رای شماره ۷۴۶ مورخ ۱۳۹۶/۰۸/۰۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۷۴۶

تاریخ دادنامه: ۹/۸/۱۳۹۶

کلاسه پرونده: ۹۵/۲۷۳

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امید محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲۴ دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری شهر قدس

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۲۴ دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری شهر قدس مبنی بر وضع عوارض فضای سبز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و دعای خیر

احتراماً؛ اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شهر قدس راجع به عوارض فضای سبز به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره ای بر خلاف مقررات و قانون، درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می دارم:

بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض: مصوبه شورای شهر قدس راجع به «عوارض فضای سبز» مندرج در بند ۲۴ دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴شهرداری قدس

شورای اسلامی شهر قدس، در خصوص تصویب عوارض محلی برای سال ۱۳۹۴، برای فضای سبز، عوارضی وضع نموده و شهرداری قدس نیز در مقام اجرای مصوبه مذکور می‌باشد و در بند ۲۴ دفترچه تعرفه عوارض سال ۱۳۹۴ به اخذ این گونه عوارض تصریح کرده است. متن بند ۲۴ به قرار زیر است:

«۲۴) به منظور حفظ و تامین فضای سبز شهری در هنگام صدور پروانه ساختمانی برای اراضی با کاربریهای مختلف اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی، اداری و سایر برای وصول عوارض از مالکین یا متقاضیان صدور پروانه به شرح ذیل اخذ می‌شود:

۱/۲۴: نرخ برای اراضی با کاربری مسکونی:

(A:B)×D×F=H × ۲۵%

A = متراژ کل بنای صادره (بنای مفید و غیر مفید)

B = عدد ثابت ۲۰ مترمربع عنوان متوسط سرانه مسکونی برای شهرهای استان تهران

D = سرانه پیش بینی شده فضای سبز در طرح مصوب توسعه شهر (طرح هادی) برای شهر عدد ثابت ۸ می‌باشد.

F = حداقل هزینه ایجاد یک مترمربع فضای سبز در شهرها ۳۰۰۰۰ ریال در نظر گرفته شود.

H = مبلغی است که متقاضی بابت توسعه فضای سبز در هنگام دریافت پروانه ساختمانی می بایستی پرداخت نماید.

تبصره ۱: نرخ پیشنهادی برای اراضی غیرمسکونی که در اثر رای کمیسیونهای مختلف از قبیل مغایرتهای اساسی، غیر اساسی ماده ۵ که به کاربری مسکونی تغییر یافته و یا بر اثر ساخت و ساز غیر مجاز طی کمیسیون ماده ۱۰۰ منجر به صدور رای جریمه شده است در موارد فوق در فرمول به جای پارامتر D عدد ۱۵ که سرانه پیش بینی شده برای شهرهای استان می‌باشد در فرمول جایگزین می‌گردد.

تبصره ۲: در مواردی که پروانه احداث تجاری از طرف شهرداری موافقت می‌گردد با توجه به معضلات واحدهای تجاری حداکثر متراژ سرانه ۱۵ مترمربع به عنوان پارامتر D در فرمول اعلام شده در نظر گرفته می‌شود و در صورتی که بنای تجاری احداث شده غیرمجاز باشد بعد از رای کمیسیونهای مربوطه حاصل فرمول با ضریب ۲ اعمال گردد.

تبصره ۳: در مواردی که پروانه ساخت واحدهای مسکونی برای بافتهای فرسوده از سوی شهرداری موافقت می‌گردد عدد ریالی در پارامتر F جهت تشویق و ترغیب مالکین بافتهای فرسوده ۱۵۰۰۰ ریال در نظر گرفته شود.

۲/۲۴: عوارض حذف ۱۰% احداث فضای سبز مسکونی و تجاری

مالکین احداث بنای مسکونی و تجاری مکلف به اختصاص ۱۰% عرصه به فضای سبز می‌باشد در صورتی که مالک بعد احداث بنا عرصه مورد نظر به فضای سبز را اجرا و تبدیل ننماید برای یکبار به شرح فرمول مشمول جریمه می‌باشند.

A=۱۰%(M+N+۴P)×S

A = مبلغ قابل وصول

P = عدد متغیر که همان ارزش منطقه‌ای آن شهر می‌باشد.

S = مساخت عرصه کل پلاک می‌باشد.

N = عدد ثابت هزینه نگهداری دو سال یک متر فضای سبز که برای شهرهای استان تهران ۵۰۰۰۰ ریال در نظر گرفته شده است.

M = عدد ثابت هزینه اجرای فضای سبز در یک مترمربع برای شهرهای استان تهران ۵۰۰۰۰ ریال در نظر گرفته شده است.

۳/۲۴: عوارض حذف ۲۵% عرصه کارخانجات و کارگاه‌های صنعتی به امر فضای سبز:

متقاضیان اخذ پروانه ساخت کارخانجات و کارگاه‌های صنعتی مکلفند در زمان تهیه نقشه احداث بنا، اختصاص ۲۵% عرصه را برای فضای سبز در نقشه مشخص کنند در صورتی که کارخانجات نسبت به تعهد خود در حد ۲۵% عرصه برابر نقشه عمل و اجرا ننماید در کمیسیون ماده ۱۰۰ منجر به جریمه شده باشد، برای یکبار به شرح ذیل محاسبه می‌گردد:

A = ۲۵%(M+N+۶P)×S

A = مبلغ قابل وصول

P = بالاترین ارزش منطقه‌ای آن شهر می‌باشد.

S = مساحت عرصه کل پلاک می‌باشد.

N = عدد ثابت هزینه نگهداری دو سال یک متر فضای سبز که برای شهرهای استان تهران ۵۰۰۰۰ ریال در نظر گرفته شده است.

M = عدد ثابت هزینه اجرای فضای سبز در یک مترمربع برای کلیه شهرهای استان تهران ۵۰۰۰۰ ریال در نظر گرفته شده است.»

بخش دوم: مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات قانونی (مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات مرجع تصویب ‌کننده):

۱- ماده واحده ‌قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب ۱۳۶۷:

به موجب این ماده واحده کلیه وزارتخانه ها، موسسات، سازمانها، نهادها، شرکتهای دولتی یا وابسته به دولت و شهرداریها مکلف شدند در طرحهای عمومی یا عمرانی که ضرورت اجرای آنها توسط وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی با رعایت‌ ضوابط مربوطه تصویب و اعلان شده باشد و در اراضی و املاک شرعی و قانونی اشخاص اعم از (‌حقیقی و حقوقی) قرار داشته و در داخل محدوده ‌شهرها و شهرکها و حریم استحفاظی آنها باشد، پس از اعلام رسمی وجود طرح، حداکثر ظرف مدت هجده ماه نسبت به انجام معامله قطعی و انتقال اسناد رسمی و پرداخت بها یا عوض آن طبق قوانین مربوطه اقدام نمایند. همچنین قانونگذار به منظور رفع بلاتکلیفی مالکین اراضی و املاک واقع در طرحهای عمومی و عمرانی و تاکید بر اعتبار مالکیت مشروع و قانونی اشخاص و اصل تسلیط به شرح قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها، واحدهای دولتی و شهرداریها را مکلف به خرید و تملک و اجرای طرحهای عمومی یا عمرانی مصوب در مهلت های مقرر در قانون نموده و به صراحت تبصره یک ماده واحده آن قانون در صورت عدم اجرای طرحهای عمومی و عمرانی ظرف پنج سال توسط واحدهای ذی ربط، مالکین اراضی و املاک واقع در طرحهای مزبور را ذی حق به اعمال انحاء حقوق مالکانه اعلام داشته است.

در رابطه با طرحهایی مانند فضای سبز نیز باید همین قانون اعمال گردد و استثناء کردن فضای سبز این قانون آن ترجیح بلامرجح بوده و اصلاً در صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شهرها نمی‌باشد.

۲- ماده ۳۰ قانون مدنی (اصل تسلیط)

مالکین اراضی مذکور شخصاً الزامی به انجام تکالیف شهرداریها در استفاده از اراضی و املاک خود به صورت طرحهای عمومی مانند فضای سبز ندارند و مقتضای اعمال انحاء حقوق مالکانه با توجه به اصل تسلیط مبین حق و اختیار و اراده مالک در نحوه استفاده از زمین و ملک خود با رعایت ضوابط قانونی مربوط است.

۳- تعیین و اخذ عوارض به تجویز قانونگذار (مغایرت با قانون تنظیم):

مطابق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۹ اخذ هر گونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی منوط به تجویز قانونگذار شده است. یکی از مصادیقی که نیاز به تجویز قانونگذار جهت تعیین و اخذ عوارض از سوی شوراهای اسلامی را دارد، عوارض فضای سبز می‌باشد.

بخش سوم: نتیجه و خواسته

با توجه به این که محدودیت در حقوق مالکانه اشخاص به نحو الزام آنها نسبت به اختصاص بخشی از ملک خود به فضای سبز و اخذ عوارض در صورت عدم رعایت این امر مغایر مقررات مختلفی از جمله قانون ماده واحده تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای عمومی و عمرانی و ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و ماده ۳۰ قانون مدنی می‌باشد، بنابراین وضع عوارض جدید در این گونه موارد وجاهت قانونی ندارد. بنابراین مصوبات شوراهای اسلامی شهر قدس به شرح مندرج در گردش کار در قسمت تعیین و برقراری عوارض فضای سبز، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی طرف شکایت است و به استناد بند ۱ ماده ۱۲، مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ استدعای ابطال مصوبه مذکور و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری قدس از زمان تصویب را دارم."

متن تعرفه در قستمهای مورد اعتراض به قرار زیر است:

" ۲۴) عوارض فضای سبز:

به منظور حفظ و تامین فضای سبز شهری در هنگام صدور پروانه ساختمانی برای اراضی با کاربریهای مختلف اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی، اداری و سایر برای وصول عوارض از مالکین یا متقاضیان صدور پروانه به شرح ذیل اخذ می‌شود.

۱/۲۴) نرخ پیشنهادی برای اراضی با کاربری مسکونی (بر اساس طرح مصوب توسعه شهری):

(A:B)×D×F=H × ۲۵%

A = متراژ کل بنای صادره (بنای مفید و غیر مفید)

B = عدد ثابت ۲۰ مترمربع عنوان متوسط سرانه مسکونی برای شهرهای استان تهران

D = سرانه پیش بینی شده فضای سبز در طرح مصوب توسعه شهر (طرح هادی) برای شهر عدد ثابت ۸ می‌باشد.

F = حداقل هزینه ایجاد یک مترمربع فضای سبز در شهرها ۳۰۰۰۰ ریال در نظر گرفته شود.

H = مبلغی است که متقاضی بابت توسعه فضای سبز در هنگام دریافت پروانه ساختمانی می بایستی پرداخت نماید.

تبصره ۱: نرخ پیشنهادی برای اراضی غیرمسکونی که در اثر رای کمیسیونهای مختلف از قبیل مغایرتهای اساسی، غیر اساسی و ماده ۵ که به کاربری مسکونی تغییر یافته و یا بر اثر ساخت و ساز غیر مجاز طی کمیسیون ماده ۱۰۰ منجر به صدور رای جریمه گردیده است در موارد فوق در فرمول به جای پارامتر D عدد ۱۵ که سرانه پیش بینی شده برای شهرهای استان می‌باشد در فرمول جایگزین می‌گردد.

برای نمونه در شهری که در طرح هادی منصوب شهر سرانه فضای سبز پیش بینی شده ۳ مترمربع می‌باشد به جای پارامتر D عدد ۳ جایگزین می‌گردد ولی در صورتی که موضوع شامل رای تایید شده کمیسیونهای اعلامی در بند فوق باشد به جای پارامتر D عدد ثابت ۱۵ در نظر گرفته شود.

تبصره ۲: در مواردی که پروانه احداث تجاری از طرف شهرداری موافقت می‌گردد با توجه به معضلات واحدهای تجاری حداکثر متراژ سرانه ۱۵ مترمربع به عنوان پارامتر D در فرمول اعلام شده در نظر گرفته می‌شود و در صورتی که بنای تجاری احداث شده غیرمجاز باشد بعد از رای کمیسیونهای مربوطه حاصل فرمول با ضریب ۲ اعمال گردد.

تبصره ۳: در مواردی که پروانه ساخت واحدهای مسکونی برای بافتهای فرسوده از سوی شهرداری موافقت می‌گردد عدد ریالی در پارامتر F جهت تشویق و ترغیب مالکین بافتهای فرسوده ۰۰۰/۱۵ ریال در نظر گرفته شود.

۲/۲۴: عوارض حذف ۱۰% احداث فضای سبز مسکونی و تجاری:

مالکین احداث بنای مسکونی و تجاری مکلف به اختصاص ۱۰% عرصه به فضای سبز می‌باشد در صورتی که مالک بعد احداث بنا عرصه مورد نظر به فضای سبز را اجرا و تبدیل ننماید برای یکبار به شرح فرمول مشمول جریمه می‌باشند.

S (M+N+۴P) ۱۰%= A

M = عدد ثابت هزینه اجرای فضای سبز در یک مترمربع برای شهرهای استان تهران ۵۰۰۰۰ ریال در نظر گرفته شده است.

N = عدد ثابت هزینه نگهداری دو سال یک متر فضای سبز که برای شهرهای استان تهران ۵۰۰۰۰ ریال در نظر گرفته شده است.

S = مساحت عرصه کل پلاک می‌باشد.

P = عدد متغیر که همان ارزش منطقه‌ای آن شهر می‌باشد.

A = مبلغ قابل وصول می‌باشد.

تبصره: چنانچه بناهای احداثی مازاد بر چهار طبقه باشد عوارض اختصاصی به ۱۵% برای مسکونی و تجاری لحاظ گردد.

۳/۲۴: عوارض حذف ۲۵% عرصه کارخانجات و کارگاه‌های صنعتی به امر فضای سبز:

متقاضیان اخذ پروانه ساخت کارخانجات و کارگاه‌های صنعتی مکلفند در زمان تهیه نقشه احداث بنا، اختصاص ۲۵% عرصه را برای فضای سبز در نقشه مشخص کنند در صورتی که کارخانجات نسبت به تعهد خود در حد ۲۵% عرصه برابر نقشه عمل و اجرا ننماید در کمیسیون ماده ۱۰۰ منجر به جریمه شده باشد، برای یکبار به شرح ذیل محاسبه می‌گردد:

S (M+N+۶P) ۲۵%= A M = عدد ثابت هزینه اجرای فضای سبز در یک مترمربع برای کلیه شهرهای استان تهران ۵۰۰۰۰ ریال در نظر گرفته شده است.»

N = عدد ثابت هزینه نگهداری دو سال یک متر فضای سبز که برای کلیه شهرهای استان تهران ۵۰۰۰۰ ریال در نظر گرفته شده است.

S = مساحت عرصه کل پلاک می‌باشد.

P = بالاترین ارزش منطقه ای آن شهر می‌باشد.

A = مبلغ قابل وصول می‌باشد.

لازم به توضیح است پارامتر B -۱۵ در خصوص بناهای کارگاهی و تجاری از مجموع کلیه سرانه کاربریهای (تجاری، آموزشی، فرهنگی و مذهبی، درمانی و بهداشتی، اداری و انتظامی، تفریحی ورزشی، کارگاهی، حمل و نقل و انبار) بر اساس دفترچه طرح هادی استخراج گردیده است. "

در پاسخ به شکایت مذکور، شهرداری قدس به موجب لایحه شماره ۳/۶۲۲۹-۳۱/۳/۱۳۹۶ توضیح داده است که:

" جناب آقای دربین

مدیرکل محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً، در خصوص پرونده مطروحه در آن مرجع به کلاسه پرونده ۹۵/۲۷۳ موضوع شکایت آقای امید محمدی مبنی بر ابطال عوارض فضای سبز (بند ۲۴ دفترچه عوارض و بهای سال ۱۳۹۴ شهرداری شهر قدس) بنا بر اصل صلاحیت محلی شوراهای اسلامی شهر در وضع و تصویب عوارض محلی با کسب مجوز از تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده با توجه به نوع خدمات ارائه شده در سطح شهر و میزان ایجاد، حفظ و نگهداری فضای سبز شهری، همچنین با استناد به بند ۵ نظریه مشورتی به شماره ۶۱/۹۴۵۷۴-۲۸/۷/۱۳۸۶ اداره حقوقی استانداری تهران، شورای اسلامی شهر قدس بنا به ضروریات تامین و حفظ و نگهداری فضای سبز در سطح شهرستان قدس در جهت ایجاد منبع درآمدی قانونی اقدام به وضع عوارض فضای سبز در هنگام پروانه ساختمانی برای اراضی با کاربریهای مختلف اعم از مسکونی، تجاری و صنعتی و غیره کرده است ضمن تقدیم مراتب فوق، خانم زهرا گشانی به عنوان نماینده حقوقی این شهرداری به حضورتان معرفی می گردند. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۹/۸/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هر چند در بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تعیین نوع و میزان عوارض از اختیارات شوراهای اسلامی ذکر شده است، لکن طبق بند الف ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال ۱۳۹۰، به عنوان یک سیاست کلی، کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی را در کاربری های مختلف مورد تاکید قرار داده و این در حالی است که شورای اسلامی شهر قدس در هنگام صدور پروانه ساختمانی عوارضی تحت عنوان عوارض فضای سبز شهری نیز به آن افزوده است از سوی دیگر در قوانین مرتبط با فضای سبز از جمله قانون گسترش فضای سبز شهرها و اصلاحیه های بعدی آن، عوارض فضای سبز شهری پیش بینی نشده است، بنابراین بند ۲۴ دفترچه تعرفه عوارض سال ۱۳۹۴ شهر قدس مبنی بر وضع عوارض فضای سبز، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

مرتضی علی اشراقی - معاون قضایی دیوان عدالت اداری