رای شماره ۱۰۳۷ مورخ ۱۴۰۱/۰۶/۰۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۰۳۷

تاریخ دادنامه: ۸؍۶؍۱۴۰۱

شماره پرونده: ۹۷۰۳۶۷۷

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت ریسندگی و بافندگی پرنیا با وکالت آقای اصغر نیکوبیان و خانم زهرا برومند

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲ تصویب نامه شماره ۶۳۷۹۳؍ت۵۵۶۶۳ه--۱۶؍۵؍۱۳۹۷ هیات وزیران و بند ۱ بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷-۲۷؍۵؍۱۳۹۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

گردش کار: آقای اصغر نیکوبیان و خانم زهرا برومند به وکالت از شرکت ریسندگی و بافندگی پرنیا ابطال بند ۲ تصویب نامه شماره ۶۳۷۹۳؍ت۵۵۶۶۳ه--۱۶؍۵؍۱۳۹۷ هیات وزیران و بند ۱ بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷-۲۷؍۵؍۱۳۹۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران راخواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

" الف- گشایش اعتبار اسنادی مبتنی بر روابط قراردادی فیمابین بانک ملی و موکل صورت گرفته است که بر اساس آن بانک متعهد به تامین ارز بر اساس نرخ رسمی (مبادله ای) شده است. با عنایت به اصل حاکمیت اراده در توافقات قراردادی و منع اقدام غرری در روابط قراردادی، تفسیر قرارداد بر اساس سیاست ها و روش های اعلامی بانک مرکزی لازم الاجرا در هنگام انعقاد توافق در رابطه بانک و موکل حاکم است و تغییر سیاست های بانکی نمی تواند در این رابطه دخیل باشد، چرا که توافق را به سمت یک توافق غرری سوق خواهد داد. بنابراین مبتنی بر اصل صحت و اصل لزوم قراردادها که در فقه امامیه نیز مورد تصریح قرار گرفته است اقدام بانک ملی در ترتیب اثر دادن به بخشنامه اخیرالتصویب نسبت به این رابطه قراردادی خلاف قوانین و مقررات موضوعه از جمله ماده ۲۱۹ قانون مدنی است و از این حیث بانک ملی در ارتباط با موکل، ماخوذ به ضوابط حاکم در هنگام گشایش اعتبار و انعقاد قرارداد با موکل است و از این جهت صدور حکم بر عدم استحقاق بانک ملی در مطالبه مبلغ موضوع نامه شماره ۱۹؍۱۵۶؍۲۶۷۱؍۹۷-۱۳؍۶؍۱۳۹۷ بانک ملی ایران (شعبه قزوین) مورد استدعاست.

ب- به موجب بند ۹ بخشنامه شماره ۱۷۲۱۰۴؍۹۷-۲۰؍۵؍۱۳۹۷ «تامین ارز بابت مابقی مبالغ اعتبار است اسناد گشایش یافته تا تاریخ ۱۵؍۵؍۱۳۹۷ که دارای گواهی ثبت آماری تایید شده می‌باشند حسب نوع نرخ ارز مندرج در گواهی مزبور صورت خواهد پذیرفت.» بنابراین از آنجا که گشایش اعتبار اسنادی موکل مربوط به قبل از تاریخ ۱۵؍۵؍۱۳۹۷ می‌باشد، علاوه بر موارد مندرج در قسمت (الف)، به موجب این بخشنامه نیز حق مکتسبی برای موکل ایجاد شده است که با بخشنامه موخر، قابل حذف نیست و اصل استصحاب نیز که از اصول پذیرفته شده فقه امامیه در ترتب آثار شرعی است بر این امر مهر تایید می زند و بدیهی است که بر اساس موازین شرعی، اسقاط حق ایجاد شده نیازمند دلیل است که این دلیل در مانحن فیه وجود ندارد. با این توضیح که بند ۱ بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷؍۹۷-۲۷؍۵؍۱۳۹۷ بانک مرکزی که بند ۹ بخشنامه سابق که مبنای ایجاد حق مکتسب بوده است را کان لم یکن اعلام می‌نماید و با توضیحات و مبانی فوق الذکر موجب لغو حق مکتسب می‌شود، خلاف موازین شرعی و قاعده الحق القدیم لایبطله شیء می‌باشد.

ج- ظاهراً بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷؍۹۷-۲۷؍۵؍۱۳۹۷ بانک مرکزی که در بند ۱ مفاد بند ۹ بخشنامه شماره ۱۷۲۱۰۴؍۹۷-۳۰؍۵؍۱۳۹۷ را کان لم یکن اعلام می‌نماید مستند به بند ۲ مصوبه شماره ۶۳۷۹۳؍ت۵۵۶۳۳ه--۱۶؍۵؍۱۳۹۷ هیات وزیران صادر شده است که با توضیحات فوق الذکر و مبتنی بر اصل لزوم و بقای حق و نیز اصل استصحاب، از آنجا که اطلاق آن موجب اسقاط حق ثابت شده اشخاص می‌شود خلاف شرع است و ابطال آن نیز مورد استدعاست. مشابه همین وضعیت در ارتباط با نامه های شماره ۸۹؍۲۱۵۰۰؍۱۴ و ۹۰؍۲۱۵۰۰؍۱۴-۱۳؍۶؍۱۳۹۷ و نامه شماره ۸۴؍۲۱۵۰۰؍۱۴-۲۰؍۵؍۱۳۹۷ بانک تجارت نیز هست که در تاثیر از مصوبه اخیر بانک مرکزی و هیات دولت صادر شده است و آثار بانکی از جمله توسط بانک مرکزی اعمال می‌گردد که در تعقیب خواسته ابطال این مصوبات صدور دستور موقت مبنی بر تعلیق و توقف کلیه آثار بانکی ناشی از مفاد این نامه‌ ها که توسط بانک مرکزی اعمال می‌شود مورد استدعاست. علیهذا نظر به موارد فوق و با تاکید بر اینکه:

۱- در رابطه بانک ملی و موکل به عنوان یک رابطه قراردادی اصول شرعی و قانونی مربوط به قراردادها حاکم است و تفسیر عبارات قراردادی نیز باید به گونه ای باشد که در تغایر با این اصول و موازین نباشد و از این جهت نمی توان سیاست های موخر بانک مرکزی را بر روابط تعیین شده پیشین حاکم نمود.

۲- تعهدات موکل تغییر سیاست های بانک مرکزی را در برنمی گیرد که در غیر این صورت تعهدی ابتدایی و موجب غرر و غیرقابل استناد خواهد بود و اساساً نصی بر پذیرش چنین تعهدی وجود ندارد.

۳- مصوبه هیات وزیران و بخشنامه مورخ ۲۷؍۵؍۱۳۹۷ بانک مرکزی برخلاف حقوق مکتسب اشخاص و در تغایر با اصل احترام به حقوق ثابته اشخاص و اصل استصحاب خواهد بود.

۴- مواد اولیه مورد نیاز بر اساس توافقات و قیمت های قبلی وارد گردیده و با همان مبانی در چرخه تولید و توزیع قرار گرفته است. لذا ابطال مصوبات مذکور به علت مغایرت با شرع و قانون مورد درخواست است."

متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

الف- بند ۲ تصویب نامه شماره ۶۳۷۹۳؍ت۵۵۶۶۳ه--۱۶؍۵؍۱۳۹۷:

" بند ۲- تامین ارز برای واردات سایر کالاهای غیر از کالاهای موضوع بند ۱ این تصویب نامه در بازار دوم ارز و از محل ارز حاصل از صادرات کلیه کالاهای غیر نفتی به ویژه فرآورده های نفتی، گاز طبیعی، پتروشیمی، سنگ آهن، محصولات فولادی و فلزات رنگی و خدمات انجام می‌گیرد. معاملات در این بازار از طریق بانک ها و صرافی های مجاز تحت نظارت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران (سامانه معاملات ارزی) صورت می‌گیرد نرخ ارز در این بازار بر اساس عرضه و تقاضا تعیین گردیده و به نحو مناسب، به عنوان نرخ آزاد ارز اطلاع رسانی می‌شود.- معاون اول رئیس جمهور

ب- بند ۱ بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷-۲۷؍۵؍۱۳۹۷:

۱- بند ۹ بخشنامه شماره ۰۱۷۲۱۰۴؍۹۷-۲۰؍۵؍۱۳۹۷ و بند ۹۳ بخشنامه شماره ۱۷۱۹۶۸؍۹۷-۲۰؍۵؍۱۳۹۷ کان لم یکن می‌گردد.- اداره سیاست ها و مقررات ارزی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران "

در پاسخ به شکایت مذکور، اداره دعاوی حقوقی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ۲۲۳۰۹۹؍۹۸-۳؍۷؍۱۳۹۸ توضیح داده است که:

" ۱- به موجب بند (د) ماده ۱ قانون پولی و بانکی کشور محاسبه و تعیین نرخ ارز و بر اساس بند (ج) ماده ۱۱ آن قانون، تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی و نظارت بر آنها در زمره وظایف و صلاحیت های بانک مرکزی می‌باشد. قوانین دارای دوره اعتبار مشخص همچون قوانین بودجه و برنامه های توسعه نیز بعضاً به مقوله ارز پرداخته اند اما این قوانین هیچ گاه متعرض صلاحیت انحصاری بانک مرکزی در زمینه مدیریت بازار ارز نگردیده‌اند و صرفاً چارچوب هایی کلی به منظور اعمال این صلاحیت در دوره اعتبار خود، تعیین نموده اند. بند (ت) ماده ۲۰ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه به عنوان آخرین قانون مصوب در این خصوص، ضمن عدم تعرض به صلاحیت بانک مرکزی جهت مدیریت بازار ارز و تعیین نرخ ارز، با تکرار حکم مندرج در بند (ج) ماده ۸۱ قانون برنامه پنجم توسعه، مقرر نموده نظام ارزی کشور « شناور مدیریت شده» می‌باشد. از سوی دیگر مطابق تبصره ۳ ماده ۷ قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب ۱۳۹۲ حدود و مقررات استفاده از ارز را دولت تعیین می‌نماید ولی در این مورد ذکر این نکته ضروری است که دولت این وظیفه را از طریق رکن صالح خود (بانک مرکزی) اعمال می‌نماید. بنابراین در حال حاضر نظام اداری کشور « شناور مدیریت شده» است که بانک مرکزی آن را در چارچوب ضوابط تعیین شده توسط دولت، اعمال می‌نماید.

۲- در ابتدای سال پیش هیات وزیران طی بند ۵ تصویب نامه شماره ۴۳۵۳؍ت۵۵۳۰۰ه--۲۲؍۱؍۱۳۹۷ نرخ ارز را برای کلیه مصارف ارزی ۰۰۰؍۴۲ ریال تعیین و متعاقباً طی بند ۱ تصویب نامه شماره ۶۳۷۹۳؍ت۵۵۶۳۳ه--۱۶؍۵؍۱۳۹۷ تامین ارز به نرخ رسمی را صرفاً بابت واردات کالاهای فهرست گروه یک (شامل کالاهای اساسی، ضروری، دارو و ملزمات و تجهیزات پزشکی) اعلامی از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت، مجاز دانسته و طی بند ۲ آن مقرر نموده تامین ارز برای واردات سایر کالاها از طریق بازار ثانویه (نیما) مجاز می‌باشد. ضمن اینکه طی بند ۱۱ آن صراحتاً بند ۵ (لزوم تامین ارز به نرخ ۰۰۰؍۴۲ ریال برای کلیه مصارف ارزی) تصویب نامه شماره ۴۳۵۳؍ت۵۵۳۰۰ه--۲۲؍۱؍۱۳۹۷ را نسخ نموده است.

۳- متقاضیان واردات کالا از طریق اعتبارات اسنادی، به هنگام گشایش اعتبار یا ثبت سفارش، تعهدنامه هایی را امضا می نمایند که مطابق آن نوسانات آتی نرخ ارز را که بر اساس مقررات بانک مرکزی صورت گیرد و همچنین حاکمیت مقررات صادره از جانب بانک مرکزی بر معاملات فوق الذکر را پذیرفته اند. همان گونه که مستحضرید شورای نگهبان طی نامه شماره ۱۸۳۶؍۱۰۲؍۹۶-۲۱؍۴؍۱۳۹۶ نظر خود در رابطه با تغییر نرخ ارز در تسویه اعتبارات اسنادی به موجب بخشنامه های صادره از بانک مرکزی را این گونه اعلام نموده است: «در صورتی که هنگام گشایش اعتبار ارزی، تعهد گرفته اند که در فرض بروز نوسانات ارزی، نوسانات لحاظ و از متقاضی تعهد گرفته شود، دستورالعمل ها و بخشنامه های مورد شکایت خلاف شرع نمی‌باشد. زیرا خود متقاضی متعهد به پرداخت آن در صورت ایجاد تغییرات شده و این تعهد لازم الرعایه می‌باشد...» در پرونده حاضر نیز بر اساس ضمائم دادخواست، نوع تامین ارزی « بر اساس سیاست ها و روش های اعلامی بانک مرکزی» عنوان شده است. به عبارت دیگر تعهداتی که واردکننده هنگام گشایش اعتبارات اسنادی می پذیرد، موجب حاکمیت مقررات و نرخ‌های آتی ارز بر وی می‌گردد."

علیرغم ابلاغ دادخواست و ضمائم به طرف دیگر شکایت، تا زمان صدور رای در هیات عمومی پاسخی واصل نشده است.

در خصوص ادعای مغایرت با شرع، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۳۱۵۵۶؍۱۰۲-۱۵؍۴؍۱۴۰۱ اعلام کرده است که:

" عطف به نامه شماره ۹۷۰۳۶۷۷-۱۱؍۳؍۱۳۹۸:

موضوع بند ۲ تصویب نامه شماره ۶۳۷۹۳؍ت۵۵۶۳۳ه--۱۶؍۵؍۱۳۹۷ هیات وزیران در خصوص تامین ارز کالاهای غیراساسی، بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷؍۹۷-۲۷؍۵؍۱۳۹۷ بانک مرکزی در خصوص تامین ارز جهت خرید کالا و خدمات، نامه شماره ۱۹؍۱۵۶؍۲۶۷۱؍۹۷-۱۳؍۶؍۱۳۹۷ بانک ملی شعبه قزوین در خصوص تامین مابه التفاوت اعتبار اسنادی و نامه شماره ۸۴؍۲۱۵۰۰؍۱۴-۱۳؍۶؍۱۳۹۷ بانک تجارت در خصوص تامین معادل ریالی وجه اسناد، در جلسه مورخ ۱۸؍۳؍۱۴۰۱ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:

اطلاق مصوبه هیات وزیران نسبت به مواردی که قراردادهای قطعی تامین و فروش ارز منعقد شده و شرط یا تعهد معتبری مبنی بر الزام طرف های قرارداد به پرداخت مابه التفاوت وجود نداشته باشد، خلاف شرع شناخته شد. همچنین اطلاق بند ۱ بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷؍۹۷-۲۷؍۵؍۱۳۹۷ بانک مرکزی در خصوص کان لم یکن بودن بند ۹ بخشنامه شماره ۱۷۲۱۰۴؍۹۷-۲۰؍۵؍۱۳۹۷ و بند ۴۳ بخشنامه شماره ۱۷۱۹۶۸؍۹۷-۲۰؍۵؍۱۳۹۷ نسبت به مواردی که در قراردادها یا تعهدات معتبر متقاضیان حقی برای تغییر نرخ فروش ارز به آنها وجود نداشته است، خلاف شرع شناخته شد. همچنین تصمیماتی که مبتنی بر بخشنامه و مصوبه فوق اتخاذ شده است نیز در حدود مغایرت با موارد خلاف شرع مذکور، بی اعتبار می‌باشد. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۸؍۶؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان براساس نامه شماره ۳۱۵۵۶؍۱۰۲-۱۵؍۴؍۱۴۰۱ و در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد اعتراض اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبه هیات وزیران نسبت به مواردی که قراردادهای قطعی تامین و فروش ارز منعقد شده و شرط یا تعهد معتبری مبنی بر الزام طرف های قرارداد به پرداخت مابه‌التفاوت وجود نداشته باشد، خلاف شرع شناخته شد. همچنین اطلاق بند (۱) بخشنامه شماره ۱۸۱۴۰۷؍۹۷-۲۷؍۵؍۱۳۹۷ بانک مرکزی در خصوص کان لم یکن بودن بند (۹) بخشنامه شماره ۱۷۲۱۰۴؍۹۷-۲۰؍۵؍۱۳۹۷ و بند (۴۳) بخشنامه شماره ۱۷۱۹۶۸؍۹۷-۲۰؍۵؍۱۳۹۷ نسبت به مواردی که در قراردادها یا تعهدات معتبر متقاضیان حقی برای تغییر نرخ فروش ارز به آنها وجود نداشته است، خلاف شرع شناخته شد. همچنین تصمیماتی که مبتنی بر بخشنامه و مصوبه فوق اتّخاذ شده است نیز در حدود مغایرت با موارد خلاف شرع مذکور، بی اعتبار می‌باشد»، بنابراین در اجرای احکام مقرر در مواد ۸۴ و ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان در موارد طرح ادعای مغایرت مقررات اجرایی با موازین شرعی، بند ۲ تصویب‌نامه شماره ۶۳۷۹۳؍ت۵۵۶۶۳ه--۱۶؍۵؍۱۳۹۷ هیات وزیران و بند ۱ بخشنامه شماره۱۸۱۴۰۷-۲۷؍۵؍۱۳۹۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران خلاف شرع بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شوند./

حکمتعلی مظفری

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری