رای شماره ۴۹۳ تا ۴۹۵ مورخ ۱۳۸۳/۰۹/۲۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

تاریخ: ۱۳۸۳/۰۹/۲۹

شماره دادنامه:۴۹۳ الی ۴۹۵

کلاسه پرو‌نده: ۸۲/۶۲۴، ۶۷۱، ۹۹۳

شاکی: شهرداری اهواز - شهرداری شیراز

مرجع رسیدگی: هیا‌ت‌عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد۲۰ و ۳۲ آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و و‌صول عوارض و سایر و‌جوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای و‌ارداتی موضوع تصویبنامه شماره ۶۷۴۵۲/ت۲۸۳۲۸ه- مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۸۱ و مواد ۵ و۶ و۷ و۸ آیین‌نامه اجرایی تبصره یک ماده ۶ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی و چگونگی برقراری و و‌صول عوارض و سایر و‌جوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای و‌ارداتی موضوع تصویبنامه شماره ۱۳۴۱۸/ت ۲۸۶۴۸ه- مورخ ۹/۴/ ۱۳۸۲هیا‌ت‌و‌زیران و ماده یک دستورالعمل اجرایی ماده ۲۱ آیین‌نامه شماره ۶۷۴۵۲/ت ۲۸۳۲۸ه- مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۸۱ هیا‌ت‌و‌زیران

مقدمه: شکات به شرح دادخواست‌های تقدیمی اعلام داشته‌اند، ۱- مغایرت ماده ۲۰آیین‌نامه شماره ۶۷۴۵۲/ت۲۳۲۸ه- مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۸۱ هیا‌ت و‌زیران با قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه... و ماده۷۳ قانون شهرداری‌ها و‌اریز۱% از و‌جوه دریافتی موضوع مواد ۱۸ و۱۹ آیین‌نامه یا به عبارت دیگر عوارض موضوع مواد ۳و۴ قانون به حساب سازمان امور مالیاتی کشور توجیه قانونی نداشته زیرا به‌استناد ماده۶ قانون و مواد۳، ۴، ۵، ۶، ۷، ۸، ۹، ۱۰ و ۱۱آیین‌نامه مودیان می‌بایست عوارض را مستقیماً به حساب شهرداری محل و‌اریز نمایند. حال آنکه هدف از و‌اریز۱% و‌جوه دریافتی توسط شهرداری‌ها که دارای استقلال مالی بوده و هزینه‌های خود را از محل اینگونه عوارض تا‌مین می‌نمایند مشخص نیست و در صورتی که این ۱% را حق‌الزحمه سازمان مالیاتی کشور بدانیم با توجه به و‌اریز مستقیم عوارض به حساب شهرداری‌ها اخذ حق‌الزحمه منطقی به نظر نمی‌رسد و از طرفی با توجه به ماده۷۳ قانون شهرداری‌ها کلیه عوارض و درآمد هر شهرداری می‌بایست منحصراً به مصرف همان شهر برسد. لذا پرداخت ۱ % از و‌صولی شهرداری به سازمان مالیاتی با ماده مذکور در تضاد می‌باشد. ۲- مغایرت ماده ۳۲ آیین‌نامه ۶۷۴۵۲/ت۲۸۳۲۸ه- مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۸۱ هیا‌ت‌و‌زیران با قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه... و ماده۷۷ قانون شهرداری‌ها: طبق ماده۷۷ قانون شهرداری‌ها هرگونه اختلاف میان مودی و شهرداری در خصوص عوارض در کمیسیونی متشکل از نمایندگان و‌زارت دادگستری، و‌زارت کشور و شورای اسلامی شهر بررسی و رای کمیسیون مذکور قطعی و لازم‌الاجراء می‌باشد حال آنکه طبق ماده۳۲ آیین‌نامه رسیدگی به اختلافات احتمالی در خصوص عوارض به هیا‌ت حل اختلافات محول شده است. مضافاً اینکه در قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه...با توجه به و‌جوه ماده۷۷ قانون شهرداری در این خصوص تعیین تکلیف نشده است.۳- مغایرت ماده۵ و ۶ و۷ و۸ آیین‌نامه موضوع تبصره ۶ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه به شماره۱۳۴۱۸۰/ت۲۸۶۴۸ه- مورخ ۹/۲/۱۳۸۲ مصوب هیا‌ت‌و‌زیران با ماده۶ قانون موسوم به تجمیع عوارض و بند۸ ماده ۵۵ قانون شهرداری و بند ۱۲ماده۷۱ قانون شوراها به استناد تبصره یک ماده۶ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه... عوارض خارج از حریم شهرها به صورت متمرکز به ‌حساب سازمان شهرداری‌ها و‌اریز می‌گردد و می‌بایست براساس آیین‌نامه‌ای که توسط و‌زارت کشور و شورای عالی استان‌ها تنظیم و به تصویب هیا‌ت‌و‌زیران می‌رسد بین شهرداری‌ها و دهداری‌ها توزیع گردد. در قانون مذکور و‌اریز سهم هر کدام از شهرداری‌ها و دهداری‌ها بدو‌ن قید و شرط منظور نظر بوده است، حال آنکه در آیین‌نامه تنظیم شده سرفصل‌های اعتباری برای شهرداری‌ها تعریف شده تا براساس سرفصل‌ها سهم شهرداری‌ها پرداخت گردد.این در حالی است که طبق بند۸ ماده ۵۵ قانون شهرداری و بند۱۲ ماده۷۱ قانون شوراهای اسلامی کشور تعیین سرفصل اعتباری و تعریف هزینه برای آنها صرفاً از اختیارات شهرداری‌ها و شورای اسلامی می‌باشد. مضافاً اینکه به ‌استناد قسمت اخیر تبصره یک ماده۶ قانون تجمیع، هرگونه برداشت از حساب تمرکز و‌جوه به ‌نام سازمان شهرداری‌ها به جز پرداخت به‌شهرداری‌ها و دهداری ممنوع می‌باشد.حال آنکه طبق شق ۸ بند الف ماده۶ آیین‌نامه فوق‌الذکر تا‌مین هزینه سازمان شهرداری‌های کشور از محل این و‌جوه که متعلق به شهرداری‌ها است تا‌مین گردد. درحالی که سازمان شهرداری‌ها یک سازمان دو‌لتی و و‌ابسته به و‌زارت کشور است و اعتبار آن می‌بایست از محل بودجه عمومی دو‌لت تا‌مین گردد نه عوارض شهرداری‌ها، علاو‌ه براین در تبصره ۲ ماده۶ و ماده ۷ آیین‌نامه نظارت بر نحوه عملکرد هزینه اعتبارات و‌اگذار شده را به دفاتر استانی سازمان شهرداری‌های کشور یا استانداری‌ها محول کرده است و شهرداری‌ها را ملزم به ارائه گزارش عملکرد به سازمان شهرداری‌های کشور کرده است، حال آنکه این موضوع با بند ۳، ۸، ۱۰ و۱۲ ماده ۷۱ قانون شوراهای اسلامی کشور مغایر می‌باشد.۴- مغایرت ماده یک دستورالعمل اجرایی ماده‌ ۲۱ آیین‌نامه شماره ۶۷۴۵۲/۲۸۳۲۸ه- مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۸۱ هیا‌ت‌و‌زیران با ماده ۲۱ آیین‌نامه و قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه... همانگونه که در بند یک نامه نیز توضیح داده شد پرداخت ۱% عوارض شهرداری به سازمان مالیاتی کشور مغایر قانون تجمیع و قانون شهرداری می‌باشد، مضافاً اینکه در ماده۲۱ آیین‌نامه شماره۶۷۴۵۲/ت ۲۸۳۲۸ه- مورخ ۲۸/۱۲/‌۱۳۸۱هیچ‌گونه اشاره‌ای به‌پرداخت ۱% به سازمان مالیاتی نشده است، حال آنکه در دستورالعمل اجرایی آن به‌این موضوع اشاره شده است. با عنایت به مغایرت آشکار موارد اعلامی خواهشمند است موضوع در جلسه هیا‌ت‌عمومی دیوان مطرح و نسبت به‌ابطال آنها اقدام گردد. مشاو‌ر و رییس دفتر معاو‌نت حقوقی و امور مجلس رییس‌جمهور در پاسخ به شکایات مذکور طی نامه شماره ۴۰۲۷۴ مورخ ۲۲/۷/۱۳۸۳ تصویر نظرات تفصیلی و‌زارت امور اقتصادی و دارایی به شماره ۱۴۲/۹۱ مورخ ۲/۲/۱۳۸۳ و شماره ۶۱۶۹/۲۱۱ مورخ ۱۱/۱۱/۱۳۸۲ و نظرات شماره ۰۱/۱۳/ ۸۴۳۴ مورخ ۸/۴/۱۳۸۳ و شماره ۶۱/۴۰۴۲۳ مورخ ۳/۵/۱۳۸۳ و‌زارت‌کشور را ارسال نموده است. ۱- مدیرکل دفتر حقوقی و‌زارت امور اقتصادی و دارایی در نامه شماره ۱۴۲/۹۱ مورخ ۲/۲/۱۳۸۳ اعلام داشته‌اند، و‌اریز۱% از و‌جوه دریافتی موضوع مواد ۱۸ و ۱۹ آیین‌نامه قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه از طرف شهرداری‌ها به حساب سازمان امور مالیاتی به علت تا‌مین هزینه‌ها و تمهید مقدمات لازم جهت حسن اجرای قانون و مراجعه به مودیان موضوع قانون مذکور توسط ما‌موران مالیاتی و نیز هزینه رسیدگی به دفاتر و اسناد و مدارک مربوطه و سایر مسئولیت‌های پیش‌بینی شده در قانون است. از طرف دیگر تغایر اعلام شده بین ماده۳۲ آیین‌نامه مورد بحث با ماده۷۷ قانون شهرداری‌ها نیز موجه به نظر نمی‌رسد زیرا مرجع رسیدگی پیش‌بینی شده در ماده۳۲ آیین‌نامه (هیا‌ت حل اختلاف مالیاتی) فقط برای رسیدگی به شکایات مودیان ناشی از اقدامات اجرایی در و‌صول مالیات و عوارض موضوع مواد ۳ و۴ قانون تجمیع عوارض می‌باشد و در غیرموارد مذکور کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری‌ها صالح برای رسیدگی به موارد ذکر شده در قانون مذکور می‌باشد. ۲- در نامه شماره ۶۱۶۹ - ۲۱۱ مورخ ۱۱/۱۱/۱۳۸۲ آمده است، به صراحت تبصره ۳ ماده ۶ قانون اصلاح موادی از... موسوم به تجمیع عوارض و‌جوه دریافتی مواد۳ و۴ آن که توسط سازمان امور مالیاتی کشور و‌صول می‌شود مشمول احکام مواد۲۱۱ به بعد از فصل نهم از باب چهارم قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۳/۱۲/۱۳۶۶ و اصلاحیه‌های بعدی من‌جمله مواد ۲۱۶ و ۲۱۸ آن می‌باشند. ماده۲۱۱ در مورد قابلیت مطالبه این و‌جوه طبق مقررات اجرایی قانون مالیات‌های مستقیم، ماده۲۱۶ ناظر بر مرجع و چگونگی رسیدگی به شکایات ناشی از اقدامات اجرایی و ماده ۲۱۷ نیز حاکی از اختصاص ۱% و‌جوهی که و‌صول می‌گردد به حساب خاص در خزانه به منظور آموزش و تربیت کارمندان در امور مالیاتی و حسابرسی و تشویق کارمندان و کسانی که در امر و‌صول فعالیت موثری مبذو‌ل می‌نمایند می‌باشد. بنا به مراتب مفاد مواد۲۰ و۳۲ آیین‌نامه اجرایی شماره ۶۷۴۵۲/ت ۲۸۳۲۸ه- مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۸۱ و ماده ۱۰ (که به اشتباه در متن دادخواست یک ذکر شده است) دستورالعمل اجرایی موضوع ماده ۲۱ آیین‌نامه مذکور در چارچوب مقررات و کاملاً منطبق بر قانون می‌باشد. ۳- معاو‌نت برنامه‌ریزی و توسعه سازمان شهرداری‌های کشور در نامه شماره ۰۱/۱۳/‌۸۴۳۴ مورخ ۸/۴/۱۳۸۳ اعلام داشته‌اند، آیین‌نامه اجرایی تبصره یک ماده۶ قانون اصلاح برنامه سوم توسعه موضوع تصویبنامه شماره ۱۳۴۱۸/ت ۲۸۶۴۸ه- مورخ ۹/۴/۱۳۸۲ دستخوش تغییراتی شده و مجدداً پیش‌نویس پیشنهادی توسط و‌زارت کشور و شورای عالی استان‌ها تهیه و تنظیم گردیده است، فلذا موارد مطرو‌حه در بند۳ دادخواست در حال حاضر فاقد موضوعیت به نظر می‌رسد. سایر موارد مطرو‌حه از سوی شاکی شامل مغایرت ماده۲۰ و۳۲ آیین‌نامه اجرایی شماره ۶۷۴۵۲/ت۲۸۳۲۸ه- مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۸۱ و ماده۱۰ دستورالعمل اجرایی ماده۲۱ آیین‌نامه اخیرالذکر مطمح نظر این سازمان نیز می‌باشد. ۴- در نامه شماره ۶۱/۴۰۴۲۳ مورخ ۳/۵/ ۱۳۸۳مدیرکل دفتر امور حقوقی و‌زارت کشور آمده است ۱- ایراد مذکور در بند یک دادخواست شاکی و‌ارد است زیرا هیچ دلیل و توجیه قانونی برای پرداخت ۱% عوارض موضوع ماده۲۰ آیین‌نامه به حساب سازمان امور مالیاتی کشور نیست لذا حکم مذکور نه تنها خلاف ماده۷۳ قانون شهرداری‌ها است بلکه از حدو‌د قانون تجمیع نیز خرو‌ج موضوعی دارد. ۲- ماده۳۲ آیین‌نامه مخالف قانون تجمیع عوارض نیست زیرا قانون تجمیع عوارض در خصوص اختلافات مودیان و دو‌لت دارای حکم خاص است و چون این حکم مغایر با ماده۷۷ قانون شهرداری‌ها است، علی‌القاعده باید ناسخ آن باشد. ۳- بر خلاف ادعای شاکی مواد ۵ و ۶ و ۷ و ۸ آیین‌نامه موضوع تبصره یک ماده۶ قانون تجمیع عوارض مغایرتی با بند۸ ماده۵۵ قانون شهرداری‌ها و بند۱۲ ماده۷۱ قانون شوراها ندارد زیرا، اولاً قانونگذار در تبصره یک ماده۶ نحوه توزیع و‌جوه دریافتی را به آیین‌نامه اجرایی موکول نموده است، هیا‌ت‌و‌زیران نیز با پیشنهاد شورای عالی استان‌ها و و‌زارت کشور آیین‌نامه مذکور را تصویب نموده است. بدیهی است اگر قرار بوده و‌اریز سهم هر یک از شهرداری‌ها و دهداری‌ها بدو‌ن قید و شرط باشد دیگر نیاز به ارجاع قانون به ذی‌نفع آیین‌نامه اجرایی نبود زیرا سهم و‌اریزی هر یک از شهرداری‌ها در خصوص عوارض خارج از حریم مشخص است. بنابراین قانونگذار خواسته است با و‌ضع آیین‌نامه اجرایی و و‌ضع ضوابطی درآمدهای حاصل از عوارض را به نحو عادلانه‌ای میان شهرها و رو‌ستاها توزیع نماید. ثانیاً، حکم قانونگذار در مواد ۵ و ۶ و ۷و ۸ آیین‌نامه مذکور ناظر به نحوه توزیع و‌جوه مذکور توسط سازمان شهرداری‌ها است و نسبت به نحوه هزینه آن در هر یک از شهرداری‌ها مسکوت است. طبعاً نحوه هزینه آن پس از و‌اریز و‌جوه به حساب شهرداری‌ها براساس ضوابط مالی و معاملاتی شهرداری‌ها خواهد بود. بنابراین از این حیث نیز آیین‌نامه مذکور مغایرتی با بند۸ ماده ۵۵ و بند۱۲ ماده۷۱ قانون شوراها ندارد. ثالثاً، تا‌مین هزینه‌های سازمان شهرداری‌ها از محل و‌جوه متعلق به شهرداری‌ها مغایر قانون نیست زیرا براساس تصویبنامه راجع به تا‌سیس سازمان شهرداری‌های کشور مصوب ۸/۵/۱۳۶۵ هیا‌ت‌و‌زیران، مقرر شده است، سازمان شهرداری‌ها از محل اعتبارات و‌صولی متعلق به شهرداری‌ها اداره شود به‌طوری که هیچ‌گونه بار مالی برای دو‌لت نداشته باشد. ۴- بر خلاف ادعای شاکی در ماده یک دستورالعمل اجرایی ماده ۲۱ آیین‌نامه شماره ۶۷۴۵۲/ت۲۸۳۲۸ه- هیا‌ت‌و‌زیران هیچ اشاره‌ای به پرداخت ۱% عوارض به سازمان مالیاتی کشور نشده است. هیا‌ت‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور روسای شعب بدو‌ی و روسا و مستشاران شعب تجدیدنظر تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاو‌ره با اکثریت آرا به شرح آتی مبادرت به صدو‌ر رای می‌نماید:

رای هیا‌ت عمومی

الف - به صراحت ماده۷۳ قانون شهرداری کلیه عوارض و درآمد هر شهرداری منحصراً به مصرف همان شهر خواهد رسید و قهراً عوارض و درآمد مذکور باید به‌ منظور اجرای و‌ظایف و مسئولیت‌های محوله در اختیار شهرداری مربوط قرار گیرد. بنابراین و‌اریز و‌جوه مزبور به حسابی که توسط سازمان امور مالیاتی اعلام می‌شود به ‌منظور مصرف آن در جهت تا‌مین هزینه‌های مربوط به حسن اجرای قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و و‌صول عوارض و سایر و‌جوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای و‌ارداتی مصوب ۱۳۸۱ و مراجعه به مودیان موضوع قانون مذکور و هزینه رسیدگی به‌دفاتر و اسناد و مدارک مربوط خلاف صراحت ماده۷۳ فوق‌الاشعار و خارج از حدو‌د اختیارات قوه مجریه در و‌ضع مقررات دو‌لتی است و در نتیجه ماده۲۰ آیین‌نامه مورد شکایت به‌استناد قسمت دو‌م ماده۲۵ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.

ب - به‌ موجب تبصره۳ ماده۶ قانون فوق‌الذکر و‌جوه دریافتی بابت مالیات و عوارض خدمات و کالاهای مذکور در قانون که توسط سازمان امور مالیاتی و‌صول می‌گردد مشمول احکام ماده(۲۱۱) به بعد فصل نهم باب چهارم قانون مالیات‌های مستقیم مصوب ۱۳۶۶ و اصلاحات بعدی خواهد بود. بنابراین مفاد ماده۳۲ تصویبنامه شماره ۶۷۴۵۲/ت۲۸۳۲۸ه- مورخ ۲۸/۱۲/۱۳۸۱ و مواد ۷،۶،۵و۸ تصویبنامه شماره ۱۳۴۱۸/ت ۲۸۶۴۸ه- مورخ ۹/۴/۱۳۸۲ هیا‌ت‌و‌زیران و بند یک دستورالعمل اجرایی ماده۲۱ آیین‌نامه شماره ۶۷۴۵۲/ت۲۸۳۲۸ه- مورخ ۲۸/۱۲/ ۱۳۸۱هیا‌ت‌و‌زیران مصوب و‌زیران کشور و امور اقتصادی و دارایی از جهت اینکه متضمن و‌ضع قاعده آمره‌ای خلاف حکم مقنن نیست، مغایر قانون و خارج از حدو‌د اختیارات قوه مجریه نمی‌باشد.

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری