رای شماره ۶۱۴ مورخ ۱۴۰۱/۰۳/۲۴ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۶۱۴
تاریخ دادنامه: ۲۴؍۳؍۱۴۰۱
شماره پرونده: ۹۹۰۲۰۳۳
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی غلامی با وکالت آقای ناصر صالحی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۶۱۷۵۳؍۶۵۵-۳۰؍۶؍۱۳۹۹ رئیس سازمان غذا و دارو
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۶۱۷۵۳؍۶۵۵-۳۰؍۶؍۱۳۹۹ رئیس سازمان غذا و دارو را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
" با توجه به اینکه سازمان غذا و دارو طی بخشنامه ای به شماره ۶۱۷۵۳؍۶۵۵-۳۰؍۶؍۱۳۹۹ ضابطه نظام توزیع و عرضه داروهای تحت کنترل در داروخانه ها به تاریخ ۲۹؍۶؍۱۳۹۹ که براساس آن دارو ترک اعتیاد به بیمار از سوی داروخانه ها داده شود نه مراکز ترک اعتیاد که خلاف دو مصوبه قبلی و ماده ۱۵ قانون مواد مخدر و اصلاحی آن در تاریخ ۱۵؍۱۰؍۱۳۹۸ کمیته درمان ستاد مبارزه با مواد مخدر میباشد. مطابق با آییننامه اجرایی تبصره ۱ ماده ۱۵ قانون مبارزه با مواد مخدر مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام که در آن مفاهیم اساسی همچون مرکز سرپایی ترک اعتیاد، وابستگی به مواد و واحد درمان، داروهای آگونیست و نحوه تهیه دستورالعمل بهره برداری به صراحت توصیف و تعریف شده است تناقضات ذیل هم مشاهده میشود. بند ۱ ماده ۱ آییننامه به صراحت بر ارائه درمان دارویی و غیر دارویی در مراکز ترک اعتیاد (به طور همزمان) تاکید دارد که ابلاغیه غذا و دارو عملاً خلاف این امر میباشد و غیر قانونی است.
تبصره ۱ ماده ۳ آییننامه اجرایی با شفافیت تهیه دستورالعمل نحوه بهره برداری از مراکز را وظیفه کارگروهی مرکب از وزیر بهداشت و وزیر رفاه دانسته است که پس از تصویب در کمیته درمان ستاد مواد مخدر میبایست از سوی دبیرکل ستاد مواد مخدر ابلاغ شود نه رئیس سازمان غذا و دارو یا حتی وزیر بهداشت به تنهایی، که این بخشنامه که به تنهایی با مصوبه وزیر بهداشت خارج از مقررات قانونی و بدون طی تشریفات و حضور وزیر رفاه و تامین اجتماعی و دبیرخانه ستاد انجام شده است لزوم صدور دستور موقت فوری را طلب مینماید. ماده ۷ آیین نامه بالا مسئولیت کلیه امور درمانی اعم از دارویی و غیردارویی را در مراکز ترک اعتیاد به عهده مسئول فنی مراکز ترک اعتیاد گذاشته است. مفهوم مخالف این ماده آن است که داروسازان هیچ نقشی در مسئولیت امور درمانی و ارائه دارو به بیماران طبق این آییننامه را ندارند. مطابق با ابلاغیه رئیس جمهوری مورخ ۱۵؍۱۰؍۱۳۹۸ به شماره ۴۶۴۲۳۴۶؍۱۷ در بند یک آن به صراحت ممنوعیت مطلق عرضه داروهای آگونیست در داروخانه ها ابلاغ شده است و طبق همان ابلاغیه باید از هرگونه هزینه تراشی اضافه برای مراکز ترک اعتیاد خودداری شود و دستورالعمل توزیع در کمیته درمان به تصویب برسد. با ابلاغ این دستورالعمل سازمان غذا و دارو مستقیماً تخریب چرخش اقتصادی مراکز درمان اعتیاد سراسر کشور هدف گرفته شده است که با بخشنامه رئیس جمهوری مبنی بر عدم هزینه تراشی برای مراکز منافات دارد که لزوم صدور دستور موقت را مستدعی است."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
بخشنامه شماره ۶۱۷۵۳؍۶۵۵-۳۰؍۶؍۱۳۹۹ رئیس سازمان غذا و دارو:
" کلیه معاونین محترم غذا و داروی دانشگاه های علوم پزشکی و خدمات بهداشتی درمانی سراسر کشور
موضوع: ابلاغ ضابطه نظام توزیع داروهای تحت کنترل در داروخانه ها
با سلام و احترام،
با توجه به ضرورت تسهیل دسترسی و امکان استفاده از خدمات بیمه ای بیماران در خصوص داروهای مخدر و تحت کنترل به پیوست « ضابطه نظام توزیع و عرضه داروهای تحت کنترل در داروخانه ها» جهت اطلاع و اقدام لازم ارسال میگردد.- معاون وزیر و رئیس سازمان غذا و دارو "
در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور دبیرکل و مدیرکل امور حقوقی و اموال ستاد مبارزه با مواد مخدر به موجب لوایحی به شماره ۲۹۱۱۴۵۹؍۱۶- ۲۰؍۴؍۱۴۰۰ و ۲۹۱۱۷۸۷؍۱۶- ۲۱؍۴؍۱۴۰۰ توضیح داده است که:
" به استحضار می رساند که در مصوبه برای داروهای درمان اعتیاد از کلمه توزیع استفاده شده است نه عرضه، مسلم میباشد که معنا و مفهوم عرضه و توزیع کاملاً متفاوت و هر کدام دارای آثار حقوقی مجزا میباشد. عرضه دارو به معنای مراجعه بیماران تحت پوشش مراکز درمان برای تهیه دارو به داروخانه ها بوده و به همین دلیل اساس و منشا این اعتراض برای ابطال مصوبه صورت گرفته است زیرا شاکی همان طور که در متن شکایت به آن تصریح نموده بر این تصور میباشد عرضه داروهای درمان اعتیاد مستقیماً به معتادان واگذار شده است در حالی که منظور از توزیع، در اختیار قرار دادن دارو از طریق داروخانه به مراکز درمان اعتیاد کشور میباشد و این امر به منزله خروج دارو از مرکز درمان و عرضه آن به بیماران در جای دیگری نیست. به نظر میرسد شاکی یک قشر مهم و جدایی ناپذیر حوزه درمان که داروسازان و داروخانه داران میباشند را به رسمیت نشناخته و سعی در حذف این صنف از چرخه درمان و ایجاد انحصار دارو در مراکز درمانی رادارند که این امر مغایر ماده ۱۵ قانون تعزیرات حکومتی امور بهداشتی و درمان میباشد. در خصوص ادعای مطروحه مبنی بر تعطیلی بیش از ۷۰۰۰ مرکز و بیکاری آمار عظیمی از جامعه پزشکی، پرستاری و روانشناسی این سوال به ذهن متبادر میگردد که مصوبه ستاد مبنی بر توزیع دارو از طریق داروخانه چه ارتباطی به بیکار شدن کادر درمانی و برچیده شده مراکز درمانی دارد؟ مگر در متن مصوبه درج شده است که معتادان برای درمان به داروخانه مراجعه نمایند و یاشخص بیمار راساً دارو را از داروخانه تهیه نماید؟ لذا تاکید میشود که توزیع دارو (نه عرضه) از طریق داروخانه به مراکز درمان اعتیاد کشور به منزله خروج دارو از مرکز درمان و عرضه آن به بیمار در جای دیگر نمیباشد.
ستاد ضمن ابلاغ مصوبات وظیفه نظارت و هماهنگی بر اجرای دقیق مصوبات را بر عهده دارد. همچنین قبل از مصوبه مورد بحث ستاد به استناد کارشناسی های به عمل آمده از سوی وزارت بهداشت در مصوبه شماره ۷ از شصت و هفتمین جلسه کمیته درمان مورخ ۱؍۴؍۱۳۹۸ مقرر گردید « با توجه به اجرای آزمایشی طرح توزیع داروهای آگونیست در استان قم طی مدت یک ماه نسبت به ارزیابی محیطی طرح اقدام و نتایج در جلسه آتی کمیته ارائه شود.» پس از این موضوع در یکصد و سی و ششمین جلسه ستاد (مورخ ۸؍۵؍۱۳۹۹) موضوع مطرح و طی مصوبه شماره ۸ در کنار سایر مصوبات این جلسه با امضای رئیس جمهور به دستگاه های عضو ستاد ابلاغ گردید. در دفاع از مصوبه مذکور معروض میدارد متن مصوبه صرفاً توزیع دارو میباشد نه عرضه آن به معتاد، بدیهی است در فرایند مراجعه معتاد به مرکز درمانی هیچ گونه تغییری صورت نگرفته و معتاد کما فی سابق برای درمان به مرکز درمانی مراجعه می نمایند نه داروخانه لذا مصوبه ستاد برخلاف هیچ کدام از پروتکل های درمانی نبوده و کما فی سابق درمان بیمار با دارو در حضور و نظارت پزشک انجام میشود و مصوبه به معنای حذف نظارت پزشک نمیباشد بلکه هدف از تصویب آن ضابطه مند نمودن فرآیند توزیع بوده و متعاد برای درمان به داروخانه مراجعه نمینماید. بدیهی است داروخانه وظیفه درمان را به عهده نداشته و مصوبه فقط در خصوص تاکید بر توزیع دارو میباشد.
ضمناً به استناد ماده ۱۵ قانون تعزیرات حکومتی امور بهداشتی و درمانی عرضه و فروش دارو باید با حضور مسئول فنی انجام گیرد و تخلف از آن جرم محسوب شده و متخلف به مجازات های مندرج در قانون مذکور محکوم میشود لذا مصوبه ستاد نه تنها مغایر قوانین جاری کشور نیست بلکه ادعای شاکی مبنی بر ابطال آن مغایر با قانون تعزیرات حکومتی میباشد. در خصوص عرضه داروهای آگونیست مخدر در داروخانه ها بر اساس ابلاغیه های صادره از سوی سازمان غذا و دارو موضوع تسهیل دسترسی بیماران، جلوگیری از خروج داروهای تحت کنترل با تاکید بر توزیع در داروخانه، بهره مندی از دانش داروسازی از طریق مشاوره دارویی، جبران کمبود نیروی انسانی جهت نظارت بر نحوه کنترل توزیع دارو در معاونت غذا و دارو، تکمیل نظارت بر زنجیره تامین و توزیع داروها از طریق کدهای مربوط در سامانه های ردیابی و سامانه مدیریت زنجیره تامین فرآورده های سلامت با هدف جلوگیری از زنجیره غیرقانونی و پیشگیری از قاچاق به خارج از کشور است. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۴؍۳؍۱۴۰۱ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
به موجب بند (۸) مصوبه جلسه شماره ۱۳۶-۸؍۵؍۱۳۹۸ ستاد مبارزه با مواد مخدر: «به منظور تفکیک ارائه خدمات درمانی در مراکز درمان اعتیاد از فرآیند «توزیع دارو» و براساس نتایج به دست آمده از اجرای طرح آزمایشی با هدف جلوگیری از انحراف در توزیع دارو به ویژه متادون و ساماندهی انتخاب نوع و شکل مناسب داروهای تجویزی مقرر گردید توزیع داروهای آگونیست درمان اعتیاد از طریق داروخانههای منتخب صورت پذیرد.» این مقرره بر اساس آرای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۲۵۴ الی ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۲۶۵- ۱۲؍۵؍۱۴۰۰ هیات تخصصی فرهنگی، آموزشی و پزشکی و ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۵۸۴ الی ۱۴۰۱۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۵۹۵-۲۴؍۳؍۱۴۰۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در چهارچوب اختیارات مرجع تصویب کننده آن و منطبق با قانون تشخیص داده شده است و با توجه به اینکه اولاً: بخشنامه شماره ۶۱۷۵۳؍۶۵۵-۳۰؍۶؍۱۳۹۹ رئیس سازمان غذا و دارو در راستای تنظیم و تنسیق امر توزیع دارو و مشخص کردن چگونگی عرضه داروهای آگونیست در داروخانهها و در چهارچوب مقرره مذکور ستاد مبارزه با مواد مخدر به تصویب رسیده و هدف از تصویب آن جلوگیری از خروج داروهای تحت کنترل با تاکید بر توزیع در داروخانهها و بهرهمندی از دانش داروسازی از طریق مشاوره دارویی است و ثانیاً: با عنایت به اینکه براساس ماده (۳۰) آییننامه تاسیس، ارائه خدمات و اداره داروخانهها مصوب ۸؍۳؍۱۴۰۰ وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نیز عرضه داروهای آگونیست مخدر در داروخانهها در صورت تطابق با ضوابط مربوطه بلامانع است، بنابراین بخشنامه شماره ۶۱۷۵۳؍۶۵۵-۳۰؍۶؍۱۳۹۹ رئیس سازمان غذا و دارو خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و ابطال نشد./
مهدی دربین
هیات عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری