رای شماره ۱۷۸ تا ۱۸۰ مورخ ۱۳۸۲/۰۵/۰۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

کلاسه پرونده: ۷۵-۱۰۸-۲۶۴/۸۲

شاکی: ۱- سازمان بازرسی کل کشور ۲- کانون بازنشستگان بیمه ایران

موضوع:ابطال مصوبات شماره ۴۹۱۷۵/ت۲۷۸۱۷/ه- مورخ ۱۶/۱۰/۱۳۸۱ هیات وزیران و ۶۱۷۶۰/ت/۲۸۱۷۵/د مورخ ۵/۱۲/۱۳۸۱ نمایندگان ویژه رئیس جمهور

تاریخ رای:یکشنبه ۵ مرداد ۱۳۸۲

شماره دادنامه: ۱۷۸-۱۷۹-۱۸۰

مقدمه: الف- سازمان بازرسی کل کشور طی شکایتنامه شماره ۸۰۱/۸۲/۳ مورخ ۱۳۸۲/۰۱/۲۴ و شماره ۱۹۸۱/۸۲/۰۳ مورخ ۱۳۸۲/۰۲/۰۶ اعلام داشته‌اند، نظر به مصوبه نمایندگان ویژه رئیس جمهوری مبنی بر واگذاری ۵۵% سهام و حقوق و امتیازات شرکت سهامی بیمه ایران (که در مالکیت دولت است) در ازای خود به بخشهای دیگر، موضوع در کمیسیون مشورتی شورای تطبیق مصوبات با قانون مورد بررسی و کارشناسی قرار گرفته که نتایج حاصله به شرح زیر می‌باشد:۱- بند ک تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ به دولت اجازه داده است «به منظور پرداخت بدهیهای خود به سازمانهای بازنشستگی، تامین اجتماعی، صندوق ذخیره فرهنگیان، آستان قدس رضوی و همچنین بابت بدهی شهرداریها و شرکتهای اتوبوسرانی شهری به سازمانهای تامین اجتماعی از طریق واگذاری اموال، املاک و دارائیهای دولت و سهم کارخانه‌ها و موسسات دولتی و ملی شده و سهم دولتی در شرکتها و طرحهای تملک داراییهای سرمایه‌ای به ترتیب حداکثر معادل ۴هزارمیلیارد ریال، ۲۵۰ میلیلیارد ریال، ۲۰۰ میلیارد ریال و ۵۵۰ میلیارد ریال اقدام نماید.» به طوری که ملاحظه می‌فرمایند اموال و داراییهایی که دولت طبق این بند مجاز به واگذاری است شامل موارد زیر است:اموال، املاک و داراییهای دولت سهم کارخانه و موسسات دولتی وملی شدهسهم دولت در شرکتها و طرحهای نیمه تمام.۲- نمایندگان ویژه رئیس جمهور به منظور اجرای بند (ک) تبصره ۵ قانون مذکور و به استناد اصل ۱۲۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تصویب‌نامه شماره ۲۸۰۸۲/ت۲۷۱۲۸ه- مورخ ۱۳۸۱/۰۶/۱۲ هیات وزیران طی مصوبه شماره ۶۱۷۶۰/ت۲۸۱۷۵ه- مورخ ۱۳۸۱/۱۲/۰۵ مقرر داشته‌اند «مالکیت دولت نسبت به ۵۵% از سهام و سایر حقوق و امتیازات شرکت سهامی بیمه ایران به صورت ۲۰% به صندوق بازنشستگی کشوری و ۲۰% به سازمان تامین اجتماعی و ۱۵% به صندوق ذخیره فرهنگیان واگذار شد، تا طبق مقررات قانون تجارت و با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوط اداره شود..»۳- ماده ۴ قانون اداره امور شرکتهای بیمه مصوب ۱۳۶۷/۰۹/۱۳ مجلس شورای اسلامی تصریح نموده «شرکتهای بیمه ایران، آسیا، البرز و دانا با رعایت قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و بیمه‌گری و این قانون طبق مقررات اساسنامه مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیش‌بینی نشده مشمول قانون تجارت می‌باشند و در صورتی تابع مقررات عمومی مربوط به دولت و موسساتی که با سرمایه دولت تشکیل شده‌اند می‌گردند که در مقررات مزبور صراحتاً از آنها یاد شده باشد.»۴- ماده یک اساسنامه شرکت بیمه ایران مصوب ۱۳۶۸ هیات وزیران اشعار می‌دارد «شرکت سهامی بیمه ایران … در صورتی تابع مقررات عمومی مربوط به دولت و موسساتی که با سرمایه دولت تشکیل شده‌اند، می‌گردد که در مقررات مزبور صراحتاً از شرکت سهامی بیمه ایران نام برده شده باشد.»۵- بنا به مراتب فوق‌الذکر، اعضاء کمیسیون مشورتی با بررسیهای لازم، به شرح زیر اظهارنظر نموده‌اند، منصوص و منطوق بند (ک) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ دلالت بر آن دارد که دولت می‌تواند نسبت به واگذاری اموال و سهام موسسات شرکتهای متعلق بخود اقدام نماید و این حکم کلی هنگامی شامل شرکت سهامی بیمه ایران است که به موجب ماده ۴ قانون اداره امور شرکتهای بیمه، صراحتاً نام شرکت بیمه ایران ذکر شده باشد و از آنجا که در بند (ک) تبصره ۵ قانون مزبور از شرکت سهامی بیمه ایران نامی برده نشده است، در نتیجه تصمیم شماره ۶۱۷۶۰/ت۲۸۱۷۵/ه- مورخ ۱۳۸۱/۱۲/۰۵ نمایندگان ویژه رئیس جمهور راجع به واگذاری سهام شرکت موصوف خارج از حدود قانون می‌باشد. ضمن آنکه مصوبه یاد شده با ماده ۱۱ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران که صراحتاً شرکتهای بیمه را از شمول شرکتهای دولتی قابل واگذاری (سهام ومدیریت) مستثنی نموده، مغایرت دارد.ب- کانون بازنشستگان بیمه ایران در شکایتنامه تقدیمی اعلام داشته‌اند، هیات وزیران طی تصویب‌نامه شماره ۴۹۱۷۵/ت۲۷۸۱۷/ه- مورخ ۱۳۸۱/۱۰/۱۶ شرکت سهامی بیمه ایران را از ردیف شرکتهای مادر تخصصی خارج و آن را زیر مجموعه سازمان خصوصی سازی اعلام نموده و سپس بر اساس تصویب نامه شماره ۶۱۷۶۰/ت۲۸۱۷۵/ه مورخ ۱۳۸۱/۱۲/۰۵ مستند به بند (ک) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ کل کشور مقرر نموده معادل ۵۵% سهام شرکت سهامی بیمه ایران بابت تمکین بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق ذخیره فرهنگیان واگذار شود. توضیحات راجع به جهات مغایر مصوبات مورد اعتراض با مقررات قانونی۱- مغایرت مصوبات با اصل ۴۴ قانون اساسی: در اصل ۴۴ قانون اساسی آمده «نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی استوار است.» که به بخش دولتی اشاره می‌شود «بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، بانکداری و بیمه … و مانند اینها است که به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است.»۲- مغایرت مصوبات با قانون برنامه سوم توسعه: در تبصره۲ ماده ۴ آمده «مشارکت و سرمایه‌گذاری شرکتهای دولتی به استثنای بانک‌ها، شرکتهای بیمه و موسسات اعتباری در سایر شرکتهای دولتی موضوع این ماده مستلزم کسب مجوز از هیات وزیران است.» ملاحظه می‌گردد که مشارکت و سرمایه‌گذاری بیمه‌ها نیز مستثنی شده است. همچنین به موجب ماده ۱۱ واگذاری سهام بانک‌ها، موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه استثناء شده‌اند. در تبصره ۲ ماده ۱۱ آمده «مشارکت و سرمایه‌گذاری بانک‌ها، شرکتهای بیمه و موسسات اعتباری در شرکتها از شمول مقررات این فصل مستثنی است.» ملاحظه می‌گردد حتی مشارکت و سرمایه‌گذاری بیمه‌ها نیز مستثنی شده‌اند.۳- استحضار دارند طبق ماده ۴ قانون برنامه سوم توسعه که به دولت اجازه واگذاری، انحلال، ادغام و تجدید سازمان شرکتهای دولتی را داده فاقد قید «مستلزم ذکر نام» می‌باشد. اما از آنجا که در قانون اصلاح مواد ۲ و ۴ قانون برنامه سوم توسعه مصوب ۱۳۸۱ قید مذکور درج گردیده توضیح زیر را به استحضار می‌رساند.اولاً قید ماده در قانون اصلاحی قاعدتاً به همان ماده ۲ قانون اصلاحی برمی‌گردد نه ماده ۴ اصلی قانون برنامه سوم.ثانیاً، آنچه حسب قانون مورد اصلاح قرار گرفته صرفاً بندهای الف و ب ماده ۴ اصلی قانون برنامه سوم توسعه می‌باشد که این احکام نیز مرتبط با ساماندهی شرکتهای دولتی است نه واگذاری آنها، به عبارت دیگر در رابطه با ساماندهی شرکتهای دولتی حکم ماده ۴ قانون برنامه سوم شامل شرکتهای مستلزم ذکر نام یا تصریح نام نیز می‌شود.ثالثاً، با این فرض که قید مستلزم ذکر نام یا تصریح نام مندرج در ماده ۲ قانون اصلاحی مصوب ۱۳۸۱ به کلیت ماده ۴ اصلی قانون برنامه سوم مرتبط شود، باز هم تاثیری در موضوع ندارد زیرا هر چند در ماده ۴ قانون برنامه سوم به واگذاری و ادغام شرکتهای دولتی اشاره شده ولی اصالت و کلیت ماده مرتبط با ساماندهی شرکتهای دولتی است و قانون اصلاحی نیز در همین رابطه است. مضافاً اینکه قید «… کلیه شرکتهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام بوده و یا دارای قانون خاص هستند مشمول این ماده می‌باشند.»در قسمت اخیر قانون اصلاحی بند (ب) با توضیحات بالا محدود بوده و به معنی حذف بند (ج) ماده۴ و ماده ۱۰ و بندهای آن و ماده ۱۱ و تبصره ۲ آن و مواد ۴۱ و ۹۶ قانون برنامه سوم توسعه نمی‌باشد و استثناهای مذکور کماکان به قوت خود باقی می‌باشد. در خاتمه بنا به مراتب معروضه تقاضای رسیدگی و صدور رای بر لغو مصوبات مورد اعتراض را دارد.قائم مقام معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۹۲۴۲ مورخ ۱۳۸۲/۰۴/۰۳ اعلام داشته‌اند، در خصوص ایراد مغایرت تصویب‌نامه راجع به واگذاری ۵۵% سهام، حقوق و امتیاز شرکت سهامی بیمه ایران به صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی و صندوق ذخیره فرهنگیان موضوع تصویب نامه شماره ۶۱۷۶۰/ت۲۸۱۷۵/ه- مورخ ۱۳۸۱/۱۲/۰۵ با بند (ک) تبصره ۵ قانون بوده سال ۱۳۸۱ کل کشور و ماده ۱۱ قانون برنامه سوم توسعه اعلام می‌دارد:۱- بررسی مغایرت مصوبه با بند (ک) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱: ایراد این است که چون در بند (ک) تبصره ۵ بودجه ۱۳۸۱ نام شرکت بیمه ایران ذکر نشده است و شرکت یاد شده طبق ماده ۴ قانون اداره امور شرکتهای بیمه از جمله دستگاههایی است که شمول قانون بر آن مستلزم ذکر نام است لذا صدور مصوبه به استناد بند (ک) تبصره ۵ بودجه سال ۱۳۸۱ برای واگذاری سهام شرکت بیمه ایران خارج از حدود این قانون است. در پاسخ اعلام می‌دارد که در طرح ایراد به صدر بند (ک) تبصره ۵ توجه شده است حال آنکه در قسمت اخیر بند (ک) تبصره ۴۵ شرکتهای موضوع ماده ۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز مشمول این حکم قرار گرفته‌اند (که از آن جمله است مطلق دستگاههایی که شمول حکم به آنها مستلزم ذکر نام است از جمله شرکتهای بیمه) مطابق ماده ۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت صراحتاً دستگاههایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است مشمول حکم قرار گرفته است و استثناء بانک‌ها و موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه مربوط به شرکتهائی است که سهام آن متعلق به شرکت دولتی است نه خود شرکت دولتی از جمله شرکت بیمه. به علاوه اگر بند (ک) تبصره ۵ ناظر به دستگاههایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است نمی‌بود، ذکر نام سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (که طبق مادده ۲ قانون تاسیس خود جزء دستگاههای مزبور است) و نیز شرکتهای موضوع ماده ۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت در قسمت اخیر بند (ک) موضوعیت نداشت. ۲- بررسی مغایرت مصوبه با ماده (۱۱) قانون برنامه سوم توسعه: ایراد شاکی این است که در ماده ۱۱ قانون برنامه سوم شرکتها از شمول این ماده مستنثی شده‌اند. حال آنکه در ماده ۱۱ سهام شرکتهای متعلق به شرکتهای بیمه مستثنی شده است نه سهام خود شرکت بیمه. با توجه به اینکه عبارت وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکتهای دولتی دو مرتبه در ماده ۱۱ مورد حکم قرار گرفته است، کاربرد عبارت مزبور در قسمت میانی ماده ۱۱ ناظر به شرکتهایی است که سهام آن متعلق به شرکت دولتی است نه خود شرکت دولتی و استثنای بانک‌ها و شرکتهای بیمه فقط ناظر به عبارت دوم است. لذا واگذاری سهامی که دولت (وزارتخانه‌ها) در خود شرکت بیمه دارد، مشمول این حکم نمی‌باشد والا تکرار این عبارت در قانون موضوعیت نداشت علت آن هم روشن است زیرا در مورد سهام شرکتهای متعلق به شرکتهای دولتی (با توجه به تبصره ماده ۴ قانون محاسبات عمومی) باید غبطه سپرده اشخاص نزد بانک‌ها و شرکتهای بیمه لحاظ گردد و درآمد حاصل از فروش سهام اخیر متعلقه به دولت نبوده بهمین جهت قانونگذار صرفاً در مورد شرکتهای دست دوم، بانک‌ها و شرکتهای بیمه را از ماده ۱۱ قانون برنامه سوم مستنثنی نموده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجت‌الاسلام‌والمسلمین دری‌نجف‌آبادی و با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.

رای هیات عمومی

اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبین استقرار و تثبیت نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی و مصرح در اختصاص امور اقتصادی خاص از جمله امر بیمه به بخش دولتی است. در اجرای اهداف مقرر در اصل فوق‌الذکر قانونگذار با تصویب قانون اداره امور شرکتهای بیمه مصوب ۱۳۶۷ به شرح ماده ۲ این قانون تعلق کلیه سهام شرکت های بیمه موضوع ماده یک قانون مزبور به دولت را مورد تاکید قرار داده و به شرح ماده ۳ اساسنامه‌های قانونی شرکت های بیمه دولتی نیز تصریح شده است که «…. کلیه سهام متعلق به دولت می‌باشد که غیر قابل انتقال است.» نظر بمراتب فوق الاشعار و اینکه مقررات فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۹ تحت عنوان واگذاری سهام و مدیریت شرکت های دولتی با عنایت به مواد ۹ و ۱۰ و ۱۱ قانون اخیرالذکر منحصراً متضمن جواز واگذاری سهام شرکت های قابل واگذاری بخش دولتی با رعایت اصل ۴۴ قانون اساسی و باستثنای بانک ها و موسسات اعتباری و شرکت های بیمه می‌باشد و مفاد ماده ۴ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، ‌اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و حکم عام مقرر در بند (ک) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ کل کشور مشعربر واگذاری اموال،‌ املاک و دارایی های دولت و سهم کارخانه‌ها و موسسات دولتی و ملی شده و سهم دولتی در شرکت ها و طرح های نیمه تمام تملک دارایی های سرمایه‌ای در قبال بدهی های دولت به سازمان بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی، صندوق ذخیره فرهنگیان، آستان قدس رضوی و همچنین بابت بدهی شهرداری ها تا پایان سال ۱۳۷۷ و شرکت های اتوبوسرانی شهری وابسته به شهرداری ها به سازمان تامین اجتماعی، مخصص و ناسخ و نافی احکام خاص صریح مقنن در باب اختصاص امور بیمه به بخش دولتی و عدم جواز واگذاری سهام شرکت های بیمه دولتی به بخش غیر دولتی نمی‌باشد، بنابراین تصویب نامه شماره ۴۹۱۷۵/ت/۲۷۸۱۷/ه- مورخ ۱۱۶/۱۰/۱۳۸۱ هیات وزیران از جهت اینکه شرکت های بیمه ایران، البرز، آسیا و دانا را از موارد و مصادیق واحدهای اختصاصی بخش اقتصاد دولتی مستنثی نموده و سهام آنها را قابل واگذاری اعلام داشته و همچنین مصوبه شماره ۶۱۷۶۰/ت/۲۸۱۷/د مورخ ۱۳۸۱/۱۲/۰۵ نمایندگان ویژه ریاست جمهوری که به عنوان تصمیم هیات وزیران تلقی شده و متضمن جواز واگذاری ۵۵% سهام و سایر حقوق و امتیازات شرکت سهامی بیمه ایران به صندوق بازنشستگی کشور و سازمان تامین اجتماعی و صندوق ذخیره فرهنگیان است مغایر اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سایر قوانین فوق‌الذکر و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده می‌شود و مستنداً به قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - درّی نجف آبادی