رای شماره ۱۰۷۵ مورخ ۱۳۹۸/۰۶/۱۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۰۷۵
تاریخ دادنامه: ۱۲؍۶؍۱۳۹۸
شماره پرونده: ۹۷؍۲۵۸۹
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۳ مصوبه شماره ۳۹۹۵؍۹۳؍۴؍ش-۱۳۹۳/۰۴/۲۵ شورای اسلامی شهر مشهد و مصوبات شماره ۵۳۷۵؍۹۴؍۴؍ش-۱۳۹۴/۰۴/۲۲، ۲۲۳؍۸۳-۱۳۸۱/۰۲/۱۱ شورای اسلامی شهر مشهد
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۵۶۱۸۱-۱۶؍۷؍۱۳۹۷ اعلام کرده است که:
«حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می رساند: مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل برای استحضار اعلام میگردد:
۱- شهرداری مشهد به موجب لایحه شماره ۳۰۶۵۳؍۲۱-۱۱؍۱۰؍۱۳۸۰ درخواست نموده تا کلیه کارکنان شهرداری و سازمان های وابسته (اعم از کارگر، کارمند، مستخدم موقت و مامور به خدمت) در طول دوران خدمت، مجاز به استفاده رایگان از یک مورد صدور پروانه و پایانکار ساختمان مسکونی (مشروط بر اینکه سند ملک به نام کارمند و یا همسر وی باشد) در حد تراکم مجاز و تا سقف ۳۰۰ مترمربع باشند. این موضوع در شورای اسلامی شهر مشهد مطرح و نهایتاً شورای اسلامی شهر مذکور طی مصوبه شماره ۱۱؍۲؍۸۱-۲۳؍۲؍۱۳۸۳ [۲۲۳؍۸۳-۱۱؍۲؍۱۳۸۱] نسبت به اعمال برخی اصلاحات در آن اقدام و جهت اجرا به شهرداری مشهد ابلاغ نموده است.
۲- مطابق بند (۳) مصوبه شماره ۳۹۹۵؍۹۳؍۴؍ش-۲۵؍۴؍۱۳۹۳ شورای اسلامی شهر موصوف، تصریح شده است که معافیت از پرداخت عوارض متعلقه شهرداری برای یکصد و بیست مترمربع بنای مسکونی به مالکیت خویش یا متناسب با آن در مالکیت مشاعی برای کارکنان شهرداری و سازمانهای وابسته (رسمی، مستخدم موقت، پیمانی و قرارداد معین تحت پوشش بیمه و صندوقهای بازنشستگی) اعمال گردد.
۳- به موجب مصوبه شماره ۵۳۷۵؍۹۴؍۴؍ش-۲۲؍۴؍۱۳۹۳ شورای اسلامی شهر مزبور نیز تصویب گردیده که افراد بازنشسته و از کارافتاده (مستمری، موظفی و مقرری بگیر) نیز مشمول مصوبه قبلی میباشند.
در حالی که به موجب تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده (مصوب سال ۱۳۸۷) قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف و یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداریها و دهیاریها ملغی شده است. از طرف دیگر ماده ۱۸۱ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (زمان تصویب مصوبه) مقرر داشته است: «هرگونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداریها توسط دولت و قوانین مصوب به تامین بودجه آن از بودجه عمومی سالانه کشور است، در غیر این صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداریها ممنوع است» از این رو بند ۳ مصوبه شماره ۳۹۹۵؍۹۳؍۴؍ش-۲۵؍۴؍۱۳۹۳ و مصوبه شماره ۵۳۷۵؍۹۴؍۴؍ش-۲۲؍۴؍۱۳۹۴ و مصوبه شماره ۱۱؍۲؍۸۱-۲۳؍۲؍۱۳۸۳- [۲۲۳؍۸۳-۱۱؍۲؍۱۳۸۱] شورای اسلامی شهر مشهد مبنی بر اعطای تخفیف در پرداخت انواع عوارض و تراکم مغایر با احکام قانونی یاد شده بوده و ابطال آنها مورد تقاضا میباشد.
شایان ذکر است هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مورد مشابه مصوبه شماره ۱۶۰؍۱۳۳۵؍۱۳۴۵۵-۱۷؍۹؍۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران دایر بر کمک به کارکنان شهرداری و اعطاء تخفیف در پرداخت انواع عوارض و تراکم را به موجب دادنامه شماره ۶۲۷-۴؍۷؍۱۳۹۶ و مصوبه شماره ۳۰۶۰۴-۱۷؍۱۰؍۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شیراز را با موضوع اعطاء معافیت از پرداخت عوارض به کارکنان شهرداری، به موجب دادنامه شماره ۲۶-۱۵؍۱؍۱۳۹۶ ابطال کرده است. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.»
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف- بند ۳ مصوبه شماره ۳۹۹۵؍۹۳؍۴؍ش-۲۵؍۴؍۱۳۹۳ شورای اسلامی شهر مشهد:
« جناب آقای مرتضوی
شهردار محترم مشهد مقدس
موضوع: تسهیلات ویژه برای کارکنان شهرداری مشهد و سازمانهای وابسته
سلام علیکم
با احترام لایحه شماره ۴۱۸۵۲؍۱۳؍۲۱-۱۳؍۳؍۱۳۹۳ شهرداری مشهد در زمینه تسهیلات ویژه برای کارکنان شهرداری مشهد و سازمانهای وابسته در جلسه علنی مورخ ۲۴؍۴؍۱۳۹۳ شورای اسلامی شهر مشهد مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید:
متن مصوبه:
ماده واحده: به شهرداری مشهد اجازه داده میشود به منظور تحقق رهنمودهای مقام معظم رهبری (حفظه ا... تعالی) و سیاستهای جمعیتی جمهوری اسلامی ایران برای تسهیل امر ازدواج جوانان و ازدیاد نسل و همچنین افزایش انگیزه مندی کارکنان شهرداری و سازمانهای وابسته (رسمی، مستخدم موقت، پیمانی و قرارداد معین تحت پوشش بیمه و صندوقهای بازنشستگی) امتیاز مورد نیاز تسهیلات زیر را در بودجه سالانه شهرداری پیش بینی و به افراد واجد شرایط پرداخت نماید:
۱- اعطای تسهیلات زیر برای یک بار در طول دوره خدمت به هر یک از کارکنان که ازدواج رسمی دائم می نمایند.
الف: پرداخت تسهیلات قرض الحسنه به شرح زیر با اقساط بلند مدت ده ساله و با ضمانت معتبر با ضمانت یک نفر از کارکنان رسمی که تضامناً به همراه فرد متقاضی نسبت به اصل و اقساط مربوط، متعهد خواهند بود.
الف-۱: مبلغ بیست میلیون تومان وام قرض الحسنه به افرادی که مهریه ثبت شده در ازدواج آنها تا ۱۴ سکه بهار آزادی باشد.
الف-۲: مبلغ پانزده میلیون تومان وام قرض الحسنه به افرادی که مهریه ثبت شده در ازدواج آنها تا ۱۴۴ سکه بهار آزادی باشد.
الف-۳: مبلغ ده میلیون تومان وام قرض الحسنه به افرادی که مهریه ثبت شده در ازدواج آنها بیش از ۱۴۴ سکه بهار آزادی باشد.
ب: استفاده از تسهیلات رفاهی رستوران کوهسنگی برای برگزاری مراسم عروسی تا سقف ۲۰۰ و با ۵۰% تخفیف.
تبصره: به زوج هایی که هر دو از کارکنان شهرداری مشهد و سازمانهای وابسته میباشند، فقط یک وام ازدواج به شرح فوق پرداخت خواهد شد.
۲- پرداخت هدیه ریالی به ترتیب یک میلیون تومان برای فرزند اول، دو میلیون تومان برای فرزند دوم، سه میلیون تومان برای فرزند سوم و چهار میلیون تومان برای فرزند چهارم و بیشتر.
تبصره: پرداخت هدیه ازدواج منوط به گذراندن ۶ ساعت مشاوره ازدواج (مهارتهای زندگی) و پرداخت هدیه تولد فرزند اول نیز منوط به گذراندن ۶ ساعت مشاوره خانواده (تربیت فرزند) میباشد.
۳- معافیت از پرداخت عوارض متعلقه شهرداری برای یکصد و بیست مترمربع بنای مسکونی به مالکیت خویش متناسب با آن در مالکیت مشاعی.
تبصره: بهره مندی از مزایای این بند فقط برای یک بار در طول دوره خدمت میباشد ولیکن استفاده از مزایای این
بند، مانع استفاده از تسهیلات مربوط به ایثارگران و غیره نخواهد بود.
۴- اعتبارات مورد نیاز و مبلغ هزینه کرد شهرداری برای اجرای این مصوبه در سال ۱۳۹۳ در اصلاح و متمم بودجه پیش بینی و به تصویب شورای اسلامی شهر برسد.
بدیهی است این مصوبه با رعایت ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم الاجراست.»
ب- مصوبه شماره ۵۳۷۵؍۹۴؍۴؍ش-۲۲؍۴؍۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد:
« جناب آقای مرتضوی
شهردار محترم مشهد مقدس
موضوع: استفساریه تسهیلات ویژه کارکنان شهرداری مندرج در مصوبه شماره ۳۹۹۵؍۹۳؍۴؍ش-۲۵؍۴؍۱۳۹۳
سلام علیکم
با احترام لایحه شماره ۴۴۲۷۳؍۹۴؍۲۱-۱۶؍۳؍۱۳۹۴ در ارتباط با استفساریه تسهیلات ویژه کارکنان شهرداری مندرج در مصوبه شماره ۳۹۹۵؍۹۳؍۴؍ش-۲۵؍۴؍۱۳۹۳ در جلسه علنی مورخ ۲۱؍۴؍۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید:
متن مصوبه:
ماده واحده: با توجه به اینکه قید مذکور در تبصره بند ۳ صرفاً ناظر به محدودیت یک بار استفاده کارکنان در طول خدمت است، تسهیلات مندرج در بند ۳ مصوبه شماره ۳۹۹۵؍۹۳؍۴؍ش-۲۵؍۴؍۱۳۹۳ در سقف بودجه مصوب، میتواند افراد بازنشسته و از کار افتاده (مستمری، موظفی و مقرری بگیران) را نیز شامل شود.
بدیهی است این مصوبه با رعایت قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم الاجراست. »
ج- مصوبه شماره ۲۲۳؍۸۳-۱۱؍۲؍۱۳۸۱ شورای اسلامی شهر مشهد:
« جناب آقای مهندس نوروزی
شهردار محترم مشهد
سلام علیکم
احتراماً لایحه شماره ۳۰۶۵۳؍۳۱-۱۱؍۱۰؍۱۳۸۰ در خصوص استفاده رایگان یک مورد پروانه و پایانکار ساختمانی برای کلیه کارکنان شهرداری و سازمانهای وابسته (اعم از کارگر، کارمند، مستخدم موقت، مامور به خدمت، مستخدمان موقت و کارکنانی که به صورت مامور در شهرداری فعالیت دارند در جلسه مورخ ۷؍۳؍۱۳۸۱ شورای اسلامی مطرح و به شرح زیر مورد تصویب قرار گرفت: به شهرداری مشهد اجازه داده میشود در جهت کمک به تامین مسکن کارکنان، تسهیلات زیر را برای یک نوبت، در طول دوران خدمت آنان فراهم نماید.
الف: کلیه کارکنان شهرداری و سازمانهای وابسته (اعم از کارگر، کارمند، مستخدم موقت، و مامور به خدمت به جزء قرارداد موقت) در طول دوران خدمت مجاز به استفاده رایگان از یک مورد صدور پروانه ساختمانی مسکونی (مشروط به اینکه سند رسمی مالکیت ملک مورد تقاضا به نام کارکنان متقاضی و یا همسر آنها و یا افراد تحت تکفل صغیر آنها باشد.) در حد تراکم مجاز و تا سقف ۰۰۰؍۰۰۰؍۵ ریال میباشند.
تبصره۱- به زمینهای به اسناد رسمی آستان قدس رضوی و سایر موقوفات که در عرف سند مالکیت بوده و مالک شناخته میشوند نیز مشمول میگردد.
ب: مستخدمین موقت و کارکنانی که به صورت مامور در شهرداری فعالیت دارند با داشتن حداقل سه سال سابقه کار در شهرداری و سازمانهای وابسته مشمول تسهیلات مذکور میشوند.
تبصره۲- به رقم ارائه شده در سالهای آتیه سالیانه ۱۰% به عنوان تورم اضافه میگردد.
تبصره۳- افراد دارای قرارداد موقت که حداقل ۶ سال سابقه کار دارند تسهیلات مذکور شامل میشود. مراتب جهت اطلاع و اقدام لازم اعلام میگردد. »
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد مقدس به موجب لایحه شماره ۱۸۲۵۰؍۹۷؍۵؍ش-۲۵؍۱۰؍۱۳۹۷ توضیح داده است که:
« ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست به کلاسه پرونده ۹۷۰۲۵۸۹
با سلام عطف به ابلاغ نسخه دوم دادخواست مطروحه به شماره پرونده ۹۷۰۲۵۸۹، با موضوع درخواست ابطال بند ۳ مصوبه شماره ۳۹۹۵؍۹۳؍۴؍ش-۲۵؍۴؍۱۳۹۳ و مصوبه ۵۳۷۵؍۹۴؍۴؍ش-۲۲؍۴؍۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص موضوع تسهیلات مسکن کارکنان شهرداری مشهد، متعاقب گزارش شماره ۱۵۶۱۸۱-۱۶؍۷؍۱۳۹۷ سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور، در وقت مقرر قانونی دفاعیات لازم تقدیم حضور میشود:
۱- همان طور که مستحضرید تامین مسکن شهروندان جامعه به ویژه اقشار کم درآمد مورد تاکید قانونگذار در قانون اساسی و قوانین عادی بوده است.
۲- همان طور که مستحضرید در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول دوم، سوم، سی و یکم و چهل و سوم بر ضرورت اتخاذ تدابیر و تسهیلات لازم برای خانه دار شدن آحاد جامعه تاکید دارد. در همین راستا آییننامه اجرایی قانون نحوه ایجاد تسهیلات رفاهی برای کارکنان دولت مصوب سال ۱۳۶۷ و آییننامه ایجاد تسهیلات برای تامین مسکن کارکنان دولت مصوب سال ۱۳۸۲ به تصویب هیات وزیران رسیده است. در این تصویب نامه ها بسیاری از وزارتخانه ها و دستگاه های اجرایی مکلف به تلاش برای تهیه و واگذاری زمین و تامین سهمیه مصالح ساختمانی، تدوین پروژه، تجمیع اراضی و... جهت تامین مسکن کارکنان دولت شده اند و یقیناً بخش عمده ای از هزینه های این اقدامات توسط ادارات و معمولاً از بودجه دولت هزینه میشود و بانکها نیز مکلف به اعطای وامهای آسان و ارزان قیمت گردیده اند.
۳- به موجب ماده ۴۴ آییننامه استخدامی کارکنان شهرداریهای کشور، شهرداریها نیز موظف شده اند تسهیلات رفاهی براساس مقررات رفاهی سازمانهای دولتی و وابسته به دولت نظیر قانون نحوه ایجاد تسهیلات رفاهی برای کارکنان دولت مصوب ۱۳۶۷ را به طرق مقتضی تهیه و اقدام و مساعی لازم را به عمل آورند. در راستای تحقق این مهم اقدام اولیه شهرداری و شورای اسلامی شهر مشهد مصوبه شماره ۵۶۰ سال ۱۳۸۱ بود که به موجب این مصوبه کارکنان شهرداری مشمول ۰۰۰؍۰۰۰؍۵ ریال بخشودگی پروانه ساختمان میشوند (به این مبلغ هر سال ۱۰% افزوده می شد)، در سال ۱۳۹۱ و در پی رهنمودهای مقام معظم رهبری (حفظه ا... تعالی) و سیاستهای جمعیتی جمهوری اسلامی ایران برای تسهیل امر ازدواج و فرزندآوری، شهرداری مشهد به موجب لایحه ای تسهیلات رفاهی، برای ترغیب کارکنان در این خصوص را ارائه مینماید، که نتیجه آن مصوبه ای میشود که اکنون درخواست ابطال آن شده است و در یکی از بندهای آن، اعطای پروانه ساختمان رایگان به میزان ۱۲۰ مترمربع نیز قرار دارد.
۴- سازمان بازرسی کل کشور در گزارش خود به تبصره ذیل ماده ۱۸۱ قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده استناد کرده است که در پاسخ به استحضار می رساند:
اولاً: مصوبه در زمان اعتبار قانون برنامه پنجم تصویب و تمامی مراحل قانونی خود را از جمله بررسی در هیات تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی با قوانین در فرمانداری مشهد گذرانده است و با توجه به اینکه محل تامین بودجه تمامی تسهیلات مقرر در مصوبه (از جمله مسکن) به موجب بند ۴ از محل بودجه های سالیانه و در ردیف بودجه رفاهی شهرداری میباشد، با قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین با توچه به اینکه مصوبات مورد اعتراض با رعایت ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده بوده مغایرتی با قوانین یاد شده مشاهده نشده است.
ثانیاً: چنانچه شهرداری و شورای اسلامی شهر مشهد به هنگام نگارش لایحه و تصویب آن، همانند سایر ردیفهای تسهیلات اعطای مبلغی معادل هزینه های صدور پروانه و پایانکار ساختمان برای ۱۲۰ مترمربع را در نظر می گرفتند، گرچه از نظر شکلی صورت مصوبه مغایرتی با قوانین استنادی نداشت، لیکن در عمل شرایط کنونی حاکم بود، یعنی تامین بودجه آن از محل هزینه های رفاهی صورت می گرفت. فی الجمله مصوبات شوراهای اسلامی شهرها از مصادیق تصویب نامه های موضوع ماده ۴ قانون اصلاح موادی از قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور مصوب مرداد ماه ۱۳۷۵ نیستند که هیات عمومی دیوان توجه لازم به آن را خواهند نمود. بنابراین با جمع مطالب فوق تقاضای تصمیم شایسته لازم را استدعا دارد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲؍۶؍۱۳۹۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
نظر به اینکه مطابق بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه های مادی و معنوی از وظایف دولت به معنای حاکمیت تعیین شده است و طبق تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداریها و دهیاریها ملغی گردیده است و همچنین بر اساس تبصره ماده ۱۸۱ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران هرگونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداریها توسط دولت و قوانین مصوب به تامین آن از بودجه عمومی سالانه کشور منوط شده است و در غیر این صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداری ممنوع است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعدد و از جمله دادنامه شماره ۶۲۷-۴؍۷؍۱۳۹۶ این گونه مصوبات را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات دانسته است، بنابراین مصوبات مورد شکایت مغایر قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
محمدکاظم بهرامیرئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری