رای شماره ۲۱۴۳ مورخ ۱۴۰۰/۰۷/۲۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۲۱۴۳

تاریخ دادنامه:۱۴۰۰/۰۷/۲۰

شماره پرونده: ۹۹۰۱۵۳۲

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲ قسمت (ب) ماده ۶ مصوبه شماره ۴۴۶- ۲۵/۱۰/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر بوشهر

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۲ قسمت (ب) ماده ۶ مصوبه شماره ۴۴۶-۲۵/۱۰/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر بوشهر و بند ۲ قسمت (ب) ماده ۶ دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری مصوب مرداد ماه ۱۳۸۵ وزارت کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«به استحضار می رساند وزارت کشور با اختیا رحاصل از ماده ۸ قانون مدیریت پسماندها مصوب ۲۰/۲/۱۳۸۳ مبادرت به تصویب و ابلاغ دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری در تاریخ مرداد ماه ۱۳۸۵ نمود که مطابق با بند ۲ ماده ۶ سراسر مخدوش دستورالعمل مذکور « بهای خدمات مدیریت پسماند کلیه اماکن اداری و مراکز و موسسات آموزشی و شرکتهای دولتی و خدماتی که صنف محسوب نمی گردند، معادل ۱۰۰% عوارض نوسازی ملک (اعم از ملکی، اجاره ای، رهنی یا وقفی) تعیین می‌گردد.» که تصویب ماده مذکور از سوی وزارت کشور بنا به دلایل ذیل، خارج از حدود اختیارات قانونی صورت پذیرفته است و وزارت مذکور با تجاوز از حدود مشخص اختیارات قانونی خود اقدام به تحمیل هزینه مضاعف و زائد بر مقررات قانونی بر اماکن غیرصنفی نموده است:

۱- وفق نص صریح ماده ۸ قانون مدیریت پسماندها، تنها چیزی که باید از تولید کننده پسماند اخذ گردد، هزینه‌های خرج شده برای مدیریت پسماندها می‌باشد و اخذ هرگونه مبلغ زیاد بر آن، فاقد توجیه قانونی است. لازم به ذکر است اساساً تبادر عرفی و عقلی واژه « عوارض» در مقابل « خدمات» موضوعیت می یابد و به عبارتی مابه ازاء خدمات ارئه شده هستند و اصولاً پرداخت کننده عوارض می باید از نوعی خدمات و انتفاع مستقیم، متناسب با عوارض اخذ شده برخوردار شود. مفاد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۸۱۸- ۶/۱۱/۱۳۹۳ نیز که تعیین نرخ خدمات را منوط به انجام خدمتی از سوی شهرداری دانسته است و شهرداری را در مواردی که خدمتی ارائه نمی کند مستحق اخذ هرگونه هزینه ای ندانسته است، گویای همین امر می‌باشد. بنابراین وزارت کشور نمی تواند به صرف اینکه اختیار وضع بهای مدیریت پسماند را دارد، هر نوع مبلغ غیر منطقی را جهت اخذ از تولید کننده پسماند تصویب نماید.

۲- تعیین بهای مدیریت پسماند، باید متناسب با نوع پسماند تولیدی (از جمله پسماند صنعتی، عادی و غیره) باشد، در حالی که در تصویب ماده معترض عنه، هیچ گونه توجهی به نوع پسماندهای تولیدی نگردیده است و چنین تبعیضی صرفاً با توجه به « ماهیت شخصیت اماکن غیر صنفی» اعمال گردیده است و همان گونه که مستحضرند، تبعیض قائل شدن بین اشخاص یا مناطق مختلف، برخلاف بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی (اصل عدم تبعیض) می‌باشد.

۳- عوارض نوسازی که شامل مبالغ هنگفتی می‌گردد، یک بار از سوی شهرداری ها مستند به ماده ۲ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب ۱۳۴۷ اخذ می‌گردد و باتصویب ماده معترض عنه، مودیان عملاً مکلف به پرداخت دوباره آن تحت عنوان ثانی گردیده اند و این امر به طور واضح، وصول مجدد و دوباره عوارض نوسازی محسوب و مغایر با اصل عدالت وانصاف می‌باشد.

۴- به منظور تبیین زوایای امر و نشان دادن تفاوت فاحش اخذ بهای مدیریت پسماند از اشخاص عادی و اشخاص غیرصنفی، نمونه محاسبه عوارض پسماند متعلق به فرودگاه بوشهر ایفاد می‌گردد. بدین شرح که چنانچه عوارض پسماند متناسب با هزینه های مدیریت پسماند باشد در سال ۱۳۸۹ ماهیانه مبلغ ۷۰۰/۵۰۶/۱ ریال و سالیانه مبلغ ۴۰۰/۰۸۰/۱۸ ریال محاسبه می‌گردد، لیکن محاسبه آن بر اساس عوارض نوسازی، به میزان ۱۶۶/۳۲۳/۵۵۷ ریال می‌باشد.

۵- نظر به اینکه شورای اسلامی شهر بوشهر به استناد بند ۲ قسمت (ب) ماده ۶ دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری مصوب مرداد ماه ۱۳۸۵ وزارت کشور، با تصویب جزء ۲ بند (ب) ماده ۶ در مصوبه شماره ۴۴۶- ۲۵/۱۰/۱۳۹۰، واحدهای غیرصنفی را موظف به پرداخت وجهی معادل عوارض نوسازی به انضمام هزینه مدیریت پسماند نموده است، درخواست ابطال آن را نیز دارد.»

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

بند ۲ قسمت (ب) ماده ۶ مصوبه شماره ۴۴۶ مورخ ۲۵/۱۰/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر بوشهر:

«بهای خدمات مدیریت پسماند کلیه اماکن اداری، مراکز و موسسات آموزشی و شرکت های دولتی و خدماتی که صنف محسوب نمی گردد به صورت فرمول زیر محاسبه خواهد شد.

۱۰۰% عوارض نوسازی ملک = A D=A+B

جدول پیوست ۳ (مشاغل پر زباله) ۵؍۳۰ مدت ×(قیمت دفن+قیمت جمع آوری)× وزرن زباله (روزانه) = B »

علی رغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به شورای اسلامی شهر بوشهر، تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی، پاسخی از آن شورا واصل نشده است. با این حال رئیس مرکز مدیریت عملکرد و بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور در پاسخ به شکایت مذکور، به موجب لایحه شماره ۱۴۱۸۴۱- ۱۲/۹/۱۳۹۹توضیح داده است که:

«عوارض پسماند وعوارض نوسازی دو مقوله جداگانه و هر کدام بابت خدمت و مصارف خاص خود می‌باشد و اینکه خواهان در شرح دادخواست (بند ۳) خود عوارض نوسازی را مستند قرار داده خروج موضوعی از موضوع دادخواست می‌باشد. حکم قانون مدیریت پسماندها مصوب ۲۰/۲/۱۳۸۳، در حقیقت حکمی عام و کلی است که شامل همه وزارتخانه ها و موسسات دولتی می‌شود و خواهان در حقیقت قسمتی از قانون را خارج و تفسیر نموده که این امر از حدود و صلاحیت ایشان خارج می‌باشد. زیرا طبق اصل ۷۳ قانون اساسی تفسیر قانون در صلاحیت مجلس شورای اسلامی می‌باشد. به موجب قانون مدیریت پسماندها مرجع تصویب دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری شوراهای اسلامی می‌باشند. بنابراین با توجه به اینکه حکم قانون مدیریت پسماندها یک حکم عام و کلی می‌باشد و اجرای آن در سطح کشور می‌باشد لذا موضوع آن محدود به حریم و خارج و داخل حریم نمی‌باشد.»

مدیرکل دفتر محیط زیست و خدمات شهری سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور نیز به موجب لایحه شماره ۳۲۲۰۸- ۱۲/۸/۱۳۹۹ توضیح داده است که:

«وفق ماده ۷ قانون مدیریت پسماندها، مدیریت اجرایی کلیه پسماندها غیر از صنعتی و ویژه در شهرها و روستاها و حریم آنها به عهده شهرداری و دهیاری ها می‌باشد و بر اساس ماده ۸ این قانون مدیریت اجرایی (شهرداریها) می‌توانند هزینه های مدیریت پسماندها را از تولیدکننده پسماند با تعرفه ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می‌شود دریافت نمایند. با توجه به اینکه در بیشتر شهرها فرودگاه ها خارج از حریم شهرها واقع هستند و همچنین به علت ارزشمند بودن پسماندهای خشک تولیدی، اگر فرودگاه ها با بخش خصوصی بر اساس ارزش پسماند تولیدی قرارداد منعقد کرده و شهرداری هزینه ای در این خصوص دریافت نمی کند. همچنین بر اساس ماده ۸ قانون یاد شده، وزارت کشور می‌تواند بر اساس خدمات ارائه شده و بهای خدمات نسبت به تعیین بهای خدمات اقدام نمایند. در زمان تدوین دستورالعمل تعیین بهای خدمات اطلاعات دقیقی از میزان پسماند تولیدی این مراکز در دسترس نبود بنابراین بهای خدمات این دستگاه ها با رعایت عدالت اجتماعی بر اساس ۱۰۰ درصد عوارض نوسازی ملک که تابعی از چندین پارامتر من جمله مساحت ملک، قیمت منطقه ای، سطح خدمات ارائه شده و سایرعوامل می‌باشد، تعیین شده است که شوراهای اسلامی شهرها به عنوان مرجع تعیین و تصویب بهای خدمات، قابلیت بررسی و تعیین بهای خدمات را بر اساس شرایط ویژه هر شهر را خواهد داشت. شایان ذکر است مبلغ تعیین شده در این رابطه معمولاً کمتر از مقدار واقعی بهای خدمات ارائه شده توسط شهرداری می‌باشد به طوری که طبق بند ۲ جدول پیوست مصوبه شماره ۲۸۵۱۰/ت۵۱۰۲۴ه--۹/۳/۱۳۹۴ هیات وزیران، شوراهای اسلامی کلان شهرها و سایر شهرها موظف به افزایش تدریجی نرخ عوارض پسماند تا سقف قیمت تمام شده جمع آوری حمل و دفن پسماندهای شهری هستند و در این رابطه پیشنهاد می‌گردد موضوع از طریق شوراهای اسلامی شهرها پیگیری و مصوبات شوراهای اسلامی شهرها به عنوان مراجع تعیین کننده بهای خدمات ملاک عمل قرار گیرد.

دستورالعمل موضوع ماده ۸ قانون انحصاراً در خصوص پسماندهای عادی که مدیریت اجرایی آن بر عهده شهرداریها و دهیاریها می‌باشد کاربرد داشته و مشمول پسماندهای صنعتی و ویژه نمی‌باشد. همچنین با عنایت به مفاد بند ۱ ماده ۲ قانون مدیریت پسماندها عبارت پسماندهای عادی تعریف شده و در کل دستورالعمل تبعیضی در این خصوص قائل نشده و شهرداریها طبق ماده ۷ قانون مدیریت پسماندها هیچ گونه مسئولیتی در خصوص سایر انواع پسماندها (از جمله پسماندهای صنعتی و ویژه) ندارند. در خصوص انطباق هزینه های مدیریت پسماند، نحوه محاسبه عوارض پسماند متعلق به فرودگاه بوشهر ارائه نشده است. در این راستا جهت محاسبه و واقعی سازی بهای خدمات ارائه شده این سازمان مطالعات جامعی با همکاری شهرداریها طی سالهای گذشته انجام داده است که قابل ارائه می‌باشد. در خصوص بند ۵ دادخواست شاکی، لازم به ذکر است که مصوبه چهارصد و چهل و شش (۴۴۶) -۲۵/۱۰/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر بوشهر ارتباط محتوایی با دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماندها شهری مصوب مرداد ماه ۱۳۸۵ ندارد و شهرداری بهای خدمات مربوط به نخاله و پسماندهای ساختمانی را بر اساس بهایی که شورای اسلامی شهرداری تعیین کرده محاسبه نموده است و بهای خدمات مشخص شده در این مصوبه بر اساس هیچ یک از بندهای دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور نمی‌باشد.»

پرونده در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره ۷۵۹- ۱/۶/۱۴۰۰، بند ۲ قسمت (ب) ماده ۶ دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند شهری مصوب مرداد ماه ۱۳۸۵ وزارت کشور را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تقاضای ابطال بند ۲ قسمت (ب) ماده ۶ مصوبه شماره ۴۴۶- ۲۵/۱۰/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر بوشهر در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۰/۷/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

طبق ماده ۸ قانون مدیریت پسماندها مصوب سال ۱۳۸۳: «مدیریت اجرایی می‌تواند هزینه‌های مدیریت پسماند را از تولیدکننده پسماند با تعرفه‌هایی که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شورای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می‌شود، دریافت نماید» و براساس بند ۲ بخش «ب» ماده ۶ دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماندهای عادی شهری مصوب ۱۷/۷/۱۳۸۵ وزیر کشور: «بهای خدمات مدیریت پسماند کلّیه اماکن اداری و مراکز و موسسات آموزشی و شرکتهای دولتی و خدماتی که صنف محسوب نمی‌گردند، معادل ۱۰۰% عوارض نوسازی ملک (اعم از ملکی، اجاره‌ای، رهنی یا وقفی) تعیین می‌گردد.» با توجه به اینکه براساس بند ۲ قسمت «ب» ماده ۶ مصوبه شماره ۴۴۶ مورخ ۲۵/۱۰/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر بوشهر، علاوه بر عوارض نوسازی ملک، بخش دیگری با علامت اختصاری B و برمبنای محاسبه مقادیر مربوط به وزن زباله ضرب در قیمت جمع آوری به اضافه قیمت دفن و ضرب آن در مدت تعیین به عنوان مبنای تعیین بهای خدمات مدیریت پسماند کلّیه اماکن اداری تعیین شده و تعیین این بخش مغایر با مبنای محاسبه بهای خدمات پسماند کلّیه اماکن اداری به شرح مقرر در بند ۲ بخش «ب» ماده ۶ دستورالعمل نحوه تعیین بهای خدمات مدیریت پسماندهای عادی شهری مصوب ۱۷/۷/۱۳۸۵ وزیر کشور است، بنابراین تصویب بند۲ قسمت «ب» ماده ۶ مصوبه شماره ۴۴۶ مورخ ۲۵/۱۰/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر بوشهر خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

حکمتعلی مظفریرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری