رای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۱۳۰۵۷۱ مورخ ۱۴۰۳/۰۵/۱۶ هیات عموعی دیوان عدالت اداری

شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۱۳۰۵۷۱

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۰۵/۱۶

شماره پرونده: ۰۰۰۲۹۷۶

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: ۱- آقای رضا هاشمی فرزند علی داد ۲- آقای رضا هاشمی فرزند علی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اراک

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۴ و تبصره های ذیل آن از تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شهرداری اراک تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک مصوب شورای اسلامی شهر اراک

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی واحد ابطال ماده ۴ و تبصره های ذیل آن از تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال ۱۴۰۰ شهرداری اراک تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک مصوب شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند:

" شورای اسلامی شهر اراک به موجب ماده ۴ دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک مربوط به سال ۱۴۰۰ اقدام به تصویب مصوبه ای تحت عنوان: عوارض بر ارزش افزوده ناشی از عوارض تغییر کاربری املاک نموده که بر اساس آن به شهرداری اراک اجازه داده می‌شود عوارض تغییر کاربری براساس زمان پرداخت طبق فرمول مقرره مورد شکایت محاسبه و اخذ نماید. این در حالی است که هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آرای متعدد اعلام داشته، تغییر کاربری و عوارض تعیینی آن در صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها نیست. از این رو با استناد به دلایل ذیل، ابطال ماده مارالذکر و تبصره های ذیل آن از تاریخ تصویب مورد تقاضاست:

الف: دلایل دال بر غیر قانونی بودن ماده معترض عنه:

۱- نظر به ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی ۱۳۸۸/۰۱/۲۳ بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آن ها در هر استان به وسیله کمیسیونی با حضور مسیولین مندرج در آن ماده صورت می‌گیرد از آن جا که تغییر کاربری از جمله وظایف قانونی شورای اسلامی نمی‌باشد به طریق اولی نمی‌تواند در این خصوص وضع قاعده نماید و از بابت تغییر کاربری ها قسمتی از اراضی مردم مبلغ آن را دریافت کند.

مصوبات اخذ عوارض تغییر کاربری از سوی شورای شهر با مقررات مختلف از جمله ماده صد قانون شهرداری ها، قانون نحوه خرید و تملک اراضی اشخاص در طرح های عمومی و عمرانی، ماده ۷۱ قانون تشکیلات وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی مغایرت دارد براساس ماده ۷ از همان قانون، شهرداری ها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می‌باشند و حق دخالت در تغییر کاربری املاک یا اخذ عوارض خودسرانه را ندارند.

۲- اخذ عوارض ناشی از تغییر کاربری املاک دارای مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد. زیرا در قانون موصوف صرفاً امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالا و خدمات مربوط به آن مشخص شده است. همچنین عوارض منظور شده، جهت شهرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفاً ناظر بر موارد مبادرت به تولید، حمل و نقل، صادرات و واردات کالاهای خاص و مشخص در مواد ۳۸ و ۴۳ قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد و در هیچ قسمت از قانون مالیات بر ارزش افزوده حتی یک کلمه در خصوص اموال غیر منقول نام و ذکری به میان نیامده است.

۳- شورای نگهبان به موجب نظریات خود نسبت به خلاف شرع بودن اخذ عوارض تغییر کاربری اعلام موضع نموده از جمله نامه شماره ۴۲۶۲/۳۰/۹۰۰ مورخ ۱۳۹۰/۰۳/۲۹ و نظریه سال ۱۳۹۵ که مصوبه شورای شهر شاندیز به شماره ۲۵۵۴ مورخ ۱۳۹۵/۱۱/۲۴ که طبق آن به شهرداری اجازه داده شده بود بابت تغییر کاربری املاک درصدی از عرصه ملک و یا ارزش ریالی ملک را از شهروندان به صورت رایگان دریافت کند، فقهای شورای نگهبان اعلام داشتند:

با استحضار به این که عوارض بر اخذ اراضی اشخاص به صورت مجانی صادق نمی‌باشد بنابراین مصوبه مذکور خلاف موازین شرع شناخته شد.

ب) مغایرت با آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری (عدم رعایت ماده ۹۲ تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری):

اگر چه عوارض شهرداری یکی از نیازهای درآمدی شهرداری جهت ارایه خدمات عمومی می‌باشد لیکن این اخذ وجوه با توجه به آرای متعدد شعب و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در این رابطه، نباید از طریق غیرقانونی وصول شود چنان که ماه ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ نیز موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را از اخذ وجوه غیر قانونی منع نموده است و ارایه خدمات به مردم به هر قیمتی ازجمله اخذ وجوه غیر قانونی ایجاد هرج و مرج می کند. بنابراین اخذ وجوه از شهروندان دارای ضوابطی می‌باشد و این در حالی است که شهرداری اراک بدون توجه به قانون همچنین بدون توجه به آرای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری اقدام به وضع ماده معترض عنه نموده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در بررسی مصوبات شورای اسلامی سایر شهرها در باب عوارض تغییر کاربری املاک به کرات نسبت به صدور رای مبنی بر ابطال مصوبات معترض عنه اقدام نموده که به عنوان مثال می توان به آرای ذیل اشاره نمود:

الف) رای شماره ۱۳۵۷ مورخ ۱۳۸۶/۱۱/۱۶ در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اسفراین

ب) رای شماره ۹۰۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۵۶۳ مورخ ۱۳۹۰/۱۲/۰۸ در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر گرگان

پ) رای شماره ۹۱۱۰۰۹۰۹۰۵۸۰۰۶۲۷ مورخ ۱۳۹۱/۰۹/۲۰ در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شاهرود

ث) رای شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۸۳ مورخ ۱۳۹۷/۰۲/۰۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

ح) رای شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۸۲ مورخ ۱۳۹۷/۰۲/۰۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

و همچنین رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۳۰۰ الی ۳۰۱ مورخ ۱۴۰۰/۰۳/۰۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری که ریاست دیوان عدالت اداری به موجب نامه شماره ۹۰۰۰/۲۰۰/۱۰۹۳۰/۲۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۰۳/۲۹ خطاب به وزارت کشور و ریاست شورای عالی استان ها جهت اطلاع دستگاه های اجرایی رای مذکور ارسال و عدم تبعیت از رای مذکور را موجب مسیولیت قانونی مقامات مسیول دانسته است.

لذا با توجه به آرای یاد شده و مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با قواعد شرعی (لاضرر و لاضرار فی الاسلام) و (حرمه مال مومنین کحرمه دمه) و (من اتلف مال الغیر، فهوله ضامن) و همچنین ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مواد ۱، ۲، ۵ و ۷ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران همچنین با توجه به سابقه ابطال چنین مصوباتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال ماده معترض عنه و تبصره های ذیل آن را از تاریخ تصویب داریم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" ماده۴: عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک

در صورتی که مالکین برای تغییر کاربری ملک درخواست داشته باشند و با موافقت شهرداری و متولی طرح و کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تغییر کاربری حاصل گردد شهرداری می‌بایست این عوارض را وصول نماید لازم به ذکر است مبلغ عوارض محاسبه شده قبل از ارسال درخواست تغییرکاربری به کمیسیون ماده ۵ با تنظیم توافق نامه به حساب سپرده شهرداری (به صورت امانت) که به همین منظور افتتاح می‌گردد واریز و پس از موافقت کمیسیون ماده ۵ با تغییر کاربری، مبلغ از حساب سپرده به حساب درآمدی شهرداری انتقال می یابد و نرخ عوارض تغییر کاربری براساس زمان پرداخت به حساب سپرده ملاک عمل قرار خواهد گرفت و در صورت عدم موافقت کمیسیون مذکور با تغییر کاربری مبلغ سپرده به ملک مسترد خواهد شد. همچنین مالکین می‌توانند معادل عوارض تغییر کاربری ضمانت نامه بانکی یا سند رهنی ارایه نمایند که پس از تایید کمیسیون ماده ۵ عوارض تغییر کاربری براساس زمان پرداخت محاسبه و دریافت خواهد گردید و در صورت عدم تغییر کاربری، ضمانت نامه ابطال یا سند رهنی فک می‌گردد.

نحوه محاسبه:

ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری به ازاء هرمترمربع (۸۰/۰۰۰/۰۰۰ ≥ kp۲ ≥ ۲۰/۰۰۰/۰۰۰) Z محاسبه و اخذ می‌گردد.

تبصره ۱: در صورت وجود کاربری باغ همراه با کاربری دیگر بر روی ملک، مبنای محاسبه ضریب Z، ضریب بیشتر خواهد بود.

تبصره۲: به استناد بند (د) دادنامه های شماره ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۰۳۶۷ الی ۹۷۰۹۹۷۰۹۰۵۸۰۰۳۸۱ مورخ ۱۳۹۷/۰۳/۰۸هیات عمومی دیوان عدالت اداری کشور، وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک پس از صدور مجوز توسط کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران قابل وصول می‌باشد.

تبصره۳: این عوارض از املاکی که قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ها در مورد آن ها اجرا شده و سهم سرانه خدمات عمومی را به شهرداری پرداخت کرده اند قابل وصول نمی‌باشد.

تبصره۴: این عوارض مشمول املاکی که مصوبه ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مبنی بر تغییر کاربری قبل از سال ۱۳۹۸ را دارند نمی گردد.

تبصره۵: در تغییر کاربری جهت املاک با کاربری های مغایر مطابق با مجوز کمیسیون ماده ۵ مورخ ۱۳۸۴/۰۹/۰۶ پس از درخواست مالک درخصوص تغییرکاربری و موافقت شهرداری مبنی بر عدم نیاز، با تنظیم توافق نامه عوارض تغییرکاربری مستقیماً به حساب درآمدی منطقه واریز و ثبت وصول خواهد شد.

تبصره۶: عرصه ساختمان های مسکونی موجود که براساس اسناد مثبته (کارت آب، برق، نقشه هوایی و محتویات سند) قبل از تصویب طرح تفصیلی سال ۱۳۵۲ به صورت مسکونی احداث و کاربری آن ها در طرح غیر مسکونی تعیین شده است جهت تثبیت کاربری به کمیسیون ماده ۵ ارجاع می‌گردد لیکن مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییرکاربری نمی گردد.

تبصره۷: املاکی که بدون مراجعه به شهرداری و در نتیجه بدون پرداخت عوارض تغییر کاربری، موضوع تغییر کاربری آن ها توسط کمیسیون ماده ۵ مصوب گردیده (از جمله اراضی، دولتی) مشمول پرداخت عوارض تغییر کاربری مطابق این تعرفه می‌گردد."

علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن به طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۰۵/۱۶ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً براساس ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱ و اصلاحی مصوب سال های ۱۳۸۸ و ۱۳۸۹: «بررسی و تصویب طرح های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به ‌وسیله کمیسیونی به ریاست ‌استاندار (و در غیاب وی معاون ‌عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذیربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام میشود. تغییرات نقشههای تفصیلی اگر براساس طرح جامع شهری موثر باشد، باید به تایید مرجع تصویبکننده طرح جامع (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران یا مرجع تعیین شده از طرف شورای عالی) برسد.» ثانیاً براساس آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره ۱۰۷۲ مورخ ۱۴۰۰/۰۳/۲۹ ذکر قیود ناظر بر اخذ وجوه امانی یا ضمانت نامه بانکی قبل از طرح در کمیسیون ماده ۵ قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، فاقد مبنای قانونی است. بنا به مراتب فوق، ماده ۴ تعرفه عوارض محلی سال ۱۴۰۰ شهرداری اراک که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۰۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌ گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

حکمتعلی مظفری

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری