۲ قانون ارزش افزوده) است، عوارض تعیین نمود. همچنین بند (ج) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه (تبدیل عوارض موضوع درآمد شهرداری ها از عوارض بر املاک به عوارض ناشی از مصرف و خدمات) نیز دلیل موجهی بر عدم امکان وضع چنین عوارضی که معطوف به مکان است، میباشد.
اخذ عوارض به موجودیت بخشی از یک اعیانی مثل سالن بانک ها و یا عابر بانک فاقد مبنای قانونی است. از آنجایی که اخذ وجه تحت عنوان عوارض میبایست مبنای قانونی داشته باشد از سوی دیگر با ورود به ماهیت موضوع دریافت عوارض از اعیانی بانک ها که در آن خدمات بانکی ارایه میشود و نیز وضع عوارض بر خودپرداز بانک ها، چون که سالن حضور شهروندان در بانک ها به منظور آسایش و ایمنی ایشان بوده و علی القاعده در معنای کسب و پیشه و تجارت در این سالن نمیباشد، قابل وضع عوارض نیست.
با عنایت به موارد مطروحه و دلایل مشروحه، نظر به اینکه به سه جهت ۱- فقدان مبانی شرعی و قانونی کسب و پیشه و تجارت و عوارض شغلی و استقرار عابر بانک و ۲- فقدان ارایه خدمات برای اخذ این عوارض و نیز ۳- غیر همسویی با سیاست های کلان کشور، وضع و دریافت این دسته از عوارض در حکم اکل مال به الباطل است، لذا اولاً مقرره های معترض عنه، حکم به دریافت عوارضی داده اند که فاقد مبانی قانونی و شرعی است و ثانیاً دریافت عوارض بدون عوض و استفاده از ابزارهای قانونی جهت وصول آن از جمله آراء کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری، خود مصداق اکل مال به باطل و تحصیل مال نامشروع میباشد که پرداخت آن توسط بانک دولتی موجد اضرار به بیت المال نیز خواهد شد. از این رو ابطال مصوبه از تاریخ تصویب را استدعا دارد."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر میباشد:
" ۱- تعرفه پیشنهادی عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال ۱۳۹۸
تعرفه شماره(۲۸-۲) عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها و موسسات مالی در محدوده و حریم شهر(شهرداری رودسر)
به دلیل ارایه خدمات شهرداری به شهروندان و اماکن از جمله بانک ها و موسسات مالی، اعتباری و قرض الحسنه های واقع در محدوده شهر و صرف هزینه خدمات در این زمینه، عوارضی بر مکان های استقرار بانک ها و. .... به شرح زیر وصول خواهد گردید.
۱- عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار
۵ ارزش منطقه ایمساحت اعیان
۲- تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال ۱۳۹۸
موضوع تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده
به استناد بند ۱ صورتجلسه مورخ ۱۳۹۷/۱۱/۰۹ شورای اسلامی شهر بندرانزلی
ماده ۳۶: عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها و موسسات مالی در محدوده و حریم شهر
به دلیل ارایه خدمات شهرداری به شهروندان و اماکن از جمله بانک ها و موسسات مالی، اعتباری و قرض الحسنه های واقع در محدوده شهر و صرف هزینه خدمات در این زمینه، عوارضی بر مکان های استقرار بانک ها و. .. به شرح زیر وصول خواهد گردید.
۱- عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار
۵ برابر عوارض سالیانه."
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر بندر انزلی به موجب لایحه شماره ۹۶۸ مورخ ۱۳۹۹/۰۹/۰۴ توضیح داده است که:
" ۱- در دستورالعمل تدوین بودجه سال ۱۳۹۹ ابلاغی از سازمان شهرداری ها و دهیاری ها به شهرداری های سراسر کشور، ردیف درآمدی و همچنین ردیف بودجه با کد ۱۱۰۴۰۳ با عنوان عوارض سالیانه بانک ها و موسسات اعتباری لحاظ گردیده است.
۲- در اسفند ماه سال ۱۳۹۶ اعتراض یکی از شعب بانک سپه (طی رای شماره ۵۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ردیف ۱۰ و تبصره های آن از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری یزد در سال های ۱۳۸۹، ۱۳۹۰، ۱۳۹۲ و ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر یزد) رد گردید و لذا این ردیف درآمدی در دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ شهرداری بندر انزلی دیده شده و تایید گردیده است.
۳- شهرداری بندر انزلی به منظور تامین بخشی از هزینه های خدمات عمومی شهر از استفاده کنندگان آن و برقراری عدالت اجتماعی، از ابتدای سال ۱۳۹۸ عوارض فعالیت بانک ها و موسسات مالی و اعتباری را از همه بانک ها، موسسات مالی و اعتباری و مشابه آن در سطح شهر دریافت و به حساب درآمدی شهرداری واریز می نماید.
زیرا شهرداری به همه املاک در محدوده شهری (مسکونی، تجاری، اداری، بانک ها، موسسات مالی و. ..) برخی خدمات که لازمه زندگی شهری است را ارایه می کند. دریافتی شهرداری از این خدمات مبالغ ناچیزی است که سالیانه با عنوان عوارض در اقسام مختلف دریافت شده و در قالب منابع درآمدی بودجه شهرداری ها ظاهر میشود ناچیز بودن منابع دریافتی در مقایسه با هزینه ای که شهرداری ها برای ارایه این خدمات صرف می کنند به قدری مشهود است که در برخی موارد حتی بخش قابل توجهی از این منابع به لحاظ تاخیر زمانی وصول، هزینه وصول و. .. برای شهرداری ها صرفه اقتصادی خود را از دست می دهد با این حال با توجه به ضرورت پیگیری سیاست های درآمدی سوق دهنده شهرداری ها به سمت منابع درآمدی پایدار ایجاب می کند که شهرداری ها در تقویت این بخش از درآمدها کارآمد عمل می کنند.
همچنین با تبعیض در رابطه با دریافت عوارض از برخی و ارایه معافیت (عدم دریافت عوارض) از گروهی دیگر از املاک (تجاری، بانک ها، موسسات مالی و اعتباری و. ..) عملاً هزینه متوسط و قیمت تمام شده این دو گروه متفاوت شده و د رنتیجه هزینه فرصت درشهر برای گروه مختلفی از فعالان متفاوت میشود. این امر زمینه بروز تبعیض اقتصادی بین فعالان مستقر در شهر را باعث میشود."
شهرداری شهر بندرانزلی نیز به موجب لایحه شماره ۷۵۴۴ مورخ ۱۴۰۰/۰۷/۱۲ در پاسخ به شکایت مذکور توضیح داده است که:
" همان گونه که مستحضرید شوراهای اسلامی شهرها به منظور تامین بخشی از هزینه های خدماتی، اداری و عمرانی با رعایت ضوابط و مقررات، ترتیبات قانونی و در چهارچوب سیاست های کلان مالی و اقتصادی دولت مبادرت به وضع عوارض می نمایند.
در بند (ج) ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال ۱۳۹۰ با اصلاحات بعدی، صراحتاً شوراهای اسلامی به وضع عوارض ناشی از مصرف و خدمات مکلف گردیده اند. شوراهای اسلامی شهر بندر انزلی نیز در چهارچوب اختیارات قانونی حاصله و در خصوص خدمات ارایه شده اقدام به وضع و وصول عوارض معترض عنه کرده است.
استقرار بانک ها اعم از خصوصی و دولتی در محدوده شهر، نیز شهرداری را مکلف به ارایه خدمات در محل استقرار بانکها نموده و این امر مبنای وضع عوارض و عنداللزوم تصویب بهای خدمات ارایه شده میباشد. دادنامه ۲۱۹ - ۱۳۹۱/۱۱/۲۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری و سایر آراء مشابه صادره موید همین معناست. لذا شورای اسلامی شهر خارج از صلاحیت شکلی، ماهوی، ذاتی و محلی خود اقدام به وضع عوارض نکرده است.
از آنجا که عوارض در زمره ردیف اصلی درآمدی شهرداری ها میباشد، ابطال هر یک از مصوبات عوارضی که در چهارچوب اختیارات قانونی شوراهای اسلامی شهر تصویب شده، در عمل شهرداری ها را به ویژه شهرداری های شهرهای کوچک را در اداره امور عمومی و تامین هزینه های سرسام آور خدمات شهری با سختی مواجه می سازد و مشکلات عدیده ای در پی خواهد داشت.
با عنایت به مراتب معنونه و طبق بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب ۱۳۶۲، عوارض محلی شهرداری از کلیه مشمولین قانون نظام صنفی (صاحبان حرفه و پیشه و مشاغل) و مشمولین قوانین خاص مثل بانک ها، مطب پزشکان، وکلا و غیره با پیشنهاد وزیر کشور تصویب و اخذ اینگونه عوارض طی بخشنامه شماره ۳۴۱/۲۳۱۳۷ - ۱۳۶۶/۰۲/۰۵ وزارت کشور پس از تایید نماینده ولی فقیه در حاکمیت قانون اجرا شده است و طبق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود و نیز به موجب بند ۲۶ ماده مذکور تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان های وابسته به آن با رعایت آییننامه های مالی و معاملاتی شهرداری ها با رعایت مقررات مربوط از جمله وظایف و مسیولیت های شورای اسلامی شهرها است و با توجه به تبصره ۱ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولید کنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال ۱۳۸۱، وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش هر یک از عوارض محلی که در این قانون مشخص نشده تجویز شده است هرچند قوانین و مقررات عمومی حاکم بر بانک ها سراسری و ملی بوده لیکن حسب تبصره ۱ ماده ۳ قانون تجارت، محل فعالیت بانک ها از مصادیق واحدهای تجاری است و به همین جهات هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آراء صادره وضع عوارض کسب و پیشه (عوارض محلی) از بانک های دولتی، خصوصی و صندوق های قرض الحسنه و موسسات مالی و اعتباری را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نداده است.
اکنون با عنایت به جمیع مطالب معنونه و به استناد ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رد شکایت شاکی مورد استدعاست."
در اجرای ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۳۱۴۹۰۶۶ مورخ ۱۴۰۲/۱۲/۰۱، تعرفه شماره (۲۸-۲) عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها و موسسات مالی در محدوده و حریم شهر تعرفه سال ۱۳۹۸ شهرداری رودسر به استثناء بند یک عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار و ماده ۳۶ عوارض بر استقرار محل فعالیت بانک ها و موسسات مالی در محدوده و حریم شهر تعرفه سال ۱۳۹۸ شهرداری بندرانزلی به استثناء بند یک عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به بند ۱ از تعرفه شماره (۲۸-۲) عوارض و بهای خدمات شهرداری رودسر سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر رودسر و بند ۱ ماده ۳۶ عوارض و بهای خدمات شهرداری بندرانزلی سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر بندرانزلی در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۰۲/۰۴ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
با توجه به اینکه هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آراء مختلف خود از جمله دادنامه شماره ۱۰۰۹ مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۰۵ این هیات وضع عوارض افتتاحیه را برای فعالان اقتصادی توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال کرده است، بنابراین بند ۱ ماده ۳۶ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شهرداری بندرانزلی و بند ۱ تعرفه شماره (۲۸-۲) از تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شهرداری رودسر که تحت عنوان عوارض حق افتتاح شعب بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض الحسنه و تعاونی های اعتباری به تصویب شورای اسلامی شهرهای یادشده رسیده، به دلایل مقرر در آراء مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۰۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./
حکمتعلی مظفری
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری