رای شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۷۴۲۲۵۴ مورخ ۱۴۰۳/۰۳/۲۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

÷شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۷۴۲۲۵۴

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۰۳/۲۹

شماره پرونده: ۰۱۰۶۵۷۸

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۴۷۵۳۱- ۹۷/۹/۲۷ مدیرکل دفتر برنامه ریزی و بودجه سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

گردش کار: بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲۶۱۲۴۲ مورخ ۱۴۰۱/۰۸/۲۳ اعلام کرده است که:

" ۱- هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۵۷۳ مورخ ۱۳۹۶/۰۶/۱۴ اقدام به ابطال مصوبه سال ۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر کرج با موضوع اخذ عوارض، بابت کسری پارکینگ نموده است.

۲- به منظور جبران کسری سرانه های خدماتی به ویژه پارکینگ در سطح شهر ناشی از ساخت و سازهای انجام گرفته، در ضوابط طرح تفصیلی شهرداری کرج، پیش بینی شده در صورت عدم امکان تامین پارکینگ در املاک، مالکان موظف به تامین آن در ملک دیگری به شعاع ۲۵۰ متری می‌باشند. به عبارتی در هر حال، پارکینگ می‌بایست تامین گردد و مجوزی بابت فروش آن، صادر نشده است.

۳- پیرو ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر کرج درخصوص اخذ عوارض بابت کسری و یا حذف پارکینگ، در سال ۱۳۹۶ از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مدیرکل بودجه و برنامه ریزی سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور طی شماره ۴۷۵۳۱ مورخ ۱۳۹۷/۰۹/۲۷ بدواً ضمن منع شهرداری ها به تعیین تعدادی عناوین برای اخذ عوارض، به دلیل ابطال آن ها در دیوان عدالت اداری در بودجه سالیانه، عنوان نموده هزینه تامین پارکینگ صرفاً در ۶ مورد اخذ شود. به عبارتی عنوان قبلی عوارض کسری پارکینگ، توسط نامبرده به هزینه تامین پارکینگ تغییر یافته در حالی که ماهیت موضوع یکی است.

۴- شش مورد استثنا شده در مکاتبه مدیرکل بودجه و برنامه ریزی سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور مشتمل بر مواردی است که مصوبه شورای اسلامی شهر کرج در سال ۱۳۹۴ بر مبنای آن به تصویب رسیده است. این شش مورد در بخشنامه های قبلی وزارت کشور از جمله دستورالعمل های شماره ۲۹۷۳/۰۱/۰۳/۳۴,۱۰۷۴۰/۰۱/۰۳/۳۴ مورخ ۱۳۷۱/۰۳/۰۳، ۱۶۰۳ مورخ ۱۳۷۱/۰۲/۱۲ و ۲۳۳۱/۰۱/۰۳/۳۴ مورخ ۱۳۷۱/۰۲/۰۷ بابت موارد حذف پارکینگ مطرح بوده که طی دادنامه شماره ۵۷۳ مورخ ۱۳۹۶/۰۶/۱۴ ابطال گردید، لذا نامه مدیرکل بودجه و برنامه ریزی سازمان شهرداری ها نه تنها با دادنامه مذکور بلکه با ضوابط طرح تفصیلی مغایرت دارد، ضمن این که بحث امکان تامین یا عدم امکان تامین پارکینگ برای املاک، یک موضوع فنی بوده و می بایستی شرایط مدنظر در ضوابط ذی ربط مانند طرح تفصیلی، به تصویب مراجع قانونی (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) برسد.

بنا به مراتب، مکاتبه شماره ۴۷۵۳۱ مورخ ۱۳۹۷/۰۹/۲۷ مدیرکل دفتر برنامه ریزی و بودجه سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور مغایر با دادنامه شماره ۵۷۳ مورخ ۱۳۹۶/۰۶/۱۴ هیات عمومی و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص و ابطال آن از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور

شماره: ۴۷۵۳۱

تاریخ: ۱۳۹۷/۰۹/۲۷

مدیران کل محترم دفاتر امور شهری و شوراهای استانداری های کشور

با سلام و احترام

با عنایت به بند (۱۶) ماده (۸۰) قانون اصلاح موادی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی و تبصره (۱) ماده (۵۰) قانون مالیات بر ارزش افزوده شوراهای اسلامی باید تا نیمه بهمن ماه سال جاری نسبت به تصویب دفترچه تعرفه عوارض شهرداری مربوطه برای اجرا در سال بعد اقدام نمایند.

در راستای یکپارچگی و یکسان سازی تعرفه عوارض شهرداری ها و همچنین کاهش پرونده های مفتوحه در دیوان عدالت اداری به طرفیت شهرداری ها، ضروریست [ضروری است] شهرداری ها و شوراهای اسلامی در تدوین و تصویب دفترچه تعرفه عوارض ضمن رعایت ضوابط مندرج در بخشنامه ۱۶۶۴۷۲ مورخ ۹۶/۱۰/۱۱ وزیر کشور موارد ذیل را نیز ملحوظ نظر قرار دهند:

الف- با توجه به بررسی های به عمل آمده عناوین زیر در دفترچه تعرفه عوارض برخی شهرها تصویب شده است که با قوانین و مقررات جاری مغایرت دارد بنابراین شوراهای اسلامی از تصویب عناوین عوارض ذیل و یا مشابه آن ها خودداری نمایند:

- عوارض احداث پل

- عوارض بهره برداری از کاربری غیر مرتبط

- عوارض تمدید و تجدید پروانه ساختمانی خارج از ضوابط مندرج در تبصره ۲ ماده ۲۹ قانون نوسازی عمران شهری

-عوارض فک پلمپ

- عوارض حذف یا کسری پارکینگ (به جز ۶ موردی که امکان تامین پارکینگ وجود ندارد که در این صورت باید با عنوان هزینه تامین پارکینگ تصویب شود)

- عوارض درب اضافه

ب- براساس آخرین آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری وصول عناوین عوارض به شرح ذیل مجاز شناخته شده است و شوراهای اسلامی می‌توانند این عناوین را با رعایت قوانین و مقررارت مربوطه تصویب نمایند:

- عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری

- عوارض دکل های مخابراتی

- عوارض سالیانه بانک ها

ج- درصورتی که از قیمت منطقه ای موضوع ماده (۶۴) قانون مالیات مستقیم عیناً و بدون تغییرات استفاده شود باید ضریب تبصره (۳) ذیل ماده قانونی مذکور برای محاسبات اعمال گردد.

با توجه به این که عناوین عوارض در تدوین تفاهم نامه ها و دستور العمل ها مورد استفاده قرار می گیرند ضروریست [ضروری است] از این عناوین عیناً در دفترچه تعرفه عوارض استفاده شود. ضوابط مندرج در این نامه و دیگر مکاتبات و قوانین و مقررات به فرمانداری ها جهت تطبیق دفترچه عوارض شهرها در کمیته انطباق و همچنین به شهرداری ها برای رعایت در دفترچه پیشنهادی تعرفه عوارضی شهر مربوطه ابلاغ گردد.- مدیر کل دفتر برنامه ریزی و بودجه"

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی و امور قراردادهای سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور به موجب لایحه شماره ۴۸۱۶۶ مورخ ۱۴۰۲/۰۹/۱۱ توضیح داده است که:

" ۱- هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رای شماره ۵۷۳ مورخ ۱۳۹۶/۰۶/۱۴ که مبنا و اساس شکایت شاکی مبنی بر ابطال نامه شماره ۴۷۵۳۱ مورخ ۱۳۹۷/۰۹/۲۷ بوده است، عنوان می دارد: «با توجه به این که قانونگذار در خصوص عدم رعایت تامین یا کسری پارکینگ به شرح تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری اصلاحی سال ۱۳۵۸ تعیین تکلیف کرده است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرای متعدد صادره، مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای مختلف مربوط به اخذ عوارض به لحاظ کسری یا عدم تامین پارکینگ را ابطال کرده است، بنابراین با لحاظ قانون مذکور و استدلال های مصرح در آرای موردنظر هیات عمومی، بخش ۵ فصل ۲ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ مصوب شورای اسلامی شهر کرج در خصوص عوارض کسری پارکینگ، خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت مرجع تصویب تشخیص می‌شود.»

همان طور که مشخص است، مصوبه شورای اسلامی شهر کرج در خصوص تعیین عوارض برای کسری پارکینگ توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است، لکن دو مفهوم عوارض عدم تامین یا کسری پارکینگ که به صورت آگاهانه و در نتیجه تخلف مالک حادث می‌شود با هزینه عدم امکان تامین پارکینگ که به دلایل فنی، مشخصات و اوضاع و احوال ملک، تامین پارکینگ امکان پذیر نیست، متفاوت از یکدیگر می‌باشند. فلذا پر واضح است که نباید در خصوص هر دو به یک شیوه عمل کرد. نامه شماره ۴۷۵۳۱ مورخ ۱۳۹۷/۰۹/۲۷ در راستای اجرای رای صادره از هیات عمومی، تعیین عوارض در خصوص حذف یا کسری پارکینگ آگاهانه یا در اثر تخلف که مشمول ضمانت اجرای ماده ۱۰۰ قانون شهرداری می‌شود را ممنوع اعلام کرده و تعیین هزینه تامین پارکینگ برای موارد استثنایی را امکان پذیر دانسته است. بنابراین از نظر منطقی نیز چون الزام برای تامین پارکینگ به موجب قواعد آمره شهرسازی وجود دارد پس اشخاصی که به دلایل موجه امکان تامین ندارند، باید به نحوی در تامین پارکینگ مورد نیاز مشارکت نمایند و عدالت نیز همین امر را اقتضا دارد. بنابراین نامه دفتر برنامه ریزی و بودجه این سازمان، ضمن منع اخذ عوارض بابت کسری یا تامین پارکینگ (موافق با آرای صادره از دیوان عدالت اداری)، صرفاً ناظر به مواردی است که امکان تامین پارکینگ وجود ندارد. لازم به ذکر است وجوه حاصل از این موضوع نیز نه به عنوان عوارض کسری پارکینگ و یا عدم تامین پارکینگ، بلکه به عنوان هزینه خدمات تهیه و تامین پارکینگ های عمومی توسط شهرداری ها به مصرف می‌رسد.

۲- صرف نظر از مفاد بند فوق، نامه فوق الذکر (مقرره) هیچ گونه تکلیف قانونی را برای شوراهای اسلامی شهرها ایجاد نکرده، بلکه در اجرای ماده ۶۲ قانون شهرداری صرفاً از منظر مشورتی موضوعاتی را متذکر شده است. بنابراین مبنای اخذ عوارض از شهرواندان بابت عدم امکان تامین پارکینگ، مصوبات شوراهای اسلامی شهرها بوده است، نه نامه موضوع شکایت. لذا اساساً طرح شکایت مبنی بر ابطال نامه مزبور موضوعیت ندارد.

۳- از آنجا که دستورالعمل مقرر در تبصره ۱ ماده ۲ قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری های کشور مصوب طی بخشنامه شماره ۲۰۳۷۲۶ مورخ ۱۴۰۱/۰۹/۳۰ وزیر کشور ابلاغ شده و کلیه عناوین عوارض و بهای خدمات و ترتیبات وصول آن ها تعیین شده است، بنابراین امکان تصویب و وصول عوارض و بهای خدمات خارج از عناوین و ضوابط دستورالعمل مذکور وجود ندارد؛ لذا مکاتبه مذکور قابلیت اجرا ندارد.

۴- صرف نظر از نکته اساسی در بند (۱) همان طور که از مفاد نامه شماره ۴۷۵۳۱ مورخ ۱۳۹۷/۰۹/۲۷ نامه معترض عنه مشخص است، به رعایت قوانین و مقررات جاری و همچنین مفاد آرای صادره ازسوی دیوان عدالت اداری توجه و تاکید ویژه ای گردیده و شورای اسلامی شهرها را از تصویب عوارض مربوط به حذف یا کسری پارکینگ بر حذر داشته است.

علی ای حال با امعان نظر به مراتب فوق و به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای رد شکایت به طرفیت این سازمان مورد استدعاست."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۰۳/۲۹ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولاً به موجب تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در مورد عدم احداث پارکینگ و یا غیر قابل استفاده بودن آن و عدم امکان اصلاح آن کمیسیون موضوع این ماده میتواند با توجه به موقعیت محلی و نوع استفاده از فضای پارکینگ رای به اخذ جریمهای که حداقل یک برابر و حداکثر دو برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر متر مربع فضای از بین رفته پارکینگ باشد، صادر نماید. (مساحت هر پارکینگ با احتساب گردش ۲۵ مترمربع میباشد) شهرداری مکلّف به اخذ جریمه تعیین شده و صدور برگ پایان ساختمان است. ثانیاً براساس آراء متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامههای شماره ۵۷۳ مورخ ۱۳۹۶/۰۶/۱۴ و شماره ۱۸۸ مورخ ۱۴۰۱/۰۲/۰۶ این هیات، وضع بهای خدمات تامین پارکینگ، عوارض حذف و کسری پارکینگ و امثال آن مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. بنا به مراتب فوق، نامه شماره ۴۷۵۳۱ مورخ ۱۳۹۷/۰۹/۲۷ مدیرکل دفتر برنامهریزی و بودجه سازمان شهرداری ها و دهیاری های کشور موضوع خواسته عوارض حذف یا کسری پارکینگ (به جز ۶ موردی که امکان تامین پارکینگ وجود ندارد که در این صورت باید با عنوان هزینه تامین پاکینگ تصویب شود) خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال میشود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۰۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است./

مهدی دربین

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری