رای شماره ۱۰۰۰ مورخ ۱۳۹۶/۱۰/۰۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۰۰۰
تاریخ دادنامه: ۵/۱۰/۱۳۹۶
کلاسه پرونده: ۹۴/۸۳۲
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محمدصادق قدس نیا
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل تشکیل ستاد مدیریت بحران در شهرداریها (نامه شماره ۱۷۱۸۹-۱۵/۲/۱۳۹۴ وزارت کشور)
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل تشکیل ستاد مدیریت بحران در شهرداریها (نامه شماره ۱۷۱۸۹-۱۵/۲/۱۳۹۴ وزارت کشور) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" احتراماً معروض میدارد بند ۳ ماده ۴ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور که از قوانین آزمایشی ۵ ساله مصوب کمیسیون امور اجتماعی مجلس شورای اسلامی در مورخ ۲/۳/۱۳۸۷ بوده و تا پایان سال ۱۳۹۳ تمدید شده در مقام بیان وظایف شورای عالی سازمان مدیریت بحران کشور مقرر داشته بود: اقدام قانونی جهت تصویب وظایف دقیق و نقش وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی، نهادهای عمومی غیر دولتی، شوراهای اسلامی، شهرداریها، سازمانها و شرکتهایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، نیروهای نظامی و انتظامی وکلیه نهادها و دستگاههای تحت نظر مقام معظم رهبری و سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران و رسانه های گروهی، تشکلهای مدنی و مردمی مرتبط با مدیریت بحران « در مجلس شورای اسلامی» و ماده ۳ آییننامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در مقام بیان نقش و وظایف وزارتخانه ها و دستگاههای مرتبط با امر مدیریت بحران مقرر داشته بود، « نقش و وظایف دقیق دستگاههای ذیربط در هر کدام از مراحل مدیریت بحران به پیشنهاد آنها و تایید شورای عالی حداکثر ظرف ۳ ماه توسط وزیر کشور (قائم مقام رئیس شورای عالی) بر اساس بند (۳) ماده (۴) قانون برای سیر مراحل قانونی تصویب و ارائه خواهد شد» که مستفاد از مواد مارالذکر این است که تعریف هرگونه چارت و تهیه دستورالعمل برای امر مدیریت بحران دستگاههای ذیربط من جمله نهادهای عمومی غیر دولتی خصوصاً شهرداریها علی الاصول باید با پیشنهاد آنها و تایید شورای هماهنگی و تصویب شورای عالی توسط وزیر کشور به مجلس شورای اسلامی تقدیم و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی، به مبادی اجرایی ابلاغ گردد که این مقررات در خصوص دستورالعمل تشکیل ستاد مدیریت بحران در شهرداریهای کشور، (اهداف، ساختار، تشکیلات، وظایف و ماموریتها) عملاً رعایت نگردیده است و بخشنامه مزبور صرفاً با ملاحظه اتمام تمدید قانون آزمایشی تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور در پایان سال ۱۳۹۳ با امضای وزیر کشور طی نامه شماره ۱۷۱۸۹-۲۵/۲/۱۳۹۴ [۱۵/۲/۱۳۹۴] و پس از اتمام وقت قانون و تمدید آن و بدون طی مراحل تعریفی قانون (که میبایست به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد) به شهرداریها ابلاغ گردیده است علی هذا وفق صدر ماده یک قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و در اجرای اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بذل توجه عالی و رسیدگی و صدور رای شایسته در خصوص ابطال بخشنامه وزیر کشور مورد استدعاست. "
متن دستورالعملی که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:
"استانداران و روسای محترم شورای هماهنگی مدیریت بحران سراسر کشور
سلام علیکم
به استناد ماده ۵۵ قانون شهرداریها و بندهای ۱۹، ۲۰ و ۲۱ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن، همچنین مواد ۶، ۹ و ۱۰ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۸۷ و مواد ۱، ۳ و ۱۵ آییننامه اجرایی قانون مذکور مصوب ۱۳۸۸ به پیوست « دستورالعمل تشکیل ستاد مدیریت بحران در شهرداریها« مشتمل بر اهداف، ساختار تشکیلاتی، وظایف و ماموریتها مصوب جلسه مورخ ۱۹/۱۲/۱۳۹۳ شورای هماهنگی مدیریت بحران کشور ابلاغ میگردد.
با عنایت به اهمیت ایجاد ساختار سازمانی برای اجرای وظایف قانونی شهرداریها در مراحل چهارگانه مدیریت بحران، همکاری و تعامل با سایر سازمانها و دستگاههای مرتبط، با هدف ایجاد شرایط ایمن و مناسب برای زندگی شهروندان، تامین منافع و حفظ ارزشهای اساسی شهر و تحقق شرح وظایف وزارت کشور در حوزه مدیریت بحران لطفاً دستور فرمایید دستورالعمل مذکور به واحدهای تابعه آن استان و شهرداریها ابلاغ و بر حسن اجرای آن نظارت شود. سازمان مدیریت بحران کشور و دبیرخانه کشوری ستاد مدیریت بحران شهرداریها در سازمان شهرداریها و دهیاریهای این وزارت مسئولیت هماهنگی، هدایت و نظارت بر تشکیل و نحوه فعالیت ستادهای مذکور در سطح شهرداریها را به عهده خواهند داشت.- قائم مقام رئیس شورای عالی مدیریت بحران کشور"
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس مرکز مدیریت عملکرد بازرسی و امور حقوقی وزارت کشور به موجب لایحه شماره ۱۲۶۳۱۰-۲۴/۹/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
"۱- در بند ۳ ماده ۴ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور که به یکی از وظایف شورای عالی مدیریت بحران پرداخته چنین مقرر شده است: اقدام قانونی لازم جهت تصویب وظایف دقیق و نقش وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی، نهادهای عمومی غیر دولتی،... در مجلس شورای اسلامی، همان طور که ملاحظه میشود بر اساس این بند شورای عالی مدیریت بحران کشور وظیفه دارد تا صرفاً آن وظایفی را که دستگاهها در مواقع بحران میبایست اجرا کنند، مشخص و جهت تصویب مجلس شورای اسلامی مطابق این بند اقدام نماید. در حالی که دستورالعمل مذکور صرفاً به ساماندهی وظایف قانونی شهرداریها در امر مدیریت بحران وفق بند ۱۳ و ۱۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری پرداخته است و هیچ گونه تغییر در وظایف شهرداریها انجام نداده است و به عبارت دیگر هیچ گونه تکلیفی برای شهرداریها ایجاد ننموده است تا الزامی به رعایت فرآیند قانونی و تصویب آن در مجلس شورای اسلامی وجود داشته باشد و دستورالعمل مذکور دقیقاً در اجرای ماده ۵۵ قانون شهرداری و ماده ۷۱ قانون شوراها و با رعایت مواد ۶، ۹ و ۱۰ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و آییننامه اجرایی قانون مزبور به تصویب شورای هماهنگی مدیریت بحران کشور که در قانون تشکیل مدیریت بحران کشور وظایفی را برای آن تبیین و ترسیم نموده است رسیده است لذا استناد شاکی به این بند جهت ابطال دستورالعمل استنادی، منصرف از موضوع بوده و فاقد وجاهت قانونی است.
۲- مطابق بندهای ۱۳ و ۱۴ و برخی دیگر از وظایف شهرداریها که در قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ و دفاعیه سازمان شهرداریها که به طور کامل به آن اشاره شده است، شهرداریها راجع به حوادثی از قبیل سیل، آتش سوزی و رفع برخی خطرات که منطبق با تعریف مقرر در بند الف ماده۱ قانون مدیریت بحران میباشد، واجد مسئولیتهای قانونی میباشند که نسبت به مهار و رفع آن باید تدابیر لازم را لحاظ نمایند شایان ذکر است بر اساس ماده ۶۲ همین قانون، اقدامات و هماهنگی های لازم در امور شهرداریها بر عهده وزارت کشور است، بنابراین تهیه دستورالعمل مورد شکایت بر اساس این موارد تماماً قانونی بوده و هیچ گونه مغایرت قانونی با مواد پیش گفته ندارد و استنادات شاکی که آن را غیر قانونی دانسته فاقد وجاهت قانونی بوده و خروج موضوعی از موضوع مانحن فیه دارد.
۳- خاطر نشان میسازد وظایف و ماموریتهای جدید شهرداریها در راستای بند ۳ ماده ۴ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور و ماده ۳ آییننامه اجرایی آن (که در دادخواست خواهان مطرح گردیده است) در قالب لایحه جامع مدیریت شهری در وزارت کشور تنظیم و در حال حاضر در کمیسیونهای هیات دولت در دست بررسی جهت طرح در مجلس شورای اسلامی است. لذا با توجه به موارد صدرالذکر، دستورالعمل معترضٌ عنه بر مبنای وظایف و ماموریتهای قانونی شهرداریها در حوزه بحران تنظیم و ابلاغ شده و مغایرتی با قوانین موجود از جمله قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران و آییننامه اجرایی آن ندارد لذا رد دادخواست شاکی مورد استدعاست. ضمناً لازم به توضیح است تفسیر قوانین عادی به موجب اصل ۷۳ قانون اساسی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی میباشد و استناد نامبرده که خود را در جایگاه مجلس قرار داده و تفسیر به رای نموده نمی تواند مبنایی قانونی برای ابطال دستورالعمل وزیر کشور باشد."
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۵/۱۰/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هر چند قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب سال ۱۳۸۶ به صورت آزمایشی اجرا می شده و به موجب قانون تمدید مدت اجرای آزمایشی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب سال ۱۳۹۳ مدت اجرای آزمایش قانون تا پایان سال ۱۳۹۳ تمدید شده است و از ابتدای سال ۱۳۹۴ لغایت صدور این رای هیچ قانونی در زمینه مدیریت بحران کشور وجود ندارد لیکن از آنجا که دستورالعمل تشکیل ستاد مدیریت بحران در شهرداری ها در ۱۹/۱۲/۱۳۹۳ تصویب شده و در سال ۱۳۹۴ طی شماره ۱۷۱۸۹-۱۵/۲/۱۳۹۴ توسط قائم مقام رئیس شورای عالی مدیریت بحران کشور به استانداران و روسای شورای هماهنگی مدیریت بحران سراسر کشور ابلاغ شده و در بند ب ماده ۹ قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور هماهنگی فعالیت های مربوط به مراحل چهارگانه مدیریت بحران بر عهده شورای هماهنگی مدیریت بحران قرار گرفته است و در ماده ۲ این قانون چهار مرحله مدیریت بحران شامل پیشگیری، آمادگی، مقابله و بازسازی و بازتوانی تعیین شده و دستورالعمل مورد اعتراض در راستای همین مراحل چهارگانه است و از طرفی در این دستورالعمل وظایف مقرر در قانون شهرداری، برای شهرداری ها تبیین شده و مورد ساماندهی قرار گرفته، بنابراین تصویب این دستورالعمل از حدود اختیارات مقام مصوب خارج نبوده و با قانون نیز مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص نشد.
محمدکاظم بهرامی- رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری