رای شماره ۵۲۷ مورخ ۱۴۰۱/۰۳/۲۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۵۲۷
تاریخ دادنامه: ۲۴؍۳؍۱۴۰۱
شماره پرونده: ۹۸۰۴۳۰۶
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای فرامرز سازگار با وکالت آقای اسماعیل رقایی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳۴-۸۸۰ مصوبه مورخ ۱۳؍۵؍۱۳۹۸ سی و چهارمین جلسه کمیسیون ماده ۵ طرح تفصیلی شهر گرگان
گردش کار: آقای اسماعیل رقایی به وکالت از آقای فرامرز سازگار به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ارسالی، ابطال بند ۳۴-۸۸۰ مصوبه مورخ ۱۳؍۵؍۱۳۹۸ سی و چهارمین جلسه کمیسیون ماده ۵ طرح تفصیلی شهر گرگان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" ۱- مصوبه معترض عنه خارج از اختیارات کمیسیون ماده ۵ طرح تفصیلی میباشد.
۲- با اصول شرعی همچون اصل لاضرر و لاضرار در اسلام، اصل تسلیط و حرمت مالکیت مشروع مغایرت دارد.
۳- اعمال مصوبه متضمن تضییع حقوق مکتسب موکل میباشد.
۴- تفکیکی موسوم به اراضی سازگار با رعایت ضوابط و مقررات به محدوده شهر گرگان الحاق گردیده بود و اکنون مصوبه معترض عنه تصمیم جدیدی است از این رو با ملاک از اصل عطف به ماسبق نشدن قانون، عطف به ماسبق نشدن تصمیمات اداری نیز، در حقوق اداری از اهمیت بالایی برخوردار میباشد و قواعد ناظر بر این اصل ضرورت اعتنا به آن را همواره مورد تاکید مقامات اداری قرار داده و عدم رعایت آن نقض به شمار میرود.
۵- با عنایت به تعریف قانونی طرح تفصیلی به شرح مقرر در بند ۳ ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب ۱۳۵۳ کمیسیون مذکور اساساً نمی تواند از چارچوب اختیارات فراتر برود. مضافاً منظور از (تغییر) در طرح اتخاذ تصمیم در خصوص کاهش یا افزایش ارتفاع، سطح اشغال ساختمانها، تبدیل کاربری های مسکونی، تجاری، اداری به کاربری خدماتی (ورزشی، فضای سبز، آموزشی، بهداشتی، فرهنگی، مذهبی و غیره) و اختیاراتی از این قبیل میباشد، از این رو (تغییر) موضوع طرح تفصیلی منصرف از خارج نمودن محدوده تصرفی موکل که قبلاً در محدوده شهر گرگان قرار گرفته است، میباشد. به تصریح بند ۳ ماده ۲۴۹ آییننامه نحوه بررسی و تصویب طرح های توسعه و عمران محلی، مصوب هیات وزیران در جلسه مورخ ۱۲؍۱۰؍۱۳۷۸ که مقرر گردید در بررسی تغییرات طرح تفصیلی باید کلیه ضوابط و معیارهای فنی و تخصصی مورد توجه قرار گرفته باشد. برای اثبات کفایت بررسیها باید موارد زیر به جلسه توضیح داده شود.
۱- احراز ضرورت تغییر در طرح ۲- پیشنهاد زمین مناسب برای جلوگیری از حیث مساحت و محل وقوع در هماهنگی با طرح جامع، چنانچه تغییر مربوط به کاربریهای عمومی باشد ۳- رعایت حقوق مکتسب اشخاص.... لذا در بازنگری در طرح که منجر به تغییر شود حسب مورد ملازمه با رعایت حقوق مکتسب متصرفین در محدوده مورد نظر از جمله موکل را دارد. از این رو خارج نمودن از محدوده شهر به کیفیت مقرر در مصوبه معترض عنه، نوعاً وضع قاعده آمره است که با حقوق مالکانه و مکتسبه مشروع و قانونی اشخاص منافات دارد و وضع چنین قواعدی نیاز به حکم صریح قانونگذار دارد. بنابراین بند ۳۴-۸۸۰ سی و چهارمین جلسه مورخ ۱۳؍۵؍۱۳۹۸ کمیسیون ماده ۵ طرح تفصیلی گرگان مغایر حکم مقنن در باب حرمت مالکیت اشخاص و اصل تسلیط و خارج از حدود اختیارات آن کمیسیون در وضع مقررات دولتی میباشد.
۶- مضافاً چون عده ای از متصرفین از مزایا و خدمات طرح محدوده شهری برخوردار شدند اکنون خارج کردن از محدوده خلاف اصل تساوی افراد در برابر قانون است.
کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مستقر در استان گلستان تحت عنوان جنگل خواری و منابع ملی تلاش بر خروج اراضی تفکیکی سازگار از محدوده شهر داشته و شهرداری از صدور پروانه و ارائه خدمات خودداری می کند. در حالی که اراضی تفکیکی سازگار منابع ملی نیستند. لذا با توجه به اینکه بر مبنای بند ۱۳ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در راستای طرح دقیق و تثبیت خط محدوده گرگان مصوب ۱۹؍۴؍۱۳۹۹، اراضی تفکیکی سازگار واقع در انتهای عدالت جز محدوده شهر قرار گرفت و شورای عالی نقشه طرح تدقیقی را مصوب کرد و در روزنامه رسمی منتشر شد و ابلاغ گردید و با توجه به شان و وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و مغایرت تصمیم کمیسیون ماده ۵ با بند ۱۳ مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و حقوق مکتسب موکل، تقاضای اجابت درخواست مبنی بر ابطال بند ۳۴-۸۸۰ مصوبه سی و چهارمین جلسه (مورخ ۱۳؍۵؍۱۳۹۸) کمیسیون ماده ۵ طرح تفصیلی مورد استدعاست."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
" مصوبات سی و چهارمین جلسه کمیسیون ماده ۵ طرح تفصیلی شهر گرگان مورخ ۱۳؍۵؍۱۳۹۸
.....
۳۴-۸۸۰- پیرو تشکیل جلسه کارگروه فراقوه ای مبارزه با زمین خواری مورخ ۱؍۵؍۱۳۹۸ در استانداری گلستان و در راستای مفاد بند ۱۴ مصوبات جلسه مذکور به شماره ابلاغی ۱۸۹۱۲؍۱؍۹۸-۶؍۵؍۱۳۹۸ با موضوع تفکیکی واقع در عدالت ۱۰۵ اراضی موسوم به سازگار (اراضی الحاقی در طرح تدقیق سال ۱۳۹۶ گرگان)، مطرح و مقرر شد با عنایت به اینکه در قالب طرح تدقیق محدوده گرگان در شورای عالی شهرسازی و معماری ایران (بند ۱۳ مصوبه ۱۹؍۴؍۱۳۹۶) الحاقاتی به محدوده شهر صورت گرفته که بررسی سوابق موضوع، نقشه های سنوات ۱۳۴۵ و ۱۳۵۶ و عکس هوایی و... نشان از وجود اراضی ملی جنگلی (تحت پوشش اشجار) در الحاقات صورت گرفته دارد، مقرر شد اراضی مذکور از محدوده شهر گرگان خارج و پس از طی روال قانونی در استان (طرح و تصویب در کمیسیون ماده ۵)، جهت تصویب به شورای عالی شهرسازی و معماری استان ارسال گردد. - اداره کل راه و شهرسازی استان گلستان "
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل راه و شهرسازی استان گلستان به موجب لایحه شماره ۲۲۷؍۸۲۳۶-۳۱؍۲؍۱۳۹۹ به طور خلاصه توضیح داده است که:
" ۱- عرصه کل (آقای سازگار) به مساحت ۳۱۳۰۶ مترمربع قید شده در سند به شماره فرعی ۴ از ۱۲ اصلی بخش ۴ گرگان، به ۱۲ قطعه تفکیک گردیده و قطعه ۱۱ به مساحت ۱۵؍۲۶۸۳ مترمربع در جنوب غربی و قطعه شماره ۱۲ به مساحت ۱۲؍۲۵۴۵ مترمربع در جنوب شرقی تفکیکی فوق می باشد. کل پلاک ۱۲۵۵ به مساحت ۱۵؍۲۶۸۳ مترمربع به استناد طرح جامع سال ۱۳۷۵ داخل محدوده شهر و بخشی در پهنه مسکونی ویژه ناهارخوران و بخشی در کاربری باغ بوده و در طرح تفصیلی سال ۱۳۷۹ بخشی داخل محدوده و بخشی در حریم بوده است. پلاک ۱۲۵۵ در طرح جامع ۹۲ خارج از محدوده شهر و در حریم بوده است.
۲- پلاکهای ۱۲۵۵ و باقیمانده ۱۲؍۴ و پلاک ۶۶۱۵ سند صادره سال ۱۳۸۱، مستند به مفاد بند ۱۳ مصوبه تدقیق محدوده طرح جامع گرگان (مورخ ۱۹/۴؍۱۳۹۶)، به محدوده شهر الحاق گردیده و در مصوبه کمیسیون ماده ۵ (مورخ ۲۳؍۳؍۱۳۸۳) طرح تفصیلی شهر گرگان، به استناد مکاتبه شهرداری گرگان، در خصوص ۵۰% از قطعه در حوزه استحفاظی ملکی آقای سازگار موافقت گردید و مقرر شد طبق ضوابط طرح تفصیلی، تفکیک و ساخت و ساز شود. اما با عنایت به مفاد نامه ۱۴۵۹۰ شهرداری گرگان و با توجه به اینکه نامه شورای عالی در خصوص الحاق صرفاً در حد مصوبه کمیسیون ماده ۵ (مورخ ۲۳؍۳؍۱۳۸۳) بوده و با عنایت به آنکه مصوبه صرفاً برای قطعه شماره ۱۲ تفکیکی به مساحت ۱۲؍۲۵۴۵ مترمربع بوده، لذا صدق مصوبه برای قطعات ۱۲۵۵ و ۶۶۱۵ جای ابهام دارد.
۳- بند مورد شکایت در کمیسیون ماده ۵ به تصویب رسید و طی نامه ای به شهرداری گرگان و سایر اعضای جلسه جهت اطلاع و حسب نامه معاون شهرسازی و معماری وزارت متبوع مبنی بر عدم مغایرت تصمیمات مذکور با اساس طرح جامع شهر گرگان، پس از طی مهلت قانونی، طی نامه ای جهت ابلاغ اجرا به استاندار ارسال و طی نامه معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری به شهردار گرگان جهت اجرا ابلاغ گردید.
۴- بند ۱۱ جلسه مورخ ۲۶؍۸؍۱۳۹۸ شورای پیشگیری از ساخت و ساز غیرمجاز استان (که بیان میدارد با توجه به خروج اراضی مورد نظر از محدوده شهر، مقرر می گردد شهرداری گرگان نسبت به پیکه کوبی و مشخص نمودن محدوده شهر اقدام کند)، طی نامه معاونت هماهنگی امور عمرانی استانداری گلستان، به دستگاههای اجرایی ابلاغ شده و موضوع از طریق مراجع ذیصلاح استانی در دست اقدام می باشد. "
در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۲۷۴۹۹؍۱۰۲- ۲۰؍۶؍۱۴۰۰ اعلام کرده است که:
" عطف به نامه شماره ۹۸۰۴۳۰۶-۸؍۴؍۱۳۹۹: موضوع بند ۳۴-۸۸۰ از سی و چهارمین جلسه کمیسیون ماده ۵ طرح تفصیلی شهر گرگان مورخ ۱۳؍۵؍۱۳۹۸، در جلسه مورخ ۸؍۶؍۱۴۰۰ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر میگردد: «حکم به اخراج اراضی موضوع مصوبه مورد شکایت از محدوده شهر گرگان در مواردی که موجب ورود ضرر به حقوق معتبر اشخاص شود خلاف شرع شناخته شد.» "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۴؍۳؍۱۴۰۱ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آییننامهها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علّت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلّف در اجرای قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایف موجب تضییع حقوق اشخاص میشود، از جمله صلاحیت ها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه بند ۳۴-۸۸۰ مصوبه مورخ ۱۳؍۵؍۱۳۹۸ سی و چهارمین جلسه کمیسیون ماده ۵ طرح تفصیلی شهر گرگان واجد جنبه موردی بوده و متضمّن وضع قاعده عامالشمول نیست، بنابراین از مصادیق مقررات موضوع بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداریمصوب سال ۱۳۹۲ محسوب نمیشود و رسیدگی به آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست و پرونده جهت رسیدگی به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع میشود./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری