رای شماره ۱۲۹۶ مورخ ۱۳۹۹/۱۰/۱۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۲۹۶ تاریخ دادنامه: ۱۳/۱۰/۱۳۹۹ شماره پرونده: ۹۸۰۳۰۴۸
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سعید شیخ میلانی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (ب) ماده ۶ دفترچه تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شهرداری سهند
گردش کار: ۱- شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند (ب) ماده ۶ دفترچه تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شهرداری سهند را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام به استحضار می رساند: با عنایت بر اینکه دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه، اخذ وجوهی مانند تعرفه مورد اعتراض در شهری دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده حفظ حقوق شهروندی و اصل عدالت در قبال قانون و اصل عدالت مالیاتی (بند ۱۴ اصل ۳ و اصل ۲۰ قانون اساسی) و قاعده هماهنگی و اصل وحدت رویه در نظام عوارض مستند به ماده ۱۴ آییننامه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای شهرها سال ۱۳۷۸ نیز اقتضا می کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندان بخشی از این سرزمین در مغایرت با قانون شناخته شده است نمی توان اخذ همان وجه را از شهروندان دیگر جایز و قانونی قلمداد کرد و با توجه به ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری چنانچه مصوبه ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است.
۲- عوارض تمدید و تجدید پروانه ساختمان یا تاخیر در اتمام ساختمان به عنوان عوارض مجدد خلاف قانون است: در رابطه با این موضوع قانونگذار در تبصره ۲ ماده ۲۹ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال ۱۳۴۷، به وضوح در خصوص مهلت اتمام ساختمان و ضمانت عدم رعایت اجرای آن به شرح ذیل تعیین تکلیف کرده است: «در پروانه های ساختمانی که از طرف شهرداری ها صادر میشود باید حداکثر مدتی که برای اتمام ساختمان ضروری است قید گردد و افرادی که در میادین و معابر اصلی ساخت و ساز می کنند باید در مدت مقرر ساختمان های خود را به اتمام برسانند در صورتی که تا ۲ سال پس از مدتی که برای اتمام بنا قید شده باز هم نا تمام بگذارند عوارض مقرر در این قانون به دو برابر افزایش یافته و از آن به بعد نیز ساختمان اگر همچنان ناتمام باقی بماند برای هر دو سالی که بگذرد عوارض به دو برابر ماخذ سال قبل افزایش خواهد یافت تا به ۴% بالغ گردد.» به استناد تبصره ۲ ماده ۲۹: الف- تعیین و وضع هر نوع مصوبه در خصوص عوارض تمدید و تجدید ساختمان و تاخیر خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهرهاست. ب: عوارض به دو سال بعد از آخرین مهلت پروانه یا تمدید و تجدید پروانه تعلق میگیرد. آن هم اگر بنا در میادین یا معابر اصلی باشد و نه اینکه از یک جهت بنای احداث شده در ملک بنده یا امثال بنده که بنا در معابر اصلی قرار ندارد و از طرف دیگر هم که دو سال از آخرین مهلت تمدید اولیه پروانه ام سپری نشده بنده به تجدید اقدام کردم، شهرداری مبلغ سنگین ۶۰۶/۴۴۴/۱۱۵ ریال را به عنوان عوارض تجدید بر بنده وضع می کند. همچنین به استناد ماده ۵۹ تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱/۲/۱۳۹۴: «... درخواست یا دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداری ها ممنوع است.»؛ اما دریافت شهرداری سهند تا به حال در این خصوص وجه مازادیست که خلاف این ماده هم قرار دارد.
بخش سوم: مغایرت با شرع از نظر فقهای شورای نگهبان
به موجب نظر فقهای شورای نگهبان دریافت وجه مازاد با تجویز آییننامه و دستورالعمل مغایر شرع است. لذا امری که مخالف قانون باشد خلاف شرع نیز هست. همچنین شورای نگهبان در نامه شماره ۹۰/۳۰/۴۶۲۰-۲۹/۳/۱۳۹۰ اعلام کرده است که: چنانچه موضوع مصوبه مجوز قانونی نداشته باشد خلاف شرع است و از سویی دیگر نظریه شماره ۷۸/۲۱/۵۶۲۱-۱۳/۸/۱۳۷۸ شورای نگهبان مشعر داشته دریافت هرگونه وجهی که استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع است. به همین جهت مغایرت عوارض ماخوذه از مودی بر خلاف قانون نوسازی و عمران شهری با شرع، از این بعد استدلالی شورای نگهبان مورد توجه قرار دارد. البته تبیین این امر باب تشحیذ اذهان قضات میباشد. نه ادعای خلاف شرع بودن مصوبه که نیاز به طی مراحل ارسال مصوبه به شورای نگهبان باشد.
بخش چهارم: عدم رعایت مفاد مصوبه دفترچه عوارض سهند توسط شهرداری سهند
در ردیف ۱۱ بند (ب) ماده ۶ دفترچه عوارض شورای شهر سهند شهرداری را مکلف ساخته که قبل از اتمام تاریخ پروانه ساختمان یا تمدید پروانه مالک را با روش های مختلف مانند نامه نگاری، پیامک و... از قضیه با خبر سازد. در حالی که مازاد بر روش های اطلاع رسانی بنده که به دفعات مکرر به شهرداری در این مدت رفت و آمد داشتم شهرداری هیچ گونه بنده را تا زمان اقدامم به تمدید یا تجدید پروانه در این زمینه آگاه نساخته بود. مگر چگونه میشود شهرداری مصوبه ای که خودش زیرپا می گذارد را به شهروندان ملزم و مکلف کند؟! بنا به مراتب فوق و با استناد به ماده ۱۳ و بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال تعرفه یاد شده را دارم. "
۲- شاکی به موجب لایحه مورخ ۳/۹/۱۳۹۸ ادعای خود مبنی بر خلاف شرع بودن بند (ب) ماده ۶ دفترچه عوارض محلی سال ۱۳۹۸ شهرداری سهند را مسترد مینماید.
۳- متن تعرفه مورد اعتراض به شرح زیر است:
"ماده ۶: نحوه صدور پروانه ساختمان و تمدیدها
ب) تمدید و تجدید پروانه
مالک مکلف به اتمام به موقع ساختمان به منظور جلوگیری از متروکه ماندن آنها و ممانعت از ایجاد مشکلات ترافیکی و اجتماعی و مبلمان شهری و.... حداکثر تا انتهای مهلت پروانه ساختمانی بوده چنانچه در مهلت مقرر ساختمان احداث نشود پروانه ساختمانی با رعایت موارد زیر اقدام خواهد شد.
۱- تمدید اول و دوم اعتبار پروانه به شرطی که درخواست مالک قبل از اتمام مهلت پروانه و تمدید اول در دبیرخانه شهرداری ثبت شود هیچ گونه عوارض ندارد.
۲- اجرای بند ۱ این ماده، تاریخ تمدید پروانه از ابتدای اتمام مهلت پروانه ساختمانی و یا اتمام مهلت آخرین تمدید منظور خواهد شد.
۳- در صورت وقوع عوامل غیر مترقبه و خارج از اختیار مالک و یا صدور احکام قضایی که موجب رکود عملیات ساختمانی شده باشد با رعایت مفاد تعرفه عوارض، نسبت به کسر مدت رکود عملیات ساختمانی از مهلت پروانه و یا تمدید آن نسبت به بقیه مدت تمدید خواهد شد.
تبصره ۱: در صورت احراز تخلف ساختمانی و ارجاع به کمیسیون ماده ۱۰۰ بعد از درخواست پایانکار که منوط به ثبت در دبیرخانه شهرداری و ارایه پایان عملیات نظام مهندسی میباشد در صورت تایید مسئول شهرسازی مدت زمان سیر پرونده در کمیسیون های ماده ۱۰۰ تا یک هفته بعد از ابلاغ رای شامل بند فوق خواهد بود.
۴- شهرداری مکلف است به منظور رعایت ضوابط تمدید ها و پایانکار موضوع را به صورت کتبی موقع اخذ پروانه احداث به مالک ابلاغ و در سوابق پرونده ملکی یک نسخه از موارد امضا شده را نگهداری نماید.
۵- منظور از شروع عملیات ساختمانی مندرج در پروانه ساختمانی اجرای فونداسیون بوده و مالک مکلف به اعلام شروع به مهندس ناظر میباشد.
۶- عوارض عدم انجام تعهدات قانونی نسبت به مهلت مقرر در پروانه های ساختمانی در تمدید برای پروانه های ساختمانی قبل از ۱۳۸۵ تعلق نمی گیرد.
۷- اخذ پایانکار در مهلت قانونی پروانه و تمدیدهای آن به شرطی که مراحل احداث توسط مهندس ناظر مربوطه تایید شود رایگان و نماکاری در صدور پایانکار الزامی است. لذا متوجه ساختن مالک به این موضوع در هنگام صدور پروانه ساختمانی و اعلام کتبی به ایشان ضروریست.
۸- اصلاح سند در اجرای ماده ۴۵ قانون ثبت و صلح معوض برای املاک غیر ثبتی ضروری بوده و شهرداری قبل از اصلاح سند نمی تواند پایان کار صادر نماید.
۹- حداکثر مدت زمان جهت اخذ کلیه تمدیدها و تجدیدها و پایانکار از تاریخ ثبت در دبیرخانه شهرداری سه ماه میباشد در صورت عدم مراجعه مالک در موعد مقرر شامل عوارض تاخیر میگردد.
۱۰- شهرداری موظف است قبل از اتمام مدت زمان پروانه های ساختمانی از روشهای مختلف مانند نامه نگاری، ارسال پیامک و...... موضوع را به مالکان اطلاع رسانی نماید.
ردیف
زیربنای پروانه
مدت اعتبار پروانه
تمدیدها
عوارض عدم انجام تعهدات قانونی نسبت به مهلت مقرر در پروانه های ساختمانی
عدم شروع عملیات احداث ساختمان در مدت مهلت پروانه و تمدیدها
عوارض تجدید پروانه بعد از انقضای مدت پروانه و تمدید ها
۱
تا ۲۰۰۰ مترمربع
۳۶ ماه
دو نوبت تمدید سالانه هر بار به مدت یک سال
در صورت عدم مراجعه جهت تمدید، به ازای هر ماه تاخیر (تا سقف ۲ سال شمسی) معادل ۳ درصد عوارض زیربنا و پذیره زمان صدور پروانه (حداکثر تا ۵۰% عوارض زمان صدور پروانه تعلق خواهد گرفت)
پروانه قبلی از درجه اعتبار ساقط و پروانه جدید مطابق ضوابط روز و تعرفه زمان مراجعه با کسر دریافتی قبلی صادر میشود.
معادل ۲۰% عوارض زمان مراجعه اخذ و پروانه به مدت ۲ سال تجدید اعتبار خواهد شد و این موضوع در صورت عدم اتمام ساختمان برای دومین بار تکرار خواهد شد و مهلت بعدی در صورت عدم اتمام ساختمان از هر ماه تمدید معادل ۱۰% عوارض زمان مراجعه محاسبه و اخذ خواهد شد.
۲
تا ۳۰۰۰ مترمربع
۴۸ ماه
۳
تا ۵۰۰۰ مترمربع
۶۰ ماه
۵
هر ۵۰۰۰ مترمربع بعدی یک سال به مدت پروانه اضافه میشود که در کل از ۷ سال تجاوز ننماید.
۴- در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر سهند به موجب لایحه شماره ۸۲۶-۳۰/۹/۱۳۹۸ توضیح داده است که:
"۱- همان گونه که مستحضرید، حسب مندرجات بند ۱۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطرات در معابر عمومی، کوچه ها و اماکن عمومی از جمله وظایف شهرداری است. بر این اساس و به منظور پیشگیری از تطویل در ساخت و پیشگیری از خطرات احتمالی از یک سو و ضرورت اعمال مقررات جدید در ساختمان هایی که احداث آنها بیش از مدت پیش بینی شده در پروانه طول می کشد، شوراهای اسلامی شهرها برای پروانه های ساختمانی مدت اعتبار تعیین می نمایند. بدیهی است پس از اتمام مهلت یاد شده و عدم اتمام ساختمان به علت تاخیر مالک، تمدید پروانه های ساختمانی و بررسی انطباق آنها با مقررات جدید احتمالی ضروری است و تبعاً تمدید پروانه ساختمانی مشمول عوارض نیز خواهد شد.
۲- حسب مندرجات بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱/۳/۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن (تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن) در صلاحیت شورای اسلامی شهر است. تبصره ۲ ماده ۲۹ از قانون نوسازی نیز صرفاً برای ساختمان هایی که در میادین و معابر اصلی شهر اقدام به ساخت نمودهاند اشاره دارد و در خصوص نحوه محاسبه در معابر فرعی و کوچه ها مسکوت میباشد که پروانه مورد نظر پرونده حاضر نیز در میادین و معابر اصلی شهر واقع نبوده و در گذر فرعی میباشد. لذا به نظر میرسد در خصوص مواردی که در قانون پیش بینی نشده است شوراهای اسلامی میتوانند وضع عوارض نمایند.
۳- همان گونه که استحضار دارید بر مبنای تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷، وضع عوارض محلی که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است.
۴- بر مبنای ماده ۵۲ از قانون مالیات بر ارزش افزوده، کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر این قانون ملغی الاثر اعلام گردیده است.
۵- مطابق ماده ۵ آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب ۷/۷/۱۳۷۸ مرجع تعیین نحوه وضع و وصول عوارض در مورد شهرها، شوراهای اسلامی شهر میباشد.
۶- مطابق ماده ۱۴ آییننامه اخیرالذکر یکی از سیاست های دولت که باید در مصوبات شوراها رعایت شود نیل به سمت خودکفایی شهرداری ها و النهایه تامین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهرهاست.
۷- علاوه بر مراتب مارالذکر، موضوع مصوبه مورد اعتراض، عوارض تمدید پروانه ساختمانی است و وضع این نوع عوارض همانند وضع اصل عوارض صدور پروانه ساختمانی در صلاحیت شوراهای اسلامی شهر است. مراتب جهت امعان نظر و هرگونه بهره برداری و صدور رای مقتضی به حضور ایفاد میگردد. "
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳/۱۰/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
قانونگذار در تبصره ۲ ماده ۲۹ قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال ۱۳۴۷، روش خاصی برای تعیین و اخذ عوارض تمدید پروانه ساختمان های نیمه تمام پیش بینی کرده است و در آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تمدید پروانه ساختمان در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین بند (ب) ماده ۶ تحت عنوان تمدید و تجدید پروانه ساختمانی از تعرفه سال ۱۳۹۸ شهرداری سهند در آن قسمت که اخذ عوارض را تجویز نموده است به دلایل مندرج در دادنامه شماره ۴۷۱- ۱۳/۷/۱۳۹۵ و شماره ۳۰۸- ۱۸/۲/۱۳۹۷ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود.
محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری