رای شماره ۲۹۱۹ مورخ ۱۴۰۰/۱۱/۰۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۹۱۹
تاریخ دادنامه: ۵؍۱۱؍۱۴۰۰
شماره پرونده: ۹۸۰۱۸۹۰
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مجید باکری با وکالت آقای سیدمجید روحانی
موضوع شکایت و خواسته: ۱- ابطال بند ۲-۲۷ از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی سال ۱۳۹۷ مصوب شورای اسلامی شهر ارومیه
۲- ابطال بند ۲-۲۵ از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر ارومیه
گردش کار: آقای سیدمجید روحانی به وکالت از آقای مجید باکری به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر ارومیه در مورد عوارض بر باسکول میدان میوه و تره بار برای سالهای ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶، ابطال بندهای ۳-۱۳ و ۴-۱۳ عوارض بر باسکول میدان تره بار از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ارومیه سال ۱۳۹۶ و بند ۲-۲۷ هزینه باسکول میدان تره بار از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ارومیه سال ۱۳۹۷ و بند ۲-۲۵ هزینه باسکول میدان تره بار از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ارومیه سال ۱۳۹۸ مصوب شورای اسلامی شهر ارومیه را خواستار شده و درجهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" ۱- موکل اینجانب برابر قرارداد مبایعه نامه مورخ ۱۰؍۵؍۱۳۸۱ با شهرداری و سازمان میادین میوه و تره بار ارومیه مبادرت به خرید سرقفلی باسکول ۶۰ تنی واقع در میدان میوه و تره بار ارومیه نمود و با ایجاد برقراری رابطه مالک و مستاجر با پرداخت مال الاجاره ماهانه به اضافه ۲% عوارض باسکول و پرداخت عوارض پروانه کسب سالانه به صنف باسکول در حق شهرداری را قبول و ارائه خدمات به مشتریان میدان از سوی موکلم تعهد گردید.
۲- در زمان خرید سرقفلی در سال ۱۳۸۱ موکل نسبت به احداث، تکمیل و راه اندازی باسکول مدرن تمام اتوماتیک و به طور شبانه روزی اقدام نمود به نحوی که وضعیت باسکول بسیار نامطلوب تلقی میشود. در ارتباط با عوارض بر باسکول در اجرای بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی شهر مصوب ۱؍۹؍۱۳۶۱ و اصلاحات بعدی طبق تعرفه یکسان و متحدالشکل ۱۳۶۶ مصوب وزارت کشور و مورد تنفیذ نماینده ولی امر مسلمین (مرحوم آیت اله موسوی اردبیلی) برای تمامی شهرداریهای کشور معروف به تعرفه ۳۷ برگی عوارض باسکول برای میادین متعلق به شهرداریها به میزان ۲% برای هر قبض باسکول صادره به عنوان عوارض تعیین شد. که هم اینک کما فی السابق و حسب اظهار موکل در تمامی شهرداریهای سراسر کشور اجرا میشود.
۳- در سال ۱۳۷۵ آییننامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر و بخش و روستا موضوع قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب ۷؍۷؍۱۳۷۸ به پیشنهاد وزیر کشور مصوب هیات وزیران برای وضع عوارض از سوی شوراهای اسلامی مورد تصویب قرار گرفت که بر اساس مواد ۱ و ۳ آن شهرداریها و شوراهای اسلامی میبایست با رعایت ضوابط، ترتیبات و سیاستهای موضوع این آییننامه برای اماکن، واحدهای تولیدی، خدماتی و صنعتی عوارض وضع نمایند. مشروط بر اینکه با رعایت ماده ۱۴ آییننامه مذکور و لحاظ شرایط ۱۶ گانه (از بند الف تا ش) را مشخص تا متناسب با اوضاع و احوال هر محل و نیز تولیدات و درآمدهای اهالی، خصوصاً اصل توجه به اثرات تبعی وضع عوارض بر اقتصاد محل و با ایجاد هماهنگی و وحدت رویه در نظام عوارض خصوصاً در بند (ش) از ماده ۱۴ مذکور وضع عوارض بدون تبعیض بر اساس اصل ۱۳ قانون اساسی مورد اقدام وتاکید قرار گیرد.
۴- به استناد تبصره ذیل ماده ۱۵ آییننامه مصوب هیات وزیران عوارض وصولی در هر محل با رعایت ماده ۲ این آییننامه نباید در موارد درآمدها بیش از حداکثر ۲% درآمد سالیانه و در مورد فروش کالاها و خدمات نباید بیش از حداکثر ۲% قیمت فروش و خدمات وضع شود.
۵- به استناد ماده ۳۰ آییننامه مالی و معاملاتی شهرداریها، وزارت کشور برابر طرز تنظیم تعرفه و نیز چگونگی وضع تشخیص و وصول انواع عوارض، دستورالعمل جامعی را به شهرداریها ابلاغ مینماید که همان تعرفه معروف به تعرفه ۲۷ برگی مصوب ۱۳۶۶ با تنفیذ نماینده ولی امر میباشد که جامع ترین تعرفه را استخراج و در سرتاسر شهرداریها کمافی السابق اجرایی میشود که از جمله عوارض باسکول به میزان ۲% معین شده است.
متاسفانه شهرداری ارومیه در باب پیشنهاد و تغییر در عوارض باسکول و شورای اسلامی شهر ارومیه در تصویب نرخ تعرفه عوارض بر باسکول از قانون و مقررات حاکم بر کشور و شهرداریها خارج شده و در سال ۱۳۹۵ با نادیده گرفتن ۲% عوارض نرخ تعرفه باسکول که از رویه واحد تبعیت می کرده عدول مینماید و در ادامه در بند ۴-۱۳ از قانون مربوط به تعرفه سالانه سازمان میادین میوه و تره بار بدون دلیل منطقی و موجه قانونی عوارض ۲% باسکول را به ۴% افزایش داد که علیرغم اعتراض شدید موکل اینجانب، شهرداری و شورای اسلامی شهر ارومیه عوارض ۴% باسکول را در سال ۱۳۹۶ ثابت نگهداشته و مجدداً در سال ۱۳۹۷ نرخ عوارض باسکول را از مبنای ۲% به ۱۰% افزایش می دهد و هم اینک در سال ۱۳۹۸ نرخ عوارض فوق الذکر را از ۱۰% به ۲۰% تغییر و افزایش نرخ عوارض را وضع نمود. استناد شهرداری و شورای اسلامی شهر ارومیه به تبصره ۱ از ماده ۵۰ قانون ارزش افزوده و تایید هیات تطبیق مصوبات شورا با قوانین میباشد که البته لازم به ذکر است که هیات تطبیق تا ۱۰% افزایش در کلیات دفترچه تعرفه را مصوب کرده نه افزایش ۱۰ برابری را مضافاً آن که قانونگذار برابر تبصره مذکور (تبصره ۱ از ماده ۵۰ قانون ارزش افزوده) چنین اختیاری برای افزایش عوارض از ۲% به بالا تا ۲۰% برای شهرداریها و شورای اسلامی و هیات تطبیق قرار نداده است که تورم را به ۱۰ برابر برسانند؟
بنابراین مصوبات شورای اسلامی شهر ارومیه در خصوص تعیین عوارض به دلایل فوق فراتر از قانون بوده خصوصاً آن که آییننامه وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی مصوب ۷؍۷؍۱۳۷۸ و عوارض تنفیذ شده توسط نماینده ولی امر در سال ۱۳۶۶ برای تمامی شهرداریها با یک رویه یکسان و یک نرخ حاکم مبنا بوده و میباشد. مضافاً آن که حسب اظهار موکل غیر از شهرداری و شورای اسلامی شهر ارومیه تاکنون در سایر شهرداریهای کشور چنین تبعیضی به هیچ شخص و واحد یا کسبه ای روا داشته نشده است و شهرداری و شورای اسلامی شهر ارومیه چون با توجه به قرارداد مورخ ۱۰؍۵؍۱۳۸۱ مبنی بر فروش سرقفلی باسکول خود را مالک میدان میوه و تره بار می داند، نمی تواند یک جانبه عوارض باسکول را به ۲ یا ۵ یا ۱۰ برابر سابق مطالبه کند. بنابراین به نظر میرسد شهرداری و شورای اسلامی شهر ارومیه سیاستهای اقتصادی و اجتماعی عمومی دولت را زیر پا گذاشته و بررسی اوضاع و احوال اجتماعی و اقتصادی که در تعیین و وضع عوارض منظور نظر قانونگذار بوده مغفول مانده است. زیرا وضع هرگونه عوارضی در هر منطقه از کشور ارتباط مستقیم با وضعیت اقتصادی آن محل داشته و دارد و بدین علت است که قانونگذار خواسته توجه واضعین عوارض را به این مهم جلب نماید. هم اینک با عنایت به مراتب معروض و خروج شهرداری و شورای اسلامی شهر ارومیه در خروج از وحدت رویه مربوط به نظام وضع عوارض تقاضای لغو ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر ارومیه در مورد عوارض بر باسکول میدان میوه و تره بار شهر ارومیه برای سالهای ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ ابطال بندهای ۲-۱۳ و ۴-۱۳ عوارض هزینه باسکول از ۲% به ۴% و ابطال بند ۲-۲۷ تعرفه عوارض ۹۷ از ۲% به۱۰% و بند ۲-۲۵ تعرفه سال ۹۸ از ۲% به ۲۰% عوارض باسکول میدان میوه و تره بار شهر ارومیه را دارم. "
متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است"
" (۲-۲۷) هزینه باسکول (سال ۹۷)
هزینه باسکول محوطه میدان تره بار و سایر میدانهای شهرداری که به امر ارائه خدمات توزین به مشتریان مبادرت می نمایند از هر قبض باسکول صادره ۱۰% به عنوان سهم شهرداری به حساب شهرداری (سازمان مزبور) واریز خواهند کرد.
تبصره: شهرداری سالانه باسکول را به اجاره یا به سرقفلی واگذار مینماید که رابط مالک و مستاجر و مال الاجاره حاکم است ولی عوارض بر باسکول صرفاً به عنوان شغل و کسب و کار مطرح است که ۱۰% بارنامه به عنوان عوارض شهرداری از هر بارنامه به سازمان پرداخت میشود.
(۲-۲۵) هزینه باسکول (سال ۹۸)
هزینه باسکول محوطه میدان تره بار و سایر میدانهای شهرداری که به امر ارائه خدمات توزین به مشتریان مبادرت می نمایند از هر قبض باسکول صادره ۲۰% به عنوان سهم شهرداری به حساب شهرداری (سازمان مزبور) واریز خواهند کرد.
تبصره۱: شهرداری سالانه باسکول را به اجاره یا به سرقفلی واگذار مینماید که رابط مالک و مستاجر و مال الاجاره حاکم است ولی عوارض بر باسکول صرفاً به عنوان شغل و کسب و کار مطرح است که ۲۰% بارنامه به عنوان شهرداری از هر بارنامه به سازمان پرداخت میشود.
تبصره۲: باسکول جلوی میدان بایستی نسبت به الکترونیکی نمودن اخذ عوارض زیرنظر سازمان ساماندهی مشاغل شهری اقدام نماید. "
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر ارومیه به موجب لایحه شماره ۲۳۴۴؍۹۸- ۶؍۷؍۱۳۹۸ توضیح داده است که:
" اولاً: با تامل و دقت نظر در مندرجات دادخواست تنظیمی و لایحه منضم به آن شاکی نسبت به مورد ادعا و خروج شورای اسلامی از وحدت رویه مورد اشاره اولیه در زمان تنظیم قرارداد اجاره و فروش سرقفلی باسکول و تعیین اجاره بهاء معینه ظاهراً در محدوده قانون مصوب ۱۳۷۶ فی نفسه ذاته، ادنی دلیلی دال بر نقض قوانین موضوعه حاکم و جاریه و خروج شورای اسلامی از ضوابط جاریه و مقرره در مارالذکر ارائه نشده است از این نظر این ادعا عاری از واقعیت امر و منضمات و مندرجات و قیودات قرارداد اجاره منعقده اولیه ۱۰؍۵؍۱۳۸۱ و توافق و تراضی حاصله در سالهای آتی انجام یافته و متکی و مقرون بادنی دلیل مثبته و قانونی نمیباشد.
ثانیاً: با تدقیق در آییننامه اجرایی سالهای ۱۳۷۵ و قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب ۷؍۷؍۱۳۷۸ به پیشنهاد وزیر کشور و هیات وزیران نحوه وضع و تعیین و وصول عوارض به عهده شورای اسلامی تفویض گردیده بنابراین وضع و تعیین میزان عوارض با مرعی داشتن میزان فروش و ارائه خدمات توزین بار و میوه و تره بار از جمله وظایف شورای اسلامی شهر میباشد و لاغیر.
ثالثاً: برابر سوابق موجود در سازمان ساماندهی مشاغل شهری و فرآورده های کشاورزی شهرداری و گزارش ۳۹۳۸؍م؍۹۸-۹؍۶؍۱۳۹۸ مدیریت سازمان یاد شده قرارداد اجاره واگذاری سرقفلی باسکول متعاقب بر انجام تمدیدات بر اساس تراضی حاصله با اتمام دوره های پایانی مصرحه در قراردادهای تنظیمی فی مابین و تعدیل و افزایش عوارض سالیانه ناشی از درآمد، به دلالت بند ۶ گزارش ارسالی اعتبار قرارداد واگذاری سرقفلی برای مدت سه سال از تاریخ ۲۷؍۱۲؍۱۳۸۰ شروع و در مورخ ۲۷؍۱۲؍۱۳۸۳ خاتمه یافته و در پایان با درخواست مستاجر مالک سرقفلی برای مدت سه سال دیگر تمدید میگردد از این رو با پایان پذیرفتن دوره مقید و مدت یاد شده علی القاعده اجور ماهیانه برای هر دوره از قرارداد مطابق نظریه کارشناسی و ارزیابان تعیین واحد میشود.
رابعاً: با وصف مزبور مبنای تعیین عوارض هر باسکول مطابق مصوبه شورای اسلامی برای هر قبض صادره ۲ درصد بوده که مطابق مصوبات دیگر شورای اسلامی برابر بند ۷ گزارش مبحوث عنه از سال ۹۱ به ۴% و از ابتدای سال ۹۷ از ۴% به ۱۰% و در سال ۹۸ از ۱۰% به ۲۰% افزایش با مرعی داشتن تورم حاصله از نرخ و بازار اقتصادی قبل وصول و دریافت میباشد که شایان ذکر است از سال ۸۹ الی ۹۷ عوارض مذکور مطابق مصوبات شورای اسلامی شهر توسط مستاجر یاد شده تادیه گردیده و لیکن نامبرده از ابتدای سال ۹۸ از پرداخت عوارض معینه و مصوبه نسبت به هر قبض صادره، باسکول امتناع دارد.
خامساً: لازم به ذکر است با استنکاف مستاجر از تادیه عوارض مصوبه و معینه و نیز سرپیچی از ارائه قبوض تعرفه عوارض و بهای خدمات و عدم تمکین از ضوابط و الکترونیکی نمودن اخذ عوارض باسکول به رغم حضور و هماهنگی سازمان آمار و فناوری اطلاعات شهرداری و عدم وجود حافظه ثبت کارکرد امکان استخراج رقم دقیق میزان کارکرد مقدور نبوده و به علاوه به لحاظ اتمام دوره و مدت قرارداد تنظیمی با پایان یافتن دوره های تمدیدی مدت قرارداد منقضی گردیده است و بر این اساس نیز میزان اجاره بها، معینه در آن مطابق نظر کارشناسان تعیین و به نامبرده اعلام میگردد و ظاهراً نامبرده با عدم تمکین از دستورالعمل های صادره حاضر به همکاری نیست و سازمان متبوعه نیز به ناچار در صدد اقدام عاجل قانونی است.
بنا به مراتب منعکسه در فوق ادعای معنون شاکی بر عدول از مقررات و ضوابط جاریه و وحدت رویه تعیین عوارض متعلقه واهی و بلادلیل بوده بنابراین استدعای بذل عنایت و رد آن را تقاضا دارد."
همچنین شهرداری شهر ارومیه در پاسخ به شکایت مذکور و به نمایندگی از شورای اسلامی شهر ارومیه به موجب لایحه شماره ۳۰۰۸- ۱۰؍۱۲؍۱۳۹۹ توضیح داده است که:
" اینجانب به موجب یک برگ نمایندگی به شماره ۳۰۰۸؍۹۹- ۱۰؍۱۲؍۱۳۹۹ از طرف شورای اسلامی شهر ارومیه مطالبی را جهت تنویر و تشحیذ ذهن آن عالی مقامان در خصوص پرونده شماره بایگانی ۹۸۰۱۸۹۰ موضوع شکایت آقای مجید باکری به حضور تقدیم می دارم چرا که: طبق بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تصویب لوایح، برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آنها با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میگردد، از جمله وظایف و مسئولیتهای شوراهای اسلامی شهرهاست و در تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده است و در آراء هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شماره ۹۳۳ الی ۹۳۵- ۱۲؍۴؍۱۳۹۷ وضع عوارض بر مشاغل سطح شهر مثل فعالان اقتصادی در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون یا خارج از حدود اختیارات تشخیص نگردیده است. بنابراین بند ۲-۲۷ از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ارومیه در سال ۱۳۹۷ و بند ۲-۲۵ از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ارومیه و سازمانهای تابعه در سال ۱۳۹۸ مبنی بر تعیین عوارض شغلی بر باسکول داران در سال ۱۳۹۷ به میزان ۱۰ درصد و در سال ۱۳۹۸ به میزان ۲۰ درصد از مصوبات شورای اسلامی شهر ارومیه و سازمانهای تابعه مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات نبوده و ایرادی بر آن مترتب نیست. النهایه به استناد مواد ۱۲ و ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رد دعوی مورد استدعاست. "
در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع میشود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۰۴۹- ۳۰؍۱۱؍۱۳۹۸ بندهای ۴-۱۳ و ۳-۱۳ از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ارومیه و سازمان تابعه مربوط به سالهای ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ مبنی بر تعیین عوارض شغلی بر باسکول داران به میزان ۴ درصد از مصوبات شورای اسلامی شهر ارومیه را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
رسیدگی به بندهای ۲-۲۷ سال ۱۳۹۷ و ۲-۲۵ سال ۱۳۹۸ از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی شورای اسلامی شهر ارومیه در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۵؍۱۱؍۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
هرچند براساس بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام میشود، از وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی شهر است، ولی با توجه به اینکه وضع عوارض در خصوص اخذ سهم شهرداری از هر بارنامه توزین مبنای قانونی ندارد و در عین حال تعیین این عوارض در بند ۲-۲۷ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۷ و بند ۲-۲۵ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۸ شهرداری ارومیه هم در قالب عوارض شغلی و هم برمبنای قبض باسکول بوده و از مصادیق عوارض مضاعف محسوب میشود، بنابراین خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود./
حکمتعلی مظفری
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری