رای شماره ۱۸۲ مورخ ۱۳۸۲/۰۵/۰۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
کلاسه پرونده:۱۱۱/۸۲
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع: ابطال مصوبه ۶۱۷۶۱/ت۲۸۱۷۶ه- مورخ ۵/۱۲/۱۳۸۱ هیات وزیران
تاریخ رای: یکشنبه ۵ مرداد ۱۳۸۲
شماره دادنامه: ۱۸۲
مقدمه: سازمان بازرسی کل کشور در شکایتنامه شماره ۳۵۳۰/۸۲/۰۳ مورخ ۱۳۸۲/۰۲/۱۷ اعلام داشتهاند، نمایندگان ویژه رئیس جمهور به منظور اجرای بند (ک) تبصره ۵ بودجه سال ۱۳۸۱ و به استناد اصل ۱۲۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تصویب نامه شماره ۲۸۰۸۲/ت۲۷۱۲۸ مورخ ۱۳۸۱/۰۶/۱۲ هیات وزیران طی مصوبه شماره ۶۱۷۶۱/ت۲۸۱۷۵ه- مورخ ۱۳۸۱/۱۲/۰۵ مقرر میدارند «… مالکیت دولت نسبت به ۶۰% از سهام و سایر حقوق و امتیازات بانک صادرات ایران به نسبت مساوی به صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی واگذار شد تا طبق مقررات قانون تجارت و با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوط اداره شود…» در اینجا لازم است قبل از اظهار نظر راجع به مصوبه مذکور به سیر تقنینی در خصوص وضعیت بانکها اشاره گردد.۱- شورای انقلاب مطابق قانون ملی شدن بانکها مصوب ۱۳۵۸/۰۳/۲۱ به منظور حفظ حقوق و سرمایههای ملی و به کار انداختن چرخهای تولیدی کشور و تضمین سپردهها و پساندازهای مردم در بانکها ضمن قبول اصل مالکیت مشروع و با توجه به - نحوه تحصیل درآمد بانکها و انتقال غیر مشروع سرمایهها به خارج- نقش اساسی بانکها در اقتصاد کشور و ارتباط طبیعی اقتصاد کشور با موسسات بانکی- مدیون بودن بانکها در اقتصاد کشور و ارتباط طبیعی اقتصاد کشور با موسسات بانک به دولت و احتیاج آنها به سرپرستی دولت- لزوم هماهنگی فعالیت بانکها با سایر سازمانهای کشور- لزوم سوق دادن فعالیت بانکها در جهت اداری و انتفاعی اسلامی، کلیه بانکها را اعم از تعلق آنها به اشخاص حقیقی حقوقی، ملی اعلام کرده است. ۲- مقنن در تعقیب قانون فوقالذکر، لایحه قانونی اداره امور بانکها مصوب ۱۳۵۸/۰۷/۰۷ را نیز به تصویب رسانده و ماده یک آن مقرر میدارد «در اجرای قانون ملی شدن بانکها و موسسات اعتباری از تاریخ تصویب این قانون کلیه بانکهای کشور اعم از بانکهای تخصصی و تجاری و بانکهای دولتی سابق و ملی شده بعدی طبق این مقررات اداره خواهد شد.»۳- اصل ۴۴ قانون اساسی با اشاره به برنامهریزی نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی، بانکداری را در زمرهی بخش دولتی قرار میدهد.۴- ماده ۱۱ قانون برنامهریزی توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، بانکهای دولتی را از واگذاری سهام و مدیریت آنها به بخشهای دیگر مستثنی نموده است و ماده ۱۰ قانون اخیرالذکر یکی از شرایط الزامی جهت واگذاری سهام و مدیریت شرکتهای دولتی را در چارچوب قانون اساسی بودن این نوع واگذاریها میداند.بنا به مراتب هر چند بند (ک) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ کل کشور به دولت اجازه داده است «اموال، املاک، داراییهای دولت و سهم کارخانهها و موسسات دولتی و ملی شده و سهم دولتی در شرکتها و طرحهای نیمه تمام در ازای بدهی خود» به واحدهای نامبرده در قانون واگذار نماید. معالوصف، اموال، سهام و داراییهای قابل واگذاری است که معارض قانونی نداشته باشد. چون کلیه بانکها اعم از اینکه سهام و سرمایه آنها متعلقه به اشخاص حقیقی باشد و یا حقوقی حسب قانون ملی شدن بانکها در تاریخ ۱۳۵۸/۰۳/۲۱ ملی اعلام گردیدهاند و اصل ۴۴ قانون اساسی نیز حکم خاصی را درباره وضعیت بانکها مقرر داشته است و همچنین ماده ۱۱ قانون برنامه سوم توسعه… بانکها را از مصادیق شرکتهای دولتی که سهام و مدیریت آنها قابل واگذاری است مستنثی نموده و در ماده ۹۸ قانون اخیر الذکر نیز تنها اجازه تاسیس بانک غیر دولتی به اشخاص داخلی داده شده و راجع به انتقال سهام بانکهای دولتی در قانون موصوف تکلیفی تعیین نگردیده است و بالاخره ماده ۱۹۹ همان قانون هم اجرای قوانین و مقررات مغایر را در طی سالهای برنامه متوقف ساخته است. لذا واگذاری ۶۰% از سهام دولت در بانک صادرات به صندوق بازنشستگی کشور و تامین اجتماعی در ازای طلب آنها با مفاد قوانین موصوف تطبیق نداشته و نتیجتاً دولت میبایستی بدهی خود را از سایر منابع مجاز مقرر در بند (ک) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ تامین نماید.قائم مقام معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس جمهوری در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره ۱۱۸۴۰ مورخ ۱۳۸۲/۰۴/۱۷ اعلام داشتهاند:۱- بررسی امکان واگذاری سهام موسسات ملی شده:ملی شدن موسسات که به موجب قانون عادی صورت گرفته مانع از تجویز قانونگذار برای واگذاری آنها نمیباشد. کما اینکه اجازه واگذاری سهام موسسات ملی شده در تبصره ۱۰ قوانین بودجه سالهای ۷۲ تا ۸۰ و تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ صراحتاً داده شده است که به عنوان نمونه متن بند (ز) تبصره ۱۰ قانون بودجه سال ۷۴ و متن بند ک تبصره ۵ قانون بودجه سال ۸۱ ذیلاً نقل میشود: بند (ز) تبصره ۱۰ قانون بودجه سال ۱۳۷۴ - دولت موظف است حداقل ۱۰% از مطالبات سازمان بازنشستگی را به تشخیص کمیتهای مرکب از نمایندگان وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان امور اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه و بودجه و دو نفر از نمایندگان عضو کمیسیون امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی به انتخاب مجلس به عنوان ناظر که با مسئولیت معاون اول رئیس جمهور تشکیل میگردد مشخص نموده و همچنین ۲۰% باقیمانده مطالبات سازمان تامین اجتماعی لغایت سال ۱۳۷۴ را با توافق سازمانهای مذکور با واگذاری سهام کارخانجات و موسسات دولتی و ملی شده تادیه و تسویه نماید. بند ک تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱- به دولت اجازه داده میشود به منظور پرداخت بدهیهای خود به سازمان بازنشستگی کشوری، سازمان تامین اجتماعی، صندوق ذخیره فرهنگیان، آستان قدس رضوی و همچنین بابت بدهیهای شهرداریها تا پایان سال ۱۳۷۷ و شرکتهای اتوبوسرانی شهری وابسته به شهرداریها به سازمان تامین اجتماعی، بر اساس صورتهای مالی قطعی شده مورد تایید سازمان حسابرسی کشور، پس از تایید سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور از طریق واگذاری اموال، املاک و داراییهای دولت و سهم کارخانه و موسسات دولتی و ملی شده و سهم دولت در شرکتها و طرحهای نیمه تمام تملک دارائیهای سرمایهای به ترتیب… اقدام نماید. بنابراین با توجه به اینکه در بند ک تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ نیز واگذاری سهام موسسات ملی شده صراحتاً مورد حکم قرار گرفته و مصوبه شماره ۶۱۷۶۱/ت۲۸۱۷۵ه- مورخ ۱۳۸۱/۱۲/۰۵ نیز به استناد همین تبصره صادر و طی آن اجازه واگذاری ۶۰% سهام بانک صادرات آمده است لذا مصوبه از این جهت بلا اشکال میباشد.۲- بررسی مغایرت مصوبه با ماده ۱۱ قانون برنامه سوم توسعه:ایراد شاکی این است که در ماده ۱۱ قانون برنامه سوم بانکها از شمول این ماده مستثنی شدهاند. حال آنکه در ماده ۱۱ سهام شرکتهای متعلق به بانکها مستثنی شده است نه سهام خود بانک که جهت مزید اطلاع ذیلاً نقل میشود. ماده ۱۱ قانون برنامه سوم توسعه- سهام متعلق به وزارتخانهها، موسسههای دولتی موضوع ماده ۴ قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶ و اصلاحات بعدی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و سایر شرکتهایی که بیش از ۵۰% سرمایه و یا سهام آنها منفرداً یا مشترکاً متعلق به وزارتخانهها، موسسات دولتی، شرکتهای دولتی (به استثنای بانکها و موسسات اعتباری و شرکتهای بیمه) و همچنین سایر شرکتهای دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت که مشمول قوانین و مقررات عمومی به آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است از جمله شرکت ملی نفت ایران … مشمول مقررات این فصل خواهند بود. تبصره۲ مشارکت و سرمایهگذاری بانکها، شرکتهای بیمه و موسسات اعتباری در شرکتها، از شمول مقررات این فصل مستثنی است.» در نتیجه با توجه به اینکه عبارت «وزارتخانهها، موسسات و شرکتهای دولتی» دو مرتبه در ماده ۱۱ مورد حکم قرار گرفته، کاربرد عبارت مزبور در قسمت میانی ماده ۱۱ ناظر به شرکتهایی است که سهام آن متعلق به شرکت دولتی است نه خود شرکت دولتی و استثنای بانکها و شرکتهای بیمه فقط ناظر به عبارت دوم است.لذا واگذاری سهامی که دولت در خود بانک دارد مشمول این حکم نمیباشد والا تکرار این عبارت در قانون موضوعیت نداشت علت آن هم روشن است زیرا در مورد سهام شرکتهای متعلق به بانکها باید غبطه سپرده اشخاص نزد بانکها لحاظ گردد و درآمد حاصل از فروش سهام اخیر متعلق به دولت نبوده به همین جهت قانونگذار صرفاً در مورد شرکتهای دست دوم بانکها و شرکتهای بیمه را از ماده ۱۱ قانون برنامه سوم مستثنی نموده است. نکته قابل توجه دیگر اینکه بند (ک) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ موخر از برنامه سوم توسعه وضع و تصویب شده لذا نمیتوان علیرغم درخواست شاکی، ماده ۱۹۹ قانون برنامه سوم توسعه را موجب موقوفالاجراء نمودن آن دانست.۳- بررسی مغایرت مصوبه با اصل ۴۴ قانون اساسی:اساساً اصل ۴۴ قانون اساسی موجب انحصار یا اختصاص تمامی قلمرو فعالیتهای بانکی به دولت (حتی از حیث تعلق یا ترتب مالکیت عمومی بر آن) نمیباشد زیرااولاً درج عبارت «تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه بخش را قانون معین میکند» ذیل اصل ۴۴ موضوعیت نداشت.ثانیاً شورای نگهبان تاسیس بانکهای غیر دولتی (که سهام آن متعلق به دولت نمیباشد) را در ماده ۹۸ قانون برنامه سوم و قانون اجازه تاسیس بانکهای غیر دولتی مورد تایید قرار نمیداد خصوصاً که اصل ۴۴ در مقام تعیین تکلیف بانکها و موسسات بیمه موجود نبوده بلکه به طور کلی محدوده بخشهای اقتصادی را تعیین کرده که اعم از موسسات موجود یا ایجاد موسسات جدید است. آنچه به موجب ماده ۹۸ برنامه سوم توسعه و بند (الف) قانون اجازه تاسیس بانکهای غیر دولتی مصوب ۱۳۷۹ باید در بخش دولتی باقی باشد موضوع اعمال حاکمیت و سیاستگذاری و صدور مجوز و نظارت است که این امر هم در مورد بانکهای موجود که به صورت تجاری اداره میشوند مصداق دارد و هم در مورد بانکهای جدید ولو آنکه سهام آن متعلق به بخش غیر دولتی بوده یا بشود. نکته دیگر اینکه اساساً سازمان بازنشستگی کشوری جزئی از تشکیلات دولت است و به علاوه، بر سازمان تامین اجتماعی نیز مالکیت خصوصی ترتب نداشته بلکه مطابق قانون جزء موسسات عمومی است و به فرض پذیرش دلالت اصل ۴۴ بر انحصار و مترتب مالکیت عمومی به تمامی بانکها نیز واگذاری انجام شده به لحاظ جایگاه تشکیلاتی سازمانهای یاد شده ایراد نخواهد داشت. با توجه به مراتب فوق رد درخواست ابطال مصوبه یاد شده مورد تقاضا است.هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق به ریاست حجتالاسلاموالمسلمین درینجفآبادی و با حضور روسای شعب بدوی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رای مینماید.
رای هیات عمومی
به صراحت اصل ۴۴ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران امر بانکداری اختصاص به بخش دولتی یافته و احکام مقرر در مواد ۹ و ۱۰ و ۱۱ فصل سوم قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی منحصراً مفید جواز انتقال سهام شرکت های دولتی قابل واگذاری در قلمرو اصل ۴۴ فوقالذکر و مبین عدم جواز واگذاری سهام بانک های دولتی میباشد و چون حکم عام و کلی مقرر در بند (ک) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۳۸۱ کل کشور مخصص و ناسخ و نافی احکام خاص مقنن در باب اختصاص امر بانکداری به بخش دولتی و عدم جواز واگذاری سهام بانک های دولتی نمیباشد، بنابراین تصمیم شماره ۶۱۷۶۱/ت۲۸۱۷۶ه- مورخ ۱۳۸۱/۱۲/۰۵ نمایندگان ویژه ریاست جمهوری که به عنوان تصمیم هیات وزیران تلقی شده و متضمن واگذاری مالکیت دولت نسبت به ۶۰% از سهام و سایر حقوق و امتیازات بانک صادرات ایران به صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی بوده، مغایر اصل ۴۴ قانون اساسی و سایر قوانین فوق الذکر و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص داده میشود و به استناد قسمت دوم ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال میگردد.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری - درّی نجف آبادی